Sentencia de Tutela nº 477/96 de Corte Constitucional, 25 de Septiembre de 1996

1. Los ciudadanos M.D.N.M., J.G.T.G. y A.A.L.G., iniciaron acción de tutela ante el Juzgado Civil Municipal de Riosucio, contra el Departamento de C., Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas, con el fin de obtener protección de los derechos fundamentales a la vida e integridad Física, que consideran vulnerados por la autoridad demandada, en razón a que las casas en que habitan, construídas en la cima de una barranco, amenazan con derrumbarse, el cual fue socavado en desarrollo de una obra realizada para el mejoramiento, rocería, limpieza, reconstrucción, drenaje y obras de contención en ejecución del contrato interadministrativo-subcontrato No. 012-96 para el mejoramiento de la carretera que de Riosucio conduce a la vereda de Pueblo Viejo, en el sitio de alto de ventanas o El Jardín, jurisdicción del municipio de Riosucio.

   Argumentan los peticionarios que los funcionarios del departamento, así como el contratista que ejecutó las obras mediante "maquinaria pesada sacaron las tierras del talud debajo de nuestras casas, con el compromiso de que luego harían los gaviones y canales de desagüe, lo cual hasta la fecha no cumplieron pues los trabajos se paralizaron".

   Igualmente exponen que los trabajos realizados, en la actualidad se encuentran inconclusos, se amenaza contra sus vidas y las de sus familias como quiera que sus residencias se encuentran en grave peligro; especialmente la mitad de la vivienda del señor A.A.L. que está para caerse; finalmente, solicitan mediante orden judicial que las autoridades del departamento de C. competentes realicen los trabajos necesarios con el objeto de desaparecer el peligro que se cierne sobre sus vidas y concluyan las obras no terminadas, así como que se les reconozca los perjuicios económicos que se les ha ocasionado como consecuencia de las actuación negligente y omisiva de los funcionarios comprometidos del Departamento y el contratista que ejecutó la obra.

2. Los hechos de la demanda

   Según se desprende de la lectura del expediente, los hechos se resumen así:

   Como consecuencia de la ejecución del contrato interadministrativo sub-contrato No. 012-96, suscrito entre el departamento de C. y el Ingeniero D.J.J.C.G., para el mejoramiento de la carretera que de Riosucio conduce a la vereda de Pueblo Viejo, en el sitio de Alto de Ventanas o el Jardín, jurisdicción del Municipio de Riosucio, se dió inicio a unas obras cuyo propósito es el mejoramiento, rocería, limpieza, reconstrucción de obras de drenaje, construcción de obras de contención, todas necesarias para la ampliación e implementación de la vía atrás referida, en una franja próxima a los terrenos donde se encuentran construídas las casas de los peticionarios; en virtud de dicho trabajo, al parecer, han cedido los terrenos, provocando hundimientos de la tierra, afectando severamente los inmuebles, igualmente el alcantarillado se haya destruído, así como cultivos; según se desprende de la inspección judicial practicada por el juez de tutela en el trámite de la misma, pese a haberse construído una cuneta de cemento no existen obras de protección en el talud y una de las viviendas está semidestruída y deshabitada.

   Del acervo probatorio, de carácter testimonial y documental (folios 35 a 88 del expediente), se desprende que las labores realizadas en dichos terrenos fueron ejecutadas por funcionarios adscritos a la Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas del Departamento de C. así como por el contratista, y que provocaron daños físicos a algunas viviendas que amenazan con caerse.

El Juzgado Civil Municipal de Riosucio, en sentencia de 3 de junio de 1996, resolvió negar la tutela reclamada por los peticionarios en contra de la Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas del Departamento de C., con base en las siguientes consideraciones:

Quedó sentado que la acción de tutela está consagrada para la protección de los derechos fundamentales cuando quiera que no exista, para su titular, otro medio de defensa judicial. En el caso a estudio se tiene que como consecuencia directa de las obras adelantadas por la Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas del Departamento, se ha lesionado un derecho legítimamente constituído como es el de propiedad; que por hechos de la Administración Departamental se ha vulnerado el goce pleno de propiedad de los petentes sobre los inmuebles afectados, según la situación fáctica detallada en la inspección judicial, a más de haber quedado demostrado la aparente falta de orden legal con la que obró el funcionario adscrito a la entidad ahora demandada, sin ser éste el ejecutor directo de la obra.

Agrega el juez de instancia que:

Será pues, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la llamada a conocer dentro de un plazo que no exceda los dos años desde el acaecimiento de los hechos constitutivos del daño, la acción de reparación directa en contra de la entidad territorial ahora involucrada, por el proceso especial de que trata el Título XXVI del Decreto No. 01 de 1984, por responsabilidad administrativa; será esa jurisdicción la llamada, por competencia a valorar la prueba esgrimida; la convocada a escuchar las razones de la demandada, y finalmente, llegado el caso, a declarar administrativamente responsable al Departamento de C., Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas, por encontrarlo incurso en falla en el servicio.

Finalmente concluye el juez que:

No corresponde al juez de tutela, proceder a ordenar a la entidad territorial que proceda a adelantar obras o proyectos según planes de desarrollo vial, porque estamos en un Estado de Derecho y que nuestro sistema en el derecho administrativo en que el principio de la separación de los poderes que nos rige, impide a la jurisdicción ordinaria inyungir a la administración, o sea, imponerle coercitivamente el cumplimiento de los cometidos que por ley le competen, ordenándole ejecutar algo que no está haciendo, o, prohibiéndole lo que está ejecutando.

No corresponde al juez constitucional de tutela, condenar al Estado, Departamento de C., al pago de una indemnización determinada, por cuanto dicha competencia no la tiene; porque no puede invadir los procesos que se tramitan en las diferentes órbitas horadando y destruyendo el esquema que por ley se ha establecido; porque además el causante de la lesión del derecho, por razones de orden constitucional, no puede hacer directamente ese reconocimiento, según el tenor literal del inciso 2°. del artículo 345 e inciso 2°. del artículo 346 constitucionales.

No corresponde al juez de tutela tampoco, por el sumarísimo conducto de esta acción, decidir cuestiones que por su esencia son susceptibles de un más amplio debate, con pronunciamiento definitivo, no sustitutivo, y entrar en el fondo de las competencias que son únicas del conocimiento del juez especializado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, frente al derecho público.

1. La Competencia

   Esta S. de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la decisión judicial correspondiente al asunto de la referencia, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241, ambos de la Carta Política, desarrollados en los artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, y en atención a la selección que se hizo en la oportunidad establecido en la ley y en el reglamento de la Corporación.

2. La Materia

   Del análisis del expediente se desprende que los peticionarios pretenden se le ordene al departamento de C., Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas, hacer los trabajos necesarios para desaparecer el grave peligro en que se encuentran sus vidas e integridad física debido al deslizamiento del talud de la montaña que afectó sus viviendas como consecuencia de una obra pública adelantada por las autoridades departamentales; así como el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados por la actividad de la administración departamental.

   En múltiples fallos, esta Corporación ha reiterado que la acción de tutela es procedente para proteger el derecho a la vida; en efecto, dentro de la doctrina humanista y social que impera en la Carta Magna, la dignidad de la vida humana, es el eje central sobre el cual giran los demás derechos fundamentales y sociales del hombre en comunidad; es más, el Estado tiene su razón de ser en la protección de la vida humana, así como proyectar su función en aras de una más justa calidad de vida; es por ello que siempre que la vida humana se vea afectada en su núcleo esencial, mediante lesión o amenaza inminente y grave, el Estado Social deberá proteger de inmediato al afectado a quien se reconoce su dimensión inviolable. Así, el orden jurídico total se encuentra al servicio de las personas que es el fin del derecho, de suerte que le corresponde a los órganos públicos, colocar todos los medios posibles y adecuados a su alcance para proteger la vida humana de quienes se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta y en estado de extrema necesidad.

   De otro lado, esta Corporación ha señalado que el principio de solidaridad obliga al Estado. En efecto, en sentencia T-309/95 la Corte manifestó que:

   "La Corte Constitucional estima que tales aseveraciones, quizá acordes con una concepción individualista del Estado y de los derechos, no son de recibo -al menos en términos absolutos- dentro de la idea y las proyecciones del Estado Social de Derecho, que es característico de nuestra organización política, según lo expuesto por el artículo 1º de la Carta, y que proclama una responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables a la satisfacción de las necesidades primegenias de la comunidad y de los asociados, dentro del orden jurídico, que al encasillamiento formal de sus actuaciones en los moldes normativos.

   Ya había avanzado el Constituyente de 1936 al concebir la asistencia pública en favor de las personas económicamente débiles e incapacitadas para trabajar (artículo 19), dentro de un criterio que hoy acoge el artículo 13 C.P., cuando al establecer el postulado de la igualdad real y efectiva, obliga al Estado a promover las condiciones de equilibrio y a adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, protegiendo especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

   A ello se agrega, en el actual sistema jurídico, el principio de solidaridad, contemplado en los artículos 1 y 95 de la Constitución Política, al que están obligados los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado, si bien no bajo una concepción paternalista que establezca una dependencia absoluta.

   A tal concepto se ha referido esta misma S., indicando que tiene el sentido de un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo.

   Es, ha dicho la Corte, un principio que inspira la conducta de los individuos para fundar la convivencia en la cooperación y no en el egoísmo (Cfr. Sentencia T-550 del 2 de diciembre de 1994).

   En virtud del postulado en mención, el Estado -que tiene a cargo de manera prioritaria, la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna y de promover planes de vivienda de interés social (artículo 51 C.P.)- no puede presenciar indolente la situación de un grupo humano que carece de recursos para sostener en pie las modestas construcciones que constituyen las viviendas de sus integrantes cuando ellas amenazan ruina por sus deficiencias de construcción y por el transcurso del tiempo." (Sentencia T-309/95. M.P.D.J.G.H.G..

   De otro lado, en relación con el derecho de propiedad, si bien es cierto que éste no se ubica en la categoría de los derechos fundamentales, en precisas circunstancias, puede llegar a constituirse en fundamental. Al respecto ha dicho esta Corporación:

   "La propiedad es un derecho económico y social a la vez. En consecuencia, la posibilidad de considerarlo como derecho fundamental depende de las circunstancias específicas de su ejercicio. De aquí se concluye que tal carácter no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto. Sin embargo, esto no significa que tal definición pueda hacerse de manera arbitraria.

   A la hora de definir el carácter de derecho fundamental de la propiedad en un caso concreto, el juez de tutela debe tener como criterio de referencia a la Constitución misma y no simplemente al conjunto de normas inferiores que definen sus condiciones de validez. Esto significa que, en su interpretación, el juez de tutela debe mirar el caso concreto bajo la óptica de los principios, valores y derechos constitucionales, de tal manera que ellos sean respetados.

   Sólo en el evento en que ocurra una violación del derecho a la propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento evidente de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida a la dignidad y a la igualdad, la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela. Dicho en otros términos, la propiedad debe ser considerada como un derecho fundamental, siempre que ella se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho a la igualdad y a llevar una vida digna." (Cfr. Sentencia No. 506 de 1992. M.P.D.C.A.B.).

   En este orden de ideas, le corresponde a las autoridades departamentales en aras del principio de solidaridad, una responsabilidad mayor en relación con las personas en situación de debilidad manifiesta, como concreción directa y material del Estado Social de Derecho, asistirlas para obtener una mínima calidad de vida, cuando la propia administración por la conducta de sus agentes viola derechos fundamentales, como en este caso.

   En el caso sub-examine, para la S. es claro que se encuentran acreditados los presupuestos que hacen de la propiedad un derecho fundamental, ya que se avizora un perjuicio irremediable como quiera que se configura la presencia de varios de sus elementos integrantes, como la inminencia, que exige medidas urgentes y la necesidad que tienen los peticionarios para enfrentar el perjuicio y la gravedad de los hechos que hacen evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales a la vida e integridad física; como quiera que existe una amenaza real, cierta e inminente, de que los peticionarios sufren un mal irreparable y grave de manera injustificada, que por demás no tienen el deber legal y constitucional de soportar. En virtud de lo anterior, la S. estima necesario que la administración departamental a través de la Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas, adopte medidas materiales proporcionales y necesarias que se requieran para conjurar el perjuicio irremediable, de manera que se restablezcan las condiciones materiales de existencia de los inmuebles para proporcionar una vida digna a los peticionarios.

3. El Caso Concreto

   Con base en los argumentos antes expuestos y dados los hechos que obran en el expediente, encuentra la S. que debe haber una protección transitoria, no solamente porque el derecho a la vida prevalece sino porque en un Estado Social de Derecho existe la obligación de la asistencia humanitaria y solidaria de todas las personas, especialmente por parte de los órganos públicos, dirigida a proteger a los débiles y a quienes se encuentran en condiciones económicas y extremas de debilidad manifiesta.

   Así las cosas, la S. debe resaltar aspectos que son importantes, por su relevancia constitucional.

   De las pruebas aportadas se concluye que la vida de los petentes está en peligro, porque los inmuebles amenazan con caerse, razón suficiente para que el Juez Civil Municipal de Riosucio hubiera protegido a los peticionarios, al menos transitoriamente, tal como lo hará esta Corte, independientemente de las causas que provocaron el movimiento de tierras, que desestabilizaron los taludes y la terraza donde están construídas las viviendas que comprometieron las bases de algunos de los inmuebles de los peticionarios.

   En efecto, para esta S. no hay duda del grave peligro en que se encuentra la vida e integridad personal de los ciudadanos accionantes, como quiera que la Inspección Judicial practicada por el juez de tutela el día 29 de mayo de 1996 a las 9 a.m., así lo constata cuando se consigna que "se deja especial constancia que se observa que sí hay peligro inminente para la vida de los moradores y de los menores que habitan estas viviendas" (folio 96 del expediente).

   Igualmente en el dictamen pericial rendido, dentro de la acción de tutela, el día 31 de mayo de 1996, el ingeniero civil J.J.C.G. y el geólogo G.E.D.A., en su condición de peritos, depusieron en el punto C del peritaje que "se observa que en el sitio si se han realizado movimientos de tierras que han desestabilizado los taludes y la terraza donde están construídas las viviendas, observándose que algunas de las coronas del deslizamiento han comprometido las bases de algunas de las viviendas, representando un grave peligro para sus moradores" (folios 173 y 174 del expediente).

   De otra parte, obra en el expediente un informe e inspección ocular sobre los problemas erosivos en la vía que conduce a El Jardín (Antioquia), en donde los funcionarios de la Corporación Autónoma regional "CORPOCALDAS", sugieren a las autoridades departamentales y municipales, un estudio geotécnico que arroje unas recomendaciones específicas sobre el manejo que se debe dar a los taludes de la vía a El Jardín, tales como muros de contención, drenajes subterráneos y captación de aguas lluvias y servidas a la conducción de aguas de acueducto y en relación con los asentamientos humanos afirma que: "eventualmente se encuentran en riesgo inminente (erradicación, reubicación, etc.) (folio 142 del expediente).

   Por último, existen en el expediente varias pruebas testimoniales e incluso documentales que lleva a la S. de Revisión de esta Corte a colegir la existencia real y palpable de un daño a los inmuebles de los petentes, que los afecta en su derecho a la integridad física y vida, (folios 35 a 75 del expediente). En tal virtud, la Corte procederá a revocar la decisión revisada.

   De otro lado, debe señalar la S. que, como quiera que la demanda se dirige a que la autoridad departamental realice algunas obras necesarias con el propósito de neutralizar las causas que amenazan la vida e integridad física, adicionalmente a que le indemnicen a los accionantes, los perjuicios que ha sufrido por las obras públicas que en la zona adelanta tanto el departamento, Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas como el contratista Dr. J.J.C.G., para el mejoramiento de la carretera que de Riosucio conduce a la vereda de Pueblo Viejo en el sitio de Alto de Ventanas o El Jardín, debe advertir la S., como ya lo ha hecho en otros pronunciamientos sobre casos análogos, que la tutela no es un recurso adicional, al cual se puede recurrir cuando el ordenamiento jurídico ha consagrado para ello mecanismos e instrumentos con igual o mayor efectividad. Al respecto, esta Corporación sostuvo en providencia T-512 de 1993 que:

   "El artículo 86 de la Constitución únicamente autoriza la acción de tutela como mecanismo subsidiario ante la inexistencia de otro medio idóneo para la defensa judicial del derecho fundamental que el demandante estima violado o amenazado. Por su parte, el artículo 6o., numeral 1o. del Decreto ibidem, establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial. Esta institución no ha desplazado ni sustituido las competencias ordinarias en los diversos campos de la administración de justicia y, por ende, los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico ordinario se deben aplicar para los fines que cada uno de ellos persigue, de acuerdo a lo señalado por la Constitución y la legislación." (Sentencia T-512 de 1993. M.P.D.H.H.V..

   Por lo tanto, ante la existencia de otros medios de defensa judiciales para efectos de lograr la eventual reparación económica de los perjuicios derivados de obras públicas, debe manifestar esta S. la improcedencia de la acción de tutela por existir otros medios de defensa judicial.

   Por lo tanto, si lo que se pretende a través de la tutela es el resarcimiento de los perjuicios, el amparo no es viable ya que para ello están instituídas tanto las acciones civiles (en caso de que se llegare a la conclusión de que el responsable de las actividades presuntamente irregulares del movimiento de las tierras o de la falta de terminación de los gaviones y muros de contención, así como la adecuada conformación de taludes, es el contratista J.J.C., como las contencioso administrativas, si se deduce que la responsabilidad reside en cabeza de las autoridades del Departamento de C. Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras públicas, respectivamente.

   Debe insistir la S. de Revisión al respecto que la tutela tiene una competencia constitucionalmente restringida en el sentido de asegurar, a falta de procedimiento judicial idóneo, se haga justicia en el caso concreto; en consecuencia no puede reemplazar a los jueces competentes cuando la ley ha previsto otras vías judiciales, a menos que se intente de manera excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo cual se presenta en el caso bajo examen, según lo ha podido concluir esta S., de los documentos y demás pruebas que obran en el expediente, ante la amenaza que presentan las viviendas en las que habitan los peticionarios.

   Esta razón unida a las especiales condiciones económicas y de debilidad manifiesta de los actores, es suficiente, a juicio de la S., para conceder la protección transitoria del derecho fundamental a la integridad física y la vida de los demandantes y sus familiares, mediante orden judicial a la Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas del departamento de C. para que en el término de quince (15) días concluya las obras necesarias para evitar que las edificaciones se derrumben. De otro lado, la S. de la Corte, recomienda a la Administración Departamental, para que a través de la oficina competente, en un futuro inmediato, tomen las medidas pertinentes tales como la construcción de drenes horizontales, terminación de cunetas, construcción de muros, conformación de taludes, recolección de aguas y construcción de alcantarillado adecuado, para efectos de dar estabilidad al terreno, evitando que los deslizamientos continúen y comprometan más las construcciones de los peticionarios.

   Finalmente, la Corte observa a los peticionarios que para efectos de la correspondiente indemnización por los perjuicios sufridos, quedan en libertad de acudir ante la jurisdicción ordinaria o ante la contenciosa administrativa para debatir la presunta responsabilidad civil extracontractual del contratista o de la administración por un hecho, una omisión o una operación administrativa, la que deberán hacer dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del presente fallo, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. Cabe advertir que este término no revive el de caducidad de las acciones contenciosas que hubieren empezado a correr.

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,