Sentencia de Tutela nº 453/95 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 1995

Sobre la acción instaurada falló en primera instancia el Juzgado 17 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante providencia del 21 de marzo de 1995, por la cual se declaró improcedente la tutela impetrada.

Estimó el fallador que, por tener la acción de tutela un alcance individual, particular y concreto, no podía acceder a peticiones tales como la de revocar todas las licencias de establecimientos comerciales ubicados en el barrio en el que la peticionaria habita.

En cuanto a la situación específica de la accionante, consideró que, teniendo en cuenta el recaudo probatorio efectuado, en verdad se vió amenazado su derecho fundamental a la vida, en cuanto éste implica la protección contra cualquier tipo de injusticia, sea ésta de índole particular o institucional, y la posibilidad de poseer todos aquellos medios sociales y económicos que le permitan a la persona vivir conforme a su propia dignidad. Citó al respecto la Sentencia T-102 del 10 de marzo de 1993, proferida por esta Corporación.

Dedujo el juzgado que los derechos a la paz y a la tranquilidad emanan del supremo derecho a la vida, cuya existencia es indispensable para ejercerlos, pero tuvo en cuenta que en el período de tiempo transcurrido entre la presentación de la demanda de tutela y su resolución, el Alcalde Local de Engativá revocó la licencia de funcionamiento de la cigarrería que mortificaba a la demandante.

Por tanto -concluyó- ha desaparecido la amenaza al derecho fundamental a la vida, la paz y la tranquilidad de la actora y, entonces, no se encuentra razón para brindarle protección judicial.

En cuanto al derecho de petición, el juzgado consideró que no fue vulnerado en el caso de la petente, pues el Alcalde Local de Engativá resolvió sobre sus solicitudes con agilidad y prontitud.

Impugnado el fallo, fue confirmado integralmente por la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá.

Según la providencia de segunda instancia, la materia propia de la acción, en lo relacionado con la cigarrería ubicada en el piso inferior al que habita la peticionaria, halló solución a través del acto administrativo que profirió la Alcaldía de Engativá revocando la correspondiente licencia de funcionamiento, pues no sólo se decretó el cese de la actividad del establecimiento sino que se ofició a la Estación de Policía para que se hiciera respetar la orden, con todo lo cual se puso punto final al problema planteado.

El derecho de petición se respetó, pues las inquietudes de la accionante fueron respondidas de manera oportuna.

Ahora bien, para el Tribunal, el desvío de la acción hacia una de carácter popular para protección de derechos e intereses colectivos del barrio, con el fin de evitar la desvalorización de los apartamentos por la proliferación de la actividad comercial, es aspecto que repugna a la filosofía de la acción de tutela, puramente individual y concreta.

Competencia

Esta Corte es competente para revisar los indicados fallos, según lo disponen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.

Derecho de petición y diligencias preliminares

Adujo la accionante que su derecho de petición había sido violado por la Alcaldía local debido a la demora de ésta en adoptar medidas concretas relativas a su caso.

La doctrina de esta Corte en torno a los alcances del derecho fundamental plasmado en el artículo 23 de la Constitución se ha orientado en el sentido de que las respuestas de las autoridades a las peticiones respetuosas elevadas por las personas en interés privado o general no solamente deben ser oportunas sino sustanciales, es decir, deben resolver, en la medida de la competencia del organismo o servidor público correspondiente, sobre el asunto planteado en la solicitud, si bien es claro que la resolución no tiene que ser favorable al solicitante.

Esto implica que las respuestas de la administración no pueden ser simplemente formales, como ya lo dijo la S. en Sentencia T-553 del 2 de diciembre de 1994:

"El artículo 23 de la Constitución estatuye que toda persona tiene derecho, no únicamente a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, sino a obtener pronta resolución.

De la norma constitucional ha de resaltarse en esta ocasión que el derecho se concreta en dos momentos sucesivos, ambos dependientes de la actividad del servidor público a quien se dirige la solicitud: el de la recepción y trámite de la misma, el cual implica el debido acceso de la persona a la administración para que ésta considere el asunto que se le plantea, y el de la respuesta, cuyo sentido trasciende el campo de la simple adopción de decisiones y se proyecta a la necesidad de llevarlas al conocimiento del solicitante.

El aspecto últimamente enunciado tiene una especial importancia desde el punto de vista constitucional, en cuanto la respuesta tan sólo goza de ese carácter si está garantizada la comunicación entre la entidad estatal y la persona interesada, en tal forma que ésta se entere a plenitud sobre lo resuelto. Lo contrario significa que la administración, al reservarse el sentido de su determinación -así en efecto la haya adoptado- se ha abstenido de responder, violando por consiguiente el derecho, si se tiene en cuenta el fundamento constitucional del mismo, que radica en asegurar que el Estado atiende a los gobernados dentro de un criterio de efectividad". (Cfr. Corte Constitucional. S. Quinta de Revisión).

También dijo la Corte:

"Cabe advertir que la administración está obligada a 'resolver', esto es, a dar contestación sustantiva a las peticiones formuladas por los particulares y no, simplemente, a responder sin referirse de manera directa a lo solicitado. Los pronunciamientos evasivos o meramente formales encubren una actuación omisiva que compromete la responsabilidad del servidor público y del Estado (C.P. arts. 6º y 90) y vulneran o amenazan los derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha rechazado determinadas razones esgrimidas por la administración -deficiencias de personal, volumen de expedientes, orden de las solicitudes, reestructuración de sistemas de trabajo- para justificar la desatención del deber de resolución oportuna". (Cfr. Corte Constitucional. S. Tercera de Revisión. Sentencia T-392 del 6 de junio de 1994. M.G.P.: E.C.M.)

No obstante, es necesario advertir que cuando la autoridad requiere adelantar diligencias previas a la resolución, no vulnera el derecho de petición si comunica oportunamente al peticionario cuál es el estado del trámite que se sigue y cuándo habrá de resolverse, tal como lo dispone el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, que dice: "...Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición (...), se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta."

Considera la Corte que, si la administración requiere elementos de juicio para decidir acerca del objeto de una petición, el solicitante no le puede exigir una resolución inmediata, pues ésta se supedita a los resultados de las diligencias preliminares necesarias, desde luego siempre que éstas se lleven a cabo de manera oportuna, es decir dentro de los términos legales, y eficiente, atendiendo a los criterios de la economía procesal.

En el caso presente, como lo dijeron los jueces de instancia, ningún motivo existe para asegurar que el derecho de petición fue quebrantado por la Alcaldía local, pues ésta adelantó de manera oportuna todas las gestiones a su cargo encaminadas a responder a la peticionaria, dispuso lo concerniente a la búsqueda de elementos de juicio necesarios para resolver, decretó y practicó las pertinentes pruebas y, en una actuación que tomó en total un lapso de treinta días, profirió resolución mediante la cual retiró la licencia de funcionamiento de la cigarrería que molestaba a la accionante.

No tenía, por tanto, ningún fundamento el ejercicio de la acción de tutela por el expresado motivo.

El interés en la acción de tutela

La petente en este caso no llegó solamente hasta solicitar que se actuara administrativa y judicialmente para lograr el cierre del establecimiento de comercio instalado en el piso inferior a su sitio de vivienda -objetivo que finalmente alcanzó- sino que extendió su petición y la acción de tutela instaurada al propósito de erradicar prácticamente todo negocio o actividad comercial del área entera del barrio en el que habita.

La Corte Constitucional estima que semejante pretensión no podía ser despachada favorablemente por los jueces de instancia -como en efecto no lo fue-, pues resultaba del todo improcedente tratándose del excepcional instrumento consagrado en el artículo 86 de la Carta Política.

No puede olvidarse que el ejercicio de la acción de tutela tan sólo tiene por objeto y justificación en nuestro sistema jurídico la protección cierta, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de la persona, cuando han sido violados o son amenazados por la acción u omisión de autoridades públicas o de particulares. No puede haber amparo sin el presupuesto indispensable de algún derecho fundamental probadamente vulnerado o en peligro.

Por tanto, el procedimiento preferente y sumario que tiene lugar a partir de la demanda de tutela únicamente puede fundarse en el alegato y posterior probanza de que el solicitante o aquel a nombre de quien actúa está siendo afectado o puede serlo de modo inminente y grave.

Quien acude al juez en demanda de defensa constitucional tiene acceso a la administración de justicia en tanto en cuanto sus derechos fundamentales estén de por medio y solamente por ello.

Si bien es cierto que -como lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte- cabe el amparo aun cuando con la decisión queden cobijados y favorecidos los derechos de una colectividad (Cfr., Corte Constitucional, diferentes salas de revisión de tutela, sentencias T-437 de 1992, T-67, T-254, T-320, T-366, T-376, T-539, T-551 y T-552 de 1993; T-354 de 1994, entre otras), ello únicamente acontece sobre la base insustituible de que exista una conexidad entre el motivo que venía generando el daño colectivo y el perjuicio individual que, para sus derechos fundamentales, invoca la accionante.

Así las cosas, la tutela carece de todo sentido si se orienta únicamente a la búsqueda de fines puramente colectivos, como los indicados en el artículo 88 de la Constitución -derechos e intereses relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza-, para los cuales ha sido previsto un mecanismo diferente a la acción de tutela, como es el de las acciones populares.

El ámbito propio de la protección judicial de los derechos esenciales aparece, entonces, desbordado cuando se intentan acciones de tan amplios alcances como la examinada en este caso, mediante la cual se ha pretendido alcanzar unos efectos generales sobre un vasto sector de la población urbana sin que pueda establecerse una relación lógica y razonable con la situación alegada por la demandante.

La Corte Constitucional ya señaló en proceso similar:

"...la tutela surge como una acción subjetiva de carácter personal y concreto, cuyo titular es la persona agraviada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien tiene el deber de iniciarla directamente o por medio de representante, salvo los casos señalados en el decreto 2591 de 1991 que permiten hacerlo al defensor del pueblo o a un personero municipal o distrital.

Ahora bien, tanto en el artículo 86 de la Constitución Nacional, como en la normatividad legal que lo desarrolla (decreto 2591 de 1991), el fin o propósito específico de la acción de tutela, aparece claramente determinado, y no es otro que el de brindar a la persona afectada, óigase bien, única y exclusivamente a ésta, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales que le han sido vulnerados o amenazados, por parte de una autoridad pública o de un particular.

En consecuencia el juez a quien compete resolver la citada acción, no puede pronunciarse en forma general, impersonal y abstracta, pues su función se limita a ordenar para el caso particular y específico, puesto en su conocimiento, las medidas necesarias para garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho y, si es pertinente, volver las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación. Cuando lo impugnado sea la denegación de un acto o una omisión, el fallo debe ordenar que se lleve a cabo o efectúe la actuación correspondiente o se desarrolle la acción adecuada en el plazo señalado por la ley. Si se trata de la ejecución de una conducta o la realización de una actuación material o de una amenaza, se ordenará la inmediata cesación, así como la orden de evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción". (Cfr. Corte Constitucional. S. Cuarta de Revisión. Sentencia T-321 del 10 de agosto de 1993. M.P.: Dr. C.G.D..

En el caso materia de análisis resulta evidente que las pretensiones colectivas de la demanda desvirtuaban el alcance y el fundamento de la acción de tutela instaurada, razón por la cual lo procedente era excluírlos de plano, como en efecto se hizo en las instancias, y resolver únicamente sobre la posible violación de los derechos fundamentales de la petente.

Es verdad que la Corte Constitucional en casos concretos, como el considerado en la Sentencia T-112 del 11 de marzo de 1994 (M.P.: Dr. A.B.C., ha ordenado a las autoridades administrativas de una zona residencial impedir el funcionamiento de establecimientos comerciales carentes de licencia y abstenerse de expedir nuevos permisos en cuanto su destinación no fuera compatible con el uso residencial, pero no es menos cierto que ello encontró justificación válida en la acreditada violación de derechos fundamentales de la peticionaria por virtud de una perturbación anormal o extraordinaria que excedió los límites de la tolerancia. La situación llegó en ese evento al punto de que se puso en peligro las vidas de aquella y de sus familiares por cuanto el vidrio de una de las alcobas de su casa de habitación fue perforado mediante bala, debido a que en la mayoría de los establecimientos comerciales del sector se vendía y consumía droga.

Derecho a la tranquilidad y tolerancia

En el proceso que se menciona, la Corporación tuteló los derechos a la vida, a la tranquilidad y a la intimidad de la solicitante, pero en esa misma providencia la Corte puso de presente que "por el hecho de vivir en sociedad, esto es, por encontrarse dentro de un grupo de personas, con unidad distinta y superior a la de sus miembros individualmente considerados, el ciudadano debe tolerar algunos obstáculos y molestias resultantes de actividades que sean socialmente convenientes e imprescindibles", si bien "esos inconvenientes sólo deben soportarse cuando (...) no rebasan lo que es considerado normal, habitual y común".

La Corte estima necesario ratificar en esta ocasión los dos criterios, ambos emanados de la Carta Política: el de que todo individuo y su familia tienen derecho a un ámbito propio e inviolable dentro del cual ha de desenvolverse su vida privada en forma tranquila y pacífica y el de que la convivencia impone, por su misma naturaleza, ciertas restricciones que hagan posible a cada uno el ejercicio de sus derechos sin interferir los de otros. Ello se traduce necesariamente en el reconocimiento de que los derechos, por no ser absolutos, deben coexistir, sin que por fuerza tenga uno de ellos que eliminar o anular otro u otros.

Así, el juez constitucional debe conciliar, en situaciones como la aquí descrita, los derechos a la tranquilidad y a la intimidad de la solicitante con el derecho al trabajo de los propietarios de los establecimientos comerciales cercanos a su residencia, sujetos ellos -claro está- a las exigencias legales, reglamentarias y policivas correspondientes.

Respecto del asunto objeto de examen, la Corte Constitucional entiende que la peticionaria, toda vez que no tuvo en cuenta los específicos alcances constitucionales de la acción de tutela, no podía pedir que mediante ella se forzara a las autoridades locales a adoptar decisiones administrativas de índole general inherentes a su gestión.

Se reitera lo afirmado por la S. Segunda de Revisión, mediante Sentencia T-268 del 7 de junio de 1994, en el sentido de que no corresponde al juez de tutela sustituir a la autoridad administrativa en el ejercicio de las competencias que le son propias, ni mucho menos presentar soluciones concretas a la problemática originada por la comercialización de un sector residencial. La Corte, por ello, se limita a verificar lo referente a posibles transgresiones de la normativa constitucional en materia de derechos fundamentales, lo que implica que deba desecharse la solicitud de la accionante en el caso de autos en lo relativo a aspectos que exceden ese ámbito puramente individual.

Análisis del caso concreto.

Según obra en el expediente T-71019 ( folio 15), en ejercicio del derecho de petición, la señora M.P.D.G., se dirigió al Alcalde Local Zona Décima Engativá, con el fin de que se decretara el cierre definitivo del establecimiento comercial que funcionaba en el Conjunto Multifamiliar de Ciudad Quirigua Central, propiedad del señor R.G., el cual opera como una CANTINA, perturbando la tranquilidad de quienes habitan el Bloque 129 de dicho Conjunto.

La accionante acompañó a su solicitud un certificado médico de la Secretaría Distrital de Salud, a nombre de M.P., en el cual consta que ella presenta "neurosis de angustia y pánico, la cual es exacerbada por la presencia de ruidos en su medio ambiente habitacional" (folio 71, Exp. 71019).

La Juez 17 Penal del Circuito de la ciudad, a quien correspondió conocer en primera instancia de la acción de tutela, remitió a la peticionaria a una valoración siquiátrica en el Instituto de Medicina Legal a fin de que allí se determinara si la crisis nerviosa que padece aquélla puede atribuírse a los ruidos producidos en la cigarrería que funcionaba en su edificio, o si el insomnio presentado desde hace dos años evidenciaba ya desordenes mentales anteriores.

A folios 120 a 125 del Expediente 71019 se encuentra el informe rendido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de fecha 15 de marzo del año en curso, en cuyas conclusiones se lee:

"CONCLUSION

1. - Examinada el día 14 de marzo de 1995 encontramos que la señora M.P. presenta una neurosis de angustia con ataques de angustia. Que las enfermedades mentales son multicausas pero que el desencadenamiento y el cuadro agudo o sea los ataques de angustia se presentan en concomitancia con la situación del ruido producido por la cigarrería. Es decir dicho hecho que parece banal (sic), no lo es para el psiquismo de la señora P. y se convirtió en una preocupación."

Para esta S. es claro el nexo causal existente entre el funcionamiento cercano de la "CIGARRERIA GLASS" y el daño mental producido en la señora M. de Grimaldos, lo que, por la persistencia e intensidad de las conductas denunciadas y probadas, atribuibles al propietario y empleados del establecimiento y a su clientela, constituye una violación al derecho de aquélla a la salud y a la tranquilidad.

Lo anterior sería suficiente para conceder la protección solicitada, si no fuera por el hecho de que el señor Alcalde Local de Engativá, mediante Resolución No. 014 del quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995), resolvió REVOCAR la licencia de funcionamiento expedida para el establecimiento denominado "CIGARRERIA GLASS", de propiedad del señor R.G..

Lo anterior fue corroborado por esta Corporación mediante la diligencia de inspección judicial que llevara a cabo la Magistrada Auxiliar del Despacho del Magistrado Ponente, doctora M.C.R.L., en la cual se verificó el cierre de dicho establecimiento comercial, como consta en el escrito que obra a folios l92 y 193 del Expediente 71019. Allí aparece que tal negocio fue cerrado desde el pasado 22 de julio, lo cual hace que la tutela carezca de fundamento actual.

Indemnización de perjuicios por vía de tutela.

Solicita la peticionaria que se le indemnice en abstracto el daño emergente como quiera que es necesario para asegurar el goce efectivo de sus derechos.

Sobre el particular debe reiterarse lo afirmado por esta Corporación en el sentido de que la tutela no es, en principio, el mecanismo judicial idóneo para obtener esta clase de pretensiones. Ellas, por cuanto no se reúnen los requisitos previstos en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, deben hacerse valer ante la justicia ordinaria.

En Sentencia T-403 de 1994 expresó esta Corporación:

"Debe subrayarse, sin embargo, que, no es la indemnización el objetivo primordial de la tutela pues la razón de ésta reside en la protección inmediata de los derechos fundamentales.

Conviene recordar que, como lo ha enseñado la jurisprudencia, "la indemnización sólo es posible decretarla si se concede la tutela, razón por la cual la prosperidad de la acción en esta materia -que, por ende, resulta ser accesoria- únicamente puede darse si prospera la pretensión principal, es decir, si el juez ha encontrado aquélla procedente y, además, ha concluido que las razones de hecho y de derecho por él evaluadas dan lugar a impartir una orden de inmediato cumplimiento en cuya virtud se realicen, en el caso específico, los postulados constitucionales".(Cfr. Corte Constitucional. S. Quinta de Revisión, Sentencia T-095 del 4 de marzo de 1994).

(...)

"En otros términos, la indemnización por la vía de la tutela es excepcional.

Para que proceda es indispensable que el afectado no disponga de otro medio judicial. Esta exigencia no se refiere a la defensa del derecho fundamental invocado sino a la obtención del resarcimiento del perjuicio, como ya lo resaltó esta Corte en el fallo últimamente mencionado.

En consecuencia, si, consideradas las circunstancias del caso, el accionante tiene posibilidad de intentar la acción ordinaria enderezada a la indemnización de los daños que se le han causado, no es la tutela el medio judicial idóneo para ello, pese a haber prosperado". (Cfr. Corte Constitucional, S. Quinta de Revisión. Sentencia T-403 de 1994).

De lo anterior se desprende con claridad que si la señora M.P. de Grimaldos pretende ser indemnizada por los perjuicios que le pudo haber ocasionado el establecimiento comercial denominado "CIGARRERIA GLASS", de propiedad del señor R.G., debe acudir a la justicia ordinaria civil.

Con base en las expuestas consideraciones, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,