Sentencia de Tutela nº 315/96 de Corte Constitucional, 17 de Junio de 1996

El actor presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, acción de tutela contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por las siguientes razones:

A.H..

1. El actor se desempeñó como miembro del Congreso de la República durante varios años. Una vez cumplidos los requisitos de ley, solicitó, el 13 de agosto de 1986, el reconocimiento de la pensión de jubilación ante la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso.

2. El 11 de febrero de 1987, el fondo demandado solicitó al actor acreditar 53 días que le faltaban para completar el tiempo de servicio. Para satisfacer el requerimiento del ente acusado, el doctor S.R. se vinculó nuevamente al Congreso de la República, como asesor en la Cámara de Representantes.

3. Por medio de resolución N° 0094 de 1988, el Fondo reconoció la pensión de jubilación solicitada por el actor, en su calidad de asesor.

4. Mediante ofició del 20 de septiembre de 1993, el D. General del Fondo de Previsión del Congreso de la República comunicó al demandante que a partir del 1o. de enero de 1994, se le otorgaría un reajuste en el monto de su mesada pensional, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 17 del decreto 1359 de 1993, que estableció un régimen especial de pensiones para los Senadores y Representantes.

5. El Fondo acusado expidió, el 25 de mayo de 1995, la resolución N° 0363A, por medio de la cual revocó el beneficio mencionado y, adicionalmente, ordenó el reintegro de la totalidad del dinero recibido a título de reajuste.

6. Mediante escrito presentado el 12 de julio de 1995, el actor solicitó al Fondo de Previsión Social del Congreso reconsiderar lo resuelto en la resolución mencionada. Sin embargo, el Fondo por medio de la resolución 923 de 1995, la ratificó y ordenó al actor reintegrar las sumas pagadas en exceso.

2. Derechos presuntamente vulnerados.

   El actor considera que con la actuación del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, se le están vulnerando los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la honra y a la seguridad social.

3. Pretensión.

   Solicita se dejen sin efectos las resoluciones cuestionadas y se conceda la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que si se cumple con lo ordenado, se le causaría un gravísimo detrimento patrimonial, de tal manera que no tendría como subsistir.

4. Pruebas.

   El actor aportó como pruebas, los siguientes documentos:

   -Resolución N° 0094 de 1988.

   -Resolución N° 0363A de 1995.

   -Resolución N° 0923 de 1995.

   -Oficio del 20 de septiembre de 1993.

   -Escrito del 12 de julio de 1995.

5. Actuación procesal.

   El Tribunal, una vez asumido el conocimiento de la acción de tutela de la referencia, procedió a notificar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, quien presentó escrito oponiéndose a las pretensiones del actor. Posteriormente, dictó sentencia.

6. Sentencia de primera instancia.

   Mediante sentencia del 25 de noviembre de 1995, el Tribunal Administrativo de Antioquia, concedió la acción de tutela solicitada, al considerar que se vulneró el derecho al debido proceso del actor.

   En su concepto, al haber nacido una situación jurídica definida en favor del actor, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no podía revocar unilateralmente el acto administrativo, pues, según lo establece el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, para tal efecto, es necesario que medie el consentimiento del respectivo titular, porque de lo contrario se atentaría contra la seguridad jurídica.

   Le indicó al Fondo que la vía adecuada para subsanar el posible error era demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, le ordenó dejar sin efectos los actos administrativos que desconocían la situación jurídica definida en favor del actor; como también, proceder a demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el acto contenido en el oficio del 10 de septiembre de 1993. Adicionalmente, ordenó al señor G.S.R. autorizar al Fondo para realizar los descuentos pertinentes de su mesada pensional, por si eventualmente el fallo le es desfavorable.

   G.I..

   En escrito presentado el 6 de diciembre de 1995, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República impugnó el fallo.

   En primer término, consideró que el actor actuó de mala fe, toda vez que en virtud del error cometido por el D. del Fondo, procedió a disfrutar de un beneficio que no le correspondía.

   Indicó que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, se permite que un acto administrativo se revoque de manera oficiosa por el mismo funcionario que lo expidió, cuando el mismo es contrario a la Constitución y la ley. Igualmente, que en la parte final del inciso 2 del artículo 73 del mismo Código, se hace referencia a la posibilidad de revocar actos que creen o modifiquen una situación jurídica de carácter particular y concreta, cuando sea evidente que el acto se expidió por medios ilegales.

   Finalmente, sostuvo que en el presente caso la acción de tutela es improcedente, ya que el actor puede demandar las resoluciones emitidas por el Fondo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Por su parte, el actor mediante escrito manifestó su inconformidad con el aparte del fallo que lo obligaba a autorizar al Fondo para descontar de su mesada pensional los dineros a que hubiere lugar, sí eventualmente el fallo en lo contencioso le era desfavorable.

8. Sentencia de segunda instancia.

   Mediante sentencia del 9 de febrero de 1996, la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

   En concepto del Consejo de Estado, la acción de tutela es improcedente, porque el actor puede hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en contra de las resoluciones expedidas por el Fondo, y obtener la satisfacción de sus pretensiones. Igualmente, desestimó la existencia de un perjuicio irremediable.

   Finalmente, señaló que el Tribunal había excedido sus competencias al dar las órdenes que impartió.

1. Consideración previa.

   En el presente asunto, el actor relata un sinnúmero de hechos que en su concepto son relevantes para la definición de su caso. Sin embargo, la S. debe aclarar que la decisión que aquí se adopte dejará intangible la situación jurídica en que se encontraba el solicitante antes del oficio de fecha 10 de Septiembre de 1993, suscrito por el J. de Prestaciones Económicas del Fondo de Empleados del Congreso de la República, por medio del cual se le comunicó que el monto de su mesada pensional sería reajustada a partir del primer día del mes de enero de 1994.

   Lo anterior, por cuanto el actor pretende que hechos jurídicos consolidados, bien por el transcurso del tiempo o, por su propia conducta, sean objeto de análisis por el juez de tutela.

   Así, pues, esta S. al analizar si con la actuación del Fondo de Prestaciones de Empleados del Congreso se violó algún derecho fundamental del actor, no desconocerá actos administrativos como el que reconoció la pensión al demandante en su calidad de Asistente de la Cámara de Representantes, toda vez que el actor, a pesar de contar con medios tanto judiciales como administrativos para impugnar dicha decisión, no hizo uso de ellos, aceptando con su silencio lo resuelto por la administración.

   Igualmente, el actor tuvo la oportunidad de recurrir el primer acto que el Fondo acusado profirió en relación con su solicitud de pensión, según el cual, debía acreditar un faltante de 53 días para completar el requisito de tiempo, necesario para obtener el derecho solicitado. Sin embargo, el actor, tal como lo reconoce en su solicitud de tutela ( folio 2) prefirió, "para no entrar en discusiones jurídicas", vincularse nuevamente con la Cámara de Representantes como asistente y, cumplir así, a pesar de no estar de acuerdo, con el requisito exigido.

   En conclusión, mal haría esta S., con el propósito de resolver el problema planteado, cuestionar y desconocer los actos ejecutados por la administración, cuando el mismo solicitante les imprimió con su conducta un sello de legalidad.

2. Lo que se controvierte.

   Lo que se debe hacer en el presente asunto, es establecer si el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República podía válidamente revocar, en forma unilateral, su decisión de reconocer un aumento en la mesada pensional del doctor G.S.R.. Al respecto se considera:

   Primero: Los actos ejecutados por la administración, en relación con el reajuste de la mesada pensional en favor del señor S.R., crearon en su favor una situación jurídica particular y concreta.

   A pesar del error que la misma administración aduce haber cometido al interpretar una norma, se creó, en cabeza del actor, un derecho que no podía ser modificado con el simple envío de comunicaciones o la expedición de unas resoluciones que, so pretexto de enmendar el yerro cometido, confirmaban actos que de suyo, tal como se explicó en la consideración preliminar, se encontraban en firme.

   Segundo: Tal como lo ha explicado esta Corporación en reiterados fallos, entre ellos las sentencias T-347 de 1994; T-355 de 1995 y T-134 de 1996, la administración no puede, en forma unilateral, revocar actos de carácter particular y concreto que reconozcan derechos en favor de los administrados, sin el consentimiento por escrito de éstos. Esto, en aplicación de los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo. La Corte ha señalado:

   "Uno de los caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social.

   "Según la legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

   "Cuando se trate de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.).

   "Razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.

   "...

   "Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente." ( Cfr, Sentencia T- 347 de 1994, Corte Constitucional, S. Segunda de Revisión, M.P.D.A.B.C.)

   En otro fallo señaló:

   "La estabilidad de los actos administrativos como carácter básico en su estructura es siempre elemento a favor del administrado y en consecuencia elemento primordial en todo proceso de seguridad jurídica, por ello para no tener en cuenta las reglas señaladas en el artículo 73 del C.C.A, debe la administración distinguir que la revocación del acto no perjudique al administrado, ni a terceros que pudieron estar afectos al acto dictado por la administración.

   "Revisemos para los efectos del presente análisis la figura de la revocación, como facultad propia de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de contenido particular pero que de manera alguna puede vulnerar derechos subjetivos adquiridos. Debe establecerse desde ya que esta posibilidad dada a la administración establece determinados limites, por cuanto debe la administración respetarlos y seguir unas reglas señaladas por el legislador.

   "Cabe recordar que expresamente el artículo 73 de C.C.A establece que "Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica particular y concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no podra ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular". Como vemos se trata de una renuncia por parte del administrado, que se constituye en una clara declinación por parte del interesado de los derechos que el acto le confiere. Es clara esta disposición y en consecuencia resulta violatorio de toda la normatividad pretender desconocer lo que allí la norma prescribe." (Cfr, Sentencia T- 355 de 1995, Corte Constitucional, S. Séptima de Revisión, M.P.D.A.M.C..)

   Esta prerrogativa con que cuenta el particular, como lo ha expuesto la Corte a través de sus distintas salas de revisión, tiene como objetivos, entre otros, evitar que la administración, en uso de ciertos poderes y aduciendo una serie de necesidades, desconozca derechos subjetivos cuya modificación o desconocimiento requiere de la anuencia de su titular, pues, sólo él, por la misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo. Si la administración no logra obtener ese consentimiento debe buscar la intervención del aparato jurisdiccional, que decide si es posible modificar o desconocer los derechos reconocidos al particular.

   Se busca, así, darle algún equilibrio a las relaciones que surgen entre la administración y el particular, asegurándole a éste que aquélla no modificará o desconocerá sus derechos, sin el agotamiento previo de ciertos requisitos. Se evitan así decisiones que asalten la buena fe del titular del derecho y rompan la seguridad jurídica.

   Los requisitos mencionados son: el consentimiento del titular del derecho y, en su defecto, la intervención de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Intervención que se logra cuando la administración demanda su propio acto, es decir, la obligación de demandar corresponde al ente administrativo y no al particular.

   Es importante recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.

   Dentro de este contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en las actuaciones administrativas.

   Si la administración decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la intervención del juez correspondiente, desconoce los principios de seguridad jurídica y legalidad que en este caso obran en favor del particular, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte que se modifiquen o el juez lo decida.

   Tercero: Así, cuando la administración decide revocar un acto de carácter particular, con inobservancia de los pasos antes señalados, se debe admitir que la tutela viene a convertirse en el único mecanismo idóneo de defensa con que cuenta el particular. Esta acción no sólo asegura que el individuo puede continuar gozando de sus derechos, (seguridad jurídica), mientras la administración no agote las formalidades que el mismo ordenamiento ha impuesto para que ellos sean modificados, sino que mantiene en cabeza de la administración la obligación de poner en movimiento la jurisdicción, al tener que demandar su propios actos. Esta carga de la administración hace parte del debido proceso que debe ser garantizado al particular, pues la ley ha establecido que es a ella y no al individuo a quien corresponde activar la intervención de la jurisdicción. Lo contrario, es admitir que la administración puede hacer uso de sus atribuciones para burlar los derechos de sus administrados.

   Es por esta razón, que no es factible admitir que una vez la administración ha revocado el acto creador de derechos, sin agotar las respectivas formalidades, sea el particular el obligado a hacer uso de las acciones correspondientes, pues ello implica el desconocimiento de una de las principales garantías con que cuenta el individuo en relación con los poderes de la administración.

   Cuarto: El representante del Fondo afirma que la comunicación enviada por el antiguo D. de esa entidad, era una comunicación informal, de la cual no se puede derivar ningún derecho. Al respecto, es necesario aclarar que no fue sólo la comunicación enviada por el entonces D. del ente acusado, sino el pago efectivo del reajuste a la mesada pensional, así como los sucesivos pagos efectuados por la entidad sobre la base de ese reajuste, lo que configuró el derecho del actor que ahora se discute.

   Quinto: La Corte no desconoce que la administración puede cometer errores que, sean generadores de derechos en cabeza de un particular. Sin embargo, en esos casos, la administración no puede alegar su propio error para hacer la revocación directa del acto, porque la propia ley, en defensa del particular y, por los motivos ya explicados, ha establecido los mecanismos que se deben emplear para corregir la equivocación.

   Sexto: El D. del Fondo, afirma que la administración está facultada para revocar actos que reconozcan derechos particulares y concretos, cuando el acto ha sido producto del empleo de medios ilegales por parte del particular. Si bien es cierto lo anterior, pues sólo los derechos obtenidos con arreglo a las leyes son objeto de protección, en el presente caso, no es claro, como tampoco le compete dilucidarlo a la Corte, que el actor hubiese recurrido a conductas de las que se le pueda deducir mala fe e intención de engañar a la administración.

   Séptimo: La facultad dada a la administración para revocar actos de carácter particular cuando se ha hecho uso de medios ilegales, ha sido expuesta por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, por ejemplo, en la sentencia del 6 de mayo de 1992. Dicha facultad, se ha entendido como una sanción para el particular que ha recurrido a medios ilícitos, con el fin de obtener el reconocimiento de un derecho.

   En el presente caso no es claro que el actor se hubiese prevalido de artificios para engañar al Fondo y percibir el beneficio que hoy es objeto de discusión. Veamos: por medio del oficio del 10 de septiembre de 1993, el D. General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República comunica al actor lo siguiente:

   ... el Gobierno Nacional mediante Decreto Nro. 1359 de julio 12 de 1993, estableció un régimen especial de pensiones para los Senadores y Representantes, se dispuso en su artículo 17 que los Congresistas que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la ley 4a. de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas.

   En consecuencia, usted gozará de este beneficio, a partir del 1o. de enero de 1994, en forma automática por parte de esta Entidad de previsión y no requerirá de apoderado ni intermediario alguno para el reconocimiento y pago del mismo.

   En enero de 1994, el actor recibió un cheque por la suma de 1.792.133.56, valor que incluía el reajuste anunciado en oficio del 10 de septiembre de 1993. Por carta del 3 de febrero de 1994, el D. del Fondo informa al actor que hubo un error, al aplicar a su caso una norma que sólo tenía como beneficiarios a los ex senadores y representantes, razón por la cual le solicitaba el reintegro de la diferencia entre la suma reconocida y la que realmente le correspondía. A pesar de este hecho, el Fondo siguió cancelándole mensualmente al actor su mesada pensional tomado como base el reajuste reconocido.

   En 1995, el Fondo expide dos resoluciones, la 363 A de 25 de mayo, así como la 923 del 5 de septiembre, en las que se pone de presente el error cometido por el Fondo al reconocer el mencionado reajuste en favor del actor, se confirman las resoluciones administrativas por medio de las cuales se reconoció y liquidó su pensión, y se ordena la liquidación de la suma que este debe reintegrar. Liquidación que le fue comunicada el 25 de octubre de ese mismo año, por un monto de 22.653.073.57.

   En conclusión, no es en este proceso donde se puede calificar la mala fe con que actuó el actor. Al respecto, es necesario recordar que la propia Constitución, en su artículo 83, consagró la presunción de buena fe en las actuaciones que los particulares ejercen frente a la administración, presunción que debe ser desvirtuada ante la instancia correspondiente.

   Octavo: Por lo expuesto, y para permitir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva el conflicto aquí planteado, esta S. revocará la decisión del H. Consejo de Estado y, en su remplazo, se ordenará al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República abstenerse de iniciar en contra del actor cualquier acción ejecutiva para obtener el reintegro de las sumas que, por concepto de mesada pensional, se dice, han sido pagadas de más. Igualmente, seguir cancelando al actor su pensión, con el ajuste que fue reconocido en enero de 1994, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida lo contrario.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,