Sentencia de Tutela nº 025/95 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 1995

1. Los hechos.

   Los señores C.M.L., T.L.N. y M.J.E.C., en su condición de jubilados de la Nación, instauraron demandas ejecutivas laborales ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la Ciudad de Cartagena en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de obtener el pago de las sumas de dinero que se les adeudaban por concepto de reajustes de sus pensiones, de conformidad con la ley 4a. de 1976.

   El citado despacho judicial libró mandamientos de pago en contra de la entidad demandada y a favor de los actores y decretó en los respectivos procesos el embargo, secuestro y retención de las sumas de dineros que tenía en depósito en el Banco del Estado, oficina principal "La Matuna". Para la efectividad de ésta medida se libraron los oficios números 310 - 306 de marzo 24/94 y 447 de mayo 4 del mismo año, en los cuales se comunicaron los embargos y se ordenó a la gerente de dicho banco que procediera a consignar a disposición del juzgado los dineros correspondientes en el Banco Popular de la localidad, sección de depósitos judiciales.

   Ni la anterior orden, ni los requerimientos judiciales ordenados y comunicados mediante los oficios números 703 - 704 de junio 21/94 y sin número de julio 8 del año en curso fueron atendidos por el Banco del Estado. Esta entidad, a través de varios oficios de fecha 24 de junio del presente año, manifestó que se abstenía de dar cumplimiento a las medidas cautelares, en razón de que la Caja Nacional de Previsión Social es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sus rentas y recursos gozan de la protección de inembargabilidad, según el certificado expedido por el Director General del Presupuesto Nacional.

2. La Pretensión.

   La petición de los accionantes se encamina a que se tutele, el derecho a subsistir y al disfrute pleno de la pensión de jubilación como personas de la tercera edad, a efecto de que se ordene al Banco del Estado, oficina principal "La Matuna" de la ciudad de Cartagena, consignar en el Banco Popular, Sección de Depósitos Judiciales y a disposición del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa ciudad los dineros afectados con las medidas ejecutivas que la entidad demandada tiene depositados en cuenta corriente en dicho banco.

3. El fallo que se revisa.

   1. La S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en sentencia del 18 de agosto de 1.994, resolvió negar la tutela solicitada, contra la representante legal del Banco del Estado, con fundamento en las siguientes razones:

   (...)

   En el presente caso, el J.L. a quien no se le han cumplido las órdenes impartidas dentro de las actuaciones ejecutivas antes mencionadas, cuenta con los mecanismos adecuados para la efectivización de los derechos reclamados por los actores en este asunto, ya que de conformidad con el artículo 39 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia tratada, dispone de poderes disciplinarios para hacer cumplir las órdenes impartidas en ejercicio de sus funciones que empleados públicos o particulares no acojan o demore su ejecución, previendo en el numeral 1o. del citado precepto la sanción con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales, convertibles en arresto equivalentes al salario mínimo legal por día, según el caso, de cuya facultad debe hacer el funcionario judicial por ser medio idóneo para el cumplimiento de sus decisiones, o en su defecto las partes interesadas solicitarle la utilización de dichos mecanismos con miras al reconocimiento de sus derechos.

   (...)

   "En suma, si existen otras vías o medios para la defensa judicial del derecho y la tutela no es posible utilizarla como mecanismo transitorio, deviene en improcedente la respectiva solicitud para conseguir el cumplimiento de las órdenes judiciales echadas de menos en esta providencia, en relación con lo cual el funcionario judicial correspondiente dispone de los mecanismos adecuados y suficientes en orden a la observancia de sus decisiones a cargo de los empleados públicos o particulares".

La Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de las aludidas sentencias en virtud de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el decreto 2591 de 1991.

1. El principio Constitucional de inembargabilidad de los bienes del Estado.

   El principio de inembargabilidad de los bienes y recursos del Estado esta consagrado en el art. 63 de la Constitución Política, en los siguientes términos:

   "Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

   La ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, desarrolla el anterior precepto constitucional, asi:

   "Artículo 8. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio y la inembargabilidad"."..."

   Artículo 16. La inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes.

   La Corte Constitucional al pronunciarse en la sentencia C-546/92 sobre la exequibilidad de las disposiciones transcritas estimó que el principio de la inembargabilidad no es absoluto, pues tratándose de obligaciones laborales pueden hacerse efectivas, bien sea que el título conste en una sentencia judicial o en un acto administrativo en firme. Dijo la Corte en la aludida sentencia:

   "En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto."

   En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo ....

   La Corte Constitucional al estudiar las demandas de inconstitucionalidad contra la ley 01 de 1991 y los decretos 035, 036

   y 037 de 1992, en sentencia No. C-013/93, ratificó expresamente la mencionada jurisprudencia en los siguientes términos:

   "Esta Corporación, en la sentencia Nº C-546, sentó la doctrina constitucional en materia del principio de inembargabilidad de los recursos y rentas incorporados en el presupuesto general de la Nación. Si bien la inembargabilidad ordenada en los decretos 036 y 037 de 1992 se circunscribe a los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social y a los bienes muebles e inmuebles de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, al igual que a las rentas y recursos incorporados en el presupuesto a su nombre, la mencionada doctrina que se ocupa del principio general, conserva plena validez y conforme a la misma debe resolverse la cuestión constitucional planteada."

   La identidad sustancial en cuanto al cargo de la demanda que dio lugar a este proceso constitucional con la que sirvió de base al pronunciamiento tratado en el punto anterior, adicionada a la plena conducencia de sus fundamentos constitucionales también en el caso presente, indefectiblemente lleva a la Corte a declarar, como en efecto se hará, la exequibilidad del precepto acusado, dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales a cargo de la Nación con ocasión de la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia sólo pueda hacerse mediante el embargo de los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social y de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, o de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación a su nombre, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

   La jurisprudencia sentada en las anteriores sentencias fue igualmente reiterada en la sentencia C-017/93, al examinar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1o. de la ley 15 de 1982.

   Como puede observarse, según la Corte el principio de inembargabilidad de los bienes del Estado sufre una excepción de origen constitucional, cuando se trata de hacer efectivos los derechos de los trabajadores, relativos al pago de sus salarios y prestaciones sociales, pues de este modo se evita el desconocimiento de derechos fundamentales. Fue asi como consecuente con la doctrina expuesta, dijo:

   "...este principio de la inembargabilidad no es absoluto, ya que con base en él no puede, por ejemplo, desconocerse un derecho fundamental."

   "...la Corte considera que en materia laboral, la inembargabilidad desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio del derecho".

   (...)

   "Es decir, el principio de la inembargabilidad es un criterio de seguridad presupuestal, que vela por la existencia de recursos, que son de interés general, pero nunca puede atentar, ni ser causa del desconocimiento de cualquier derecho fundamental, pues no hay título jurídico contra la validez y eficacia de los derechos fundamentales". (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993. M.P.D.V.N.M. )

   Finalmente la Corte Constitucional en la sentencia C-103 de 1994 de la cual fue ponente el Magistrado J.A.M., que declaró inexequible el inciso tercero del artículo 513 del C.P.C., en el aparte que aludía a la suficiencia de la certificación del Director General de Presupuesto o su delegado para proceder al desembargo de rentas y recursos incorporados al presupuesto nacional, luego de revisar los pronunciamientos anteriores en relación con la materia de la inembargabilidad de los bienes del Estado, unificó su criterio e hizo claridad sobre el punto en los siguientes términos:

   "d) Observaciones.

   La Corte considera pertinentes algunas observaciones sobre esta materia:

   Primera.- Según el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, "Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento". Lo anterior implica que tales autoridades deben hacer cuanto esté a su alcance para cumplir las sentencias en el menor tiempo posible, sin tomarse el término de 18 meses a que se refiere el artículo 177. Esto, con el fin de evitar que se causen, en perjuicio del tesoro público, los intereses comerciales y de mora consagrados en el inciso final del mismo artículo 177. El dilatar injustificadamente el cumplimiento de esta clase de fallos no sólo perjudica a los beneficiarios de los mismos, sino que representa una carga exagerada para el erario, y, en últimas, para el contribuyente.

   Segunda.- Dispone el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo: "Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecución". Esto quiere decir que transcurridos los 18 meses, es procedente la ejecución, acompañada de las medidas cautelares de embargo y secuestro, con sujeción a las normas procesales pertinentes.

   Tercera.- Cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes. Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo".

2. La renuencia del Banco del Estado a cumplir unas órdenes judiciales de embargo de bienes de la Caja Nacional de Previsión Social.

   El Banco del Estado, Oficina Principal de la ciudad de Cartagena, se abstuvo de cumplir las ordenes de embargo emitidas por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de dicha ciudad, dentro de los procesos ejecutivos laborales a que antes se hizo referencia, invocando la circular externa No. 18 de marzo 6 de 1992 de la Superintendencia Bancaria, que en la parte pertinente expresa:

   "... una vez recibida una orden de embargo se solicitará certificación al Director General de Presupuesto o su delegado sobre la inembargabilidad de los recursos en depósitos. Una vez acreditada dicha calidad, los establecimientos de créditos, se abstendrán de hacer el embargo y manifestarán tales circunstancias al Juez respectivo".

   "Igualmente se abstendrán de hacer efectivo el embargo en caso de haberse certificado anticipadamente por el Director General de Presupuesto o su Delegado, sobre la calidad de inembargables de los dineros consignados en cuentas determinadas de los establecimientos de crédito".

   Observa la S. que revisadas las funciones de la Superintendencia Bancaria y el Superintendente Bancario, para la fecha en que se expidió la circular antes mencionada, e igualmente las que les corresponden en la actualidad (decretos extraordinarios Nos. 1730 de julio 4 de 1991 y 663 de abril 2 de 1993), no aparece que dicha entidad ni el funcionario mencionado tengan competencia para regular las condiciones bajo las cuales los establecimientos bancarios pueden dar cumplimiento a las órdenes de embargo emanadas de los funcionarios judiciales. Por lo tanto, aprecia que dicha circular carece de sustento legal y, además, es inconstitucional porque los órganos administrativos no sólo están obligados a cumplir las decisiones judiciales (Sentencias T-554/92, M.P.E.C.M., T-128/93 M.P.J.G.H.G. y T-537/94 M.P.A.B.C., entre otras), sino que deben abstenerse de emitir actos administrativos para impedir que otras autoridades públicas o entidades privadas, como es el caso de los bancos, las cumplan, pues ello implica desconocer el orden jurídico que institucionaliza la Constitución, el derecho de acceso a la justicia, la separación de funciones estatales, la colaboración armónica entre las ramas del poder público y la autonomía funcional de las autoridades judiciales.

   La Superintendencia Bancaria carece de competencia para determinar la procedencia o improcedencia de una orden de embargo emanada de un juzgado, pues es propio de la actividad judicial, cuando se trata de procesos de ejecución, determinar la suficiencia o idoneidad del título ejecutivo, librar el correspondiente mandamiento de pago, ordenar y hacer efectivas las medidas ejecutivas requeridas, previa definición de la procedencia del embargo, según la naturaleza jurídica de los bienes, resolver las peticiones de desembargo que formulen las partes y realizar los demás actos procesales propios de un proceso de esta naturaleza. Por consiguiente, cuando la Superintendencia Bancaria regula y condiciona la embargabilidad de dineros oficiales a través de la referida circular, invade la órbita de la competencia de los jueces en la materia ignora el principio de la separación de los poderes públicos y la autonomía judicial.

   Resulta pertinente dejar consignado lo expuesto por la Corte en la Sentencia C-103 antes citada sobre la idoneidad de la certificación del Director General de Presupuesto o su delegado para que el juez proceda al desembargo de los bienes de una entidad pública trabados en una ejecución, según el inciso 3o. del art. 513 del C.P.C., declarado inexequible parcialmente. Dijo la Corte:

   "b) En cuanto al inciso tercero del mismo artículo 513, cabe decir lo siguiente:

   La redacción de la norma, al decir que "bastará certificación del Director General de Presupuesto o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y se efectuará desembargo de los mismos a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación.", priva al juez de la facultad de examinar la certificación en sí misma, a la luz de los demás elementos de juicio de que disponga, para decidir de conformidad con su propia autonomía. Es evidente que la certificación es una prueba, cuya evaluación compete al juez, para que éste no aparezca únicamente como el encargado de cumplir una especie de orden impartida por un funcionario de la rama ejecutiva. Por esto, se declarará inexequible la parte correspondiente, porque la Corte considera que vulnera el principio de la separación de los poderes y la autonomía de la rama judicial, consagrada en el artículo 228 de la Constitución".

   Conforme al art. 4 de la Constitución Política y porque a juicio de la S. la circular en cuestión resulta abiertamente violatoria de diferentes normas constitucionales, según los razonamientos que se han hecho anteriormente, se inaplicará para el caso concreto la referida circular.

3. El caso concreto.

   3.1. Inexistencia de otro medio alternativo de defensa judicial.

   Para definir el asunto sometido a la consideración de la S., es preciso determinar sí, como lo dice el fallador de instancia, existe en el presente caso un medio alternativo de defensa judicial que excluya la acción de tutela, o por el contrario, es ésta el instrumento idóneo y efectivo para proteger los derechos constitucionales fundamentales que se estiman vulnerados.

   No ignora la S. la existencia del precepto del inciso 1 del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso laboral según el art. 145 del C.P.L., que consagra, entre los poderes disciplinarios del juez: "Sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución".

   Conforme al precepto primeramente mencionado, es obvio que el juez laboral, a quien no se le han cumplido las órdenes de embargo, puede exigir su observancia a través de los correspondientes requerimientos judiciales a la persona obligada a hacer efectivas dichas órdenes, y si ésta se coloca en posición de renuencia o de rebeldía contra lo decidido por el juzgado, aplicar las sanciones previstas.

   No obstante, a juicio de la Corte el instrumento de coacción aludido para lograr el cumplimiento de la orden judicial puede eventualmente no resultar idóneo y efectivo, en los siguientes casos:

   - Cuando, no obstante los requerimientos judiciales la persona obligada a acatar la orden de embargo se abstiene de hacerlo y el juez no aplica las sanciones correspondientes, con lo cual se queda sin cumplir el mandato judicial;

   - en el evento de que la persona obligada a cumplir la orden de embargo prefiera pagar la multa y mantenerse en la posición de desacato a la orden judicial, con la consecuencia de que ésta queda incumplida.

   En tales condiciones, estima la S. que al resultar fallidos los mecanismos ordinarios de coacción, y en consecuencia resultar inane el medio de defensa judicial indicado, la tutela se erige en el instrumento idóneo para lograr el cumplimiento efectivo de la orden judicial, pues no se concibe que dentro del Estado de Derecho, donde los particulares están sometidos a la Constitución y a la ley, y sujetos a unos deberes que los obligan a respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios y de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (arts. 4 y 95-1-7 C.P.), se les permita a desconocer las providencias judiciales.

   Concluye en consecuencia la S. que, pese a la alternativa que consagra el art. 39 del C.P.C. y por las razones anotadas, es procedente la acción de tutela para hacer efectivo el cumplimiento de la orden judicial, lo cual a su vez es condición para la vigencia y realización del derecho fundamental.

   3.2 Procedencia de la tutela impetrada.

   Reiteradamente la Corte Constitucional ha reconocido que los derechos a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y a la seguridad social son fundamentales; dentro de este último se comprende el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones.

   Al respecto esta S. expresó lo siguiente:

   "Con el fin de hacer realidad el reconocimiento constitucional a la dignidad de las personas, es necesario que el Estado garantice la efectividad de los derechos de las personas de la tercera edad, entre ellos, el derecho a la seguridad social, lo cual implica, la obligación de todos los estamentos oficiales de hacer realidad y traducir en hechos concretos sus postulados".

   "Ante la pérdida de su capacidad laboral, las personas de la tercera edad están limitadas y a veces imposibilitadas para obtener los ingresos económicos que les permitan disfrutar de una especial calidad de vida; por consiguiente, el incumplimiento del pago de las prestaciones a su favor por las entidades de previsión social pueden significar atentados contra los derechos a la salud y a la vida".

   "La especial protección que la Constitución ha dispuesto para las personas de la tercera edad (arts.46, 47 y 48), se traduce en la imperatividad de la norma del inciso 3o. del artículo 53, que dice:

   El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales."11 Sentencia T-111/94 M.P.A.B.C..

   La negativa del Banco del Estado a atender las órdenes de embargo emanadas del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena configura una violación de los derechos fundamentales de los peticionarios, quienes acudieron al proceso ejecutivo laboral para obtener el pago de los reajustes a sus respectivas pensiones, pues indudablemente de la materialización de los referidos embargos depende el éxito de la acción ejecutiva.

   Es preciso dejar en claro, que la S. no se detiene en el examen del problema relativo a la existencia del título ejecutivo idóneo requerido para llevar a cabo cada una de las ejecuciones promovidas por los actores, según las orientaciones que aparecen consignadas en la sentencia C-103/94, a que se hizo alusión anteriormente, pues ello escapa a la competencia del juez de tutela.

   El análisis relativo a la certeza de los derechos pretendidos y las condiciones para hacerlos efectivos, a través del proceso ejecutivo laboral, es asunto que corresponde privativamente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena, en forma autónoma y dentro de los límites de su respectiva competencia; significa ello, en consecuencia, que al titular del mencionado despacho se le puede exigir las responsabilidades que constitucional y legalmente le corresponden, en el evento de que haya ordenado la ejecución sin que exista título ejecutivo, en los términos de la aludida sentencia, o sin haber transcurrido el término de 18 meses de que trata el art. 177 del C.C.A.

   En virtud de lo expuesto se deja en claro, que la S. simplemente se ha ocupado de verificar que, en el presente caso, la omisión del Banco del Estado de cumplir las referidas órdenes de embargo, pese a los requerimientos que se le hicieron, implicó la violación de los derechos fundamentales de los petentes a la seguridad social y al pago oportuno de los reajustes pensionales, bajo el entendido de que los mandamientos de pago librados por el juzgado hay que presumirlos ajustados a la ley, mientras estén vigentes.

   En atención a las consideraciones anteriores se revocará la sentencia proferida por la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena y, en su lugar, se concederá la tutela de los mencionados derechos fundamentales.

En mérito a lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,