Sentencia de Constitucionalidad nº 610/96 de Corte Constitucional, 13 de Noviembre de 1996

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de mérito sobre la demanda formulada por el ciudadano P.F.M.O., contra algunos apartes del art. 1 del decreto 1302 de 1994 "Por el cual se adiciona el régimen pensional de los aviadores civiles", que modificó el artículo 4 del Decreto 1282 de 1994, afirmando su competencia con fundamento en el artículo 241-5 de la Constitución.

Se transcribe a continuación el texto completo del art. 1 del decreto 1302 de 1994, destacando en negrilla los acápites que se demandan, así:

DECRETO NUMERO 1302 DE 1994

"POR EL CUAL SE ADICIONA EL REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES"

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En uso de sus facultades constitucionales y legales en especial de las conferidas en el numeral 2° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,

Que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional escuchó el concepto no vinculante de los representantes del Congreso, de los trabajadores y empleadores para el ejercicio de las facultades a que se refiere el citado artículo,

DECRETA :

Artículo 1°. El artículo 4°. del decreto 1282 de 1994 quedará así:

Beneficios del Régimen de Transición. Los aviadores civiles beneficiarios del Régimen de Transición, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al Régimen que se venía aplicando, esto es, el decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años de servicio continuos o discontinuos, en empresas que estén obligadas a efectuar aportes a CAXDAC. Así mismo, se mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión anteriormente aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios.

Podrán acumularse tiempos de servicios en otras empresas de transporte aéreo. Se exceptúa el tiempo laborado en empresas aportantes a CAXDAC que se hayan disuelto, en el tiempo correspondiente a la porción no pagada del cálculo actuarial a CAXDAC.

Parágrafo. Cuando se trate de aviadores que hayan estado vinculados a varias empresas, cada empresa ajustará su participación en el cálculo actuarial, de modo que todas cubran su porción al salario promedio del último año.

Según el actor, los apartes normativos demandados violan los artículos 13, 25, 48, 53 y 150 numeral 10 de la Constitución. El concepto de la violación se expone en los siguientes términos:

El decreto 1282 del 22 de junio de 1992, dictado en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por el art. 139 de la ley 100 de 1993, estableció el régimen pensional de los aviadores civiles. Y en el art. 4 se previó un régimen de transición, que respeta la normatividad que se venía aplicando, esto es, el decreto 60/73, consistente en la posibilidad de adquirir la pensión a cualquier edad cuando se hayan cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en la misma empresa, siempre que este haya efectuado aportes a la Caja de Auxilio y Prestaciones Sociales de ACDAC "CAXDAC".

Ahora bien, el artículo 1o. del Decreto 1302, modificó la norma citada y dispuso que cuando el aviador civil hubiera prestado sus servicios a una empresa disuelta que no pagara la porción correspondiente del cálculo actuarial a la CAXDAC, el tiempo durante el cual estuvo vinculado a aquella no se computará para el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen de transición.

El aparte de la norma que se acusa contradice varias garantías constitucionales, como el principio de igualdad, la protección especial al trabajo y el derecho a la seguridad social y al pago oportuno de las pensiones. En efecto:

Según el desarrollo jurisprudencial que la Corte ha hecho del art. 48 de la Constitución, específicamente en las sentencias C-408 de septiembre 15 de 1994 y T-271 del 23 de junio de 1995, se deduce que la seguridad social es un derecho irrenunciable de todos los habitantes y, por consiguiente, ".....ningún habitante del territorio nacional puede estar sustraído de esta garantía en sus diferentes expresiones y modalidades y que, el reconocimiento del derecho supone su ejecución bajo parámetros de una debida utilización social y económica de los recursos de diverso orden para que su prestación sea adecuada, oportuna y suficiente (eficacia). Implica, además, que este derecho de protección, cobija a todas las personas sin ninguna discriminación, en todas las etapas de su vida (universalidad) y que, a su prestación se concurre en un sistema de mutua ayuda entre personas, generaciones, sectores económicos, bajo el principio de la protección del más fuerte al más débil (solidaridad). Finalmente supone que la concurrencia debe tener como objetivo amparar a los habitantes de la contingencia que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población".

La norma acusada establece una notoria desigualdad entre los aviadores civiles y los demás trabajadores, toda vez que, "cuando el aviador civil hubiera prestado sus servicios a una empresa disuelta que no pagara la porción correspondiente del cálculo actuarial a la CAXDAC, el tiempo durante el cual estuvo vinculado a aquella, no se computará para el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen especial de transición, esto es haber estado vinculado a una o varias empresas aportantes durante veinte (20) años de servicios, continuos o discontinuos".

Concretamente, para demostrar que CAXDAC debe pagar las pensiones correspondientes al régimen de transición, independientemente de que las empresas de aviación incumplan el pago de aportes, el actor alude al régimen pensional de los aviadores civiles, anterior a la ley 100 de 1993 que se encontraba contenida en el decreto 1015 del 3 de mayo de 1956, la ley 32 del 28 de junio de 1961 y en el decreto 60 del 19 de enero de 1993 y la asunción por CAXDAC del pago de las pensiones de jubilación de los aviadores, para concluir, que CAXDAC asumió en esta materia una responsabilidad directa y no simplemente de intermediación administrativa frente al reconocimiento y pago de las pensiones a favor de los aviadores y que esta obligada directamente con el beneficiario de éstas, cualquiera que sea la circunstancia que se presente con las empresas aportantes. Es decir, que la referida Caja debe pagar la pensión de jubilación de los aviadores, mediante la creación de un fondo común regido por el principio de solidaridad entre los aportantes y los beneficiarios. Por ello, no se trata de una simple entidad administradora de cuentas individuales a la manera como lo prevén los arts. 59 y siguientes de la ley 100, lo que eventualmente permitiría invocar el incumplimiento de los aportes para negar el reconocimiento al derecho.

De acuerdo con el nuevo régimen CAXDAC deberá reconocer y pagar la pensión especial de jubilación, aun cuando las empresas aportantes hubieren incumplido sus compromisos en relación con el cálculo actuarial que les corresponde, en cuyo evento puede repetir contra aquéllas teniendo siempre en cuenta las normas protectoras en los créditos laborales (art. 121 s.s. de la ley 222/95). Ello es así, porque CAXDAC, en relación con los beneficiarios del régimen de transición, administra un régimen especial que, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia, está constituido por un fondo común y no por cuentas individuales, caso en el cual el capital se formaría con los aportes de cada uno de los beneficiarios del régimen de aporte individual.

Dado que en el régimen de transición mencionado rige la normatividad anterior, se deberán respetar todas las condiciones y circunstancias que operaban antes de la ley 100/93, en virtud de lo establecido por el inciso final del art. 53 y el principio de respeto a los derechos adquiridos que contempla el art. 11 de dicha ley.

Con respecto a las empresas disueltas que han incumplido el pago de la porción del cálculo actuarial a CAXDAC dice el demandante:

- Tanto en el régimen de transición como en el de las pensiones especiales, la administración de éstas es responsabilidad de CAXDAC (art. 7 decreto 1282/94).

Según el decreto 1283/94 es responsabilidad de las empresas de aportantes elaborar el cálculo actuarial de aquéllos aviadores cuya pensión corresponde administrar a CAXDAC el cual debe ser aprobado por la Superintendencia Bancaria (art. 6). Y se prevé la acción de repetición de CAXDAC contra las empresas aportantes en mora que no entreguen el valor íntegro del cálculo actuarial (art. 8).

- No es posible establecer una discriminación normativa entre los aviadores civiles que acceden el derecho a la pensión que laboraron en empresas que se encuentran a paz y salvo con sus aportes a CAXDAC y quienes cumpliendo los mismos requisitos para ello no tienen la posibilidad de obtener dicho derecho, por razones que son ajenas a su voluntad y cuya responsabilidad se radica en uno o varios de los empleadores a los cuales estuvieron vinculados laboralmente. Mas aún, si se tiene en cuenta que CAXDAC no empleó la diligencia para perseguir el pago del valor del cálculo actuarial antes de la disolución de la empresa aportante.

Tal diferenciación no es razonable ni proporcional. No es razonable por cuanto traslada al aviador civil las consecuencias de la desatención en el cumplimento de las obligaciones del empleador a la Caja; ni es proporcional, porque descarga todo el peso del incumplimiento empresarial en el aviador, dejando sin sanción a quienes se benefician de su propio incumplimiento.

Finalmente, el demandante afirma que la norma acusada se dictó con desconocimiento del art. 150-10 de la Constitución, porque el Gobierno no tenía atribuciones para expedirla, desconociendo los preceptos de los artículos 13,25, 48 y 53 de la Constitución, pues sus atribuciones se limitaban a armonizar y ajustar las normas sobre pensiones del personal de aviadores civiles y no a modificar sus requisitos o condiciones en forma regresiva.

En la oportunidad legal, el señor P. General de la Nación (e) se pronunció sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada, con fundamento en argumentos que se resumen así:

Lo primero que debe establecerse es si el Gobierno al expedir la norma demandada excedió el límite material que debía observar para ejercer las facultades excepcionales que le fueron otorgadas por medio del numeral 2º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

La autorización conferida en el numeral citado, reviste al Presidente de la potestad legislativa para "armonizar" y "ajustar" las normas relacionadas con el régimen pensional de los aviadores civiles. Por consiguiente, "la creación de una excepción legal no es incompatible con el objetivo propuesto por la ley habilitante, es decir, armonizar y ajustar el régimen existente en materia de pensiones de los aviadores civiles con la Ley 100 de 1993".

Luego de analizar la finalidad de las normas de transición atinentes al régimen pensional se deduce que ellas van orientadas a proteger las expectativas pensionales de los trabajadores que han aportado durante un período de tiempo considerable a las entidades encargadas de reconocer en un momento dado su derecho a la pensión. Por tanto, hay lugar a estudiar "si éstas podían continuar gobernadas por el régimen anterior".

En el caso de los aviadores civiles la normativa de transición dispuso que el régimen aplicable era el contenido en el Decreto 60 de 1993, que contempla un sistema especial de aportes para dichos trabajadores, según el cual la entidad encargada de recaudar sus aportes era la Caja de Auxilios y Prestaciones Sociales de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (C.), a través del denominado "cálculo actuarial". Posteriormente de conformidad con el Decreto 1282 de 1994, a C. se le atribuyó todo lo concerniente al reconocimiento y pago de las pensiones de los aviadores civiles por lo que se convirtió en una entidad administradora del Sistema General de Pensiones.

Con el régimen actual de la Ley 100 de 1993, la intención del legislador apunta a la protección de los trabajadores, que en el caso de C., considerada para efectos pensionales como el verdadero patrono, se sustituye frente a las empresas de aviación en todas las obligaciones y en todos los riesgos.

Siguiendo reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que el juicio de igualdad debe hacerse sobre una comparación entre dos supuestos de hecho, para determinar si es razonable el tratamiento desigual que sólo se justificaría en la diferenciación de los supuestos objetos de comparación, se considera que si la Ley 100 de 1993, como régimen de transición es aplicable a todos los trabajadores sin excepción, no puede aceptarse que frente a su finalidad de regular la aplicación de los beneficios derivados de dicho régimen, respecto a los aviadores civiles consagre una excepción en la que por causas no imputables a ellos, resulten perjudicados con el descuento del tiempo laborado, en empresas que incumplieron con el pago a CAXDAC antes de su disolución.

De otra parte, la excepción aludida no tiene una explicación razonable, máxime que hace nugatoria la protección de la norma en donde se encuentra incorporada, puesto que hace inaplicables los beneficios a que tienen derecho los trabajadores amparados por el régimen de transición.

1. Planteamiento de los cargos de la demanda.

   En síntesis, considera el demandante que al expedirse la norma acusada se desbordó el límite de las facultades conferidas a través de la ley de facultades, al establecerse una restricción en el sentido de no computar para efectos del reconocimiento de las pensiones a cargo de CAXDAC dentro del régimen de transición el tiempo laborado en empresas aportantes a CAXDAC que se hayan disuelto en el lapso correspondiente a la porción no pagada del cálculo actuarial a dicha entidad, con desconocimiento de los derechos adquiridos por los respectivos afiliados, de la igualdad de tratamiento que debe dársele a todos ellos, sin ningún género de discriminación, y de la consideración de que CAXDAC, dada su naturaleza y las condiciones bajo las cuales asumió la obligación de las empresas de aviación de pagar las referidas pensiones debe responder directamente, independientemente de que éstas, por haberse disuelto, no haya cumplido con la obligación de pagar la porción de los aportes correspondientes al respectivo cálculo actuarial.

2. Las facultades extraordinarias.

   Mediante el art. 139 de la ley 100 de 1993 se concedieron al Presidente de la República precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses, contados desde la fecha de su publicación, entre otras cosas, para:

   "2. Determinar, atendiendo a criterios técnicocientíficos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional".

   "Esta facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad".

3. Ejercicio de las facultades extraordinarias.

   3.1. Con fundamento en dichas facultades el Gobierno expidió el decreto 1282 del 22 de junio de 1994, publicado al día siguiente en el diario oficial No. 41.403 "por el cual se establece el régimen pensional de los aviadores civiles" y estableció en sus arts. 3o y 4o el régimen de transición, así:

   "Art. 3o. Régimen de transición de los aviadores civiles.

   Los aviadores civiles tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el presente artículo, siempre que al 1o. de abril de 1994 hayan cumplido cualquiera de los siguientes requisitos:

   1. Haber cumplido cuarenta (40) o más de años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres".

   2. Haber cotizado o prestado servicios durante diez (10) años o más".

   "Artículo 4o. Beneficios del régimen de transición.

   Los aviadores civiles beneficiarios del régimen de transición, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía aplicando, esto es, el Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos , en la misma empresa, siempre que este haya efectuado aportes a CAXDAC. Así mismo, se mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión anteriormente aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, de conformidad con el Código Sustantivo de Trabajo".

   3.2. Posteriormente, el Gobierno haciendo uso de las mismas facultades extraordinarias dictó el decreto 1302 del 23 de junio de 1994, con vigencia a partir de su expedición y el cual fue publicado, en la misma fecha, en el diario oficial No. 41.406, en cuyo artículo 1o. se dispuso la modificación del art. 4o. del decreto 1282 de 1994, en los siguientes términos:

   "El artículo 4o. del decreto 1282 quedará así:

   "Beneficios del Régimen de transición. Los aviadores civiles beneficiarios del Régimen de Transición, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al Régimen que se venía aplicando, esto es, el decreto 60 de 1973, cualquier edad cuando haya cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos, en empresas que estén obligadas a efectuar aportes a CAXDAC. Así mismo, se mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión anteriormente aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios".

   "Podrán acumularse tiempos de servicios, en otras empresas de transporte aéreo. Se exceptúa el tiempo laborado en empresas aportantes a CAXDAC que se hayan disuelto, en el tiempo correspondiente a la porción no pagada del cálculo actuarial a CAXDAC".

   "Parágrafo. Cuando se trate de aviadores que hayan estado vinculados o a varias empresas, cada empresa ajustará su participación en el cálculo actuarial, de modo que todas cubran su porción al salario promedio del último año".

   3.3. Como puede apreciarse las modificaciones introducidas por el art. 1o. del decreto 1302 de 1994 al art. 4o. del decreto 1282 del mismo año consistieron en lo siguiente:

   - Se sustituyó la expresión "en la misma empresa, siempre que ésta haya efectuado aportes a CAXDAC", empleada en el inciso 1 del art. 4o. por la expresión "en empresas que estén obligadas a afectar aportes a CAXDAC". Además se suprimió, en dicho inciso la frase "de conformidad con el Código Sustantivo de Trabajo".

   - Se adicionó al art. 4o. del decreto 1282, el inciso 2o. y el parágrafo antes transcritos del art. 1o. del decreto 1302 de 1994.

   3.4. Desde el punto de vista formal, no encuentra la Corte que exista vicio que afecte la constitucionalidad de las normas del decreto 1302 de junio 23 de 1994, porque fue expedido dentro del término previsto en el art. 139 de la ley 100 de 1993, esto es seis meses, contados a partir de su publicación, lo cual se hizo en el diario oficial No 41.148 del 23 de diciembre de 1993.

   3.5. No obstante, en lo que concierne a la materialidad de sus normas, debe examinar la Corte el problema consistente en determinar si habiéndose regulado por el Gobierno la materia correspondiente al régimen pensional de los aviadores civiles, podía este expedir normas que lo modificaran o lo complementaran, a través del decreto 1302 de 1994. Es decir, es necesario establecer si el Gobierno puede hacer uso múltiple y permanente de las facultades extraordinarias dentro del término durante el cual ellas fueron conferidas.

   En la sentencia C-511 de 1992 la Corte llegó a la conclusión de que ello, en principio, no es posible, con los siguientes argumentos:

   "La Corte, sin embargo, considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. A.P. se le confía una tarea específica y recibe por tanto una commissio, pese a que el lenguaje ciertamente metafórico de revestimiento de facultades extraordinarias haya llevado a pensar equivocadamente en una especie de acrecentamiento temporal de la subjetividad pública del Presidente como condición previa a la expedición de decretos que tienen fuerza de ley. Independientemente del momento figurativo, lo que verdaderamente cuenta es la adscripción de competencias constitucionales para la expedición de normas con fuerza de ley y la cabal estructuración de los supuestos que para el efecto exige la Constitución. En este orden de ideas, la aptitud constitucional del Presidente - precisamente en su condición de tal y no en razón de su eventual transmutación en "legislador extraordinario" - completada con la ley del Congreso que le otorga - en el lenguaje de la Constitución "reviste" - facultades de naturaleza legislativa, permite que aquél pueda dictar decretos leyes".

   "La concesión de facultades no es el medio para establecer períodos durante los cuales una específica competencia legislativa pueda resultar compartida con el ejecutivo, produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluída la tarea y agotada la facultad. Cuando el decreto ley se dicta antes del vencimiento del término de la ley de facultades, se cumple la condición constitucional de su expedición dentro del término fijado, pero no significa que por el tiempo restante persistan las facultades ya agotadas al realizarse el cometido trazado por el Legislador, razón de ser de la competencia extraordinaria que no puede por tanto mantenerse una vez ha sido alcanzada. Lógicamente, si la ley de facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización". (Subraya la Corte).

   "No sólo con el objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma se ha reservado al Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias".

   "La interpretación que en esta ocasión la Corte prohíja se inspira en la naturaleza de la concesión de facultades extraordinarias y en el propósito explícito del Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función legislativa cuando se realiza por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento de precisas facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas las facultades extraordinarias, la modificación de los correspondientes decretos leyes es una función asignada al Congreso".

   "Desde el punto de vista de la ponderación y del juicioso análisis que debe preceder el uso de las facultades extraordinarias, la tesis que se adopta seguramente repercutirá en un más ordenado y técnico proceso de utilización de las facultades, evitándose la dispersión normativa y la práctica del ensayo-error que conduce al conocido ciclo, lesivo para la seguridad jurídica y el prestigio del derecho, caracterizado por la secuencia expedición - derogación - expedición, y todo en desarrollo de unas mismas facultades extraordinarias".

   A juicio de la Corte, la modificación hecha al art. 4o. del decreto 1282 de 1994 por la norma parcialmente demandada, corresponde propiamente a una nueva regulación de la misma materia.

   Cuando en la ley de facultades se habilita al Presidente de la República para regular diferentes materias, es posible la expedición de un número plural de decretos con fuerza de ley que las desarrollan; pero ejercidas las facultades con respecto a la reglamentación de una determinada materia, ellas se agotan y, por consiguiente, se extingue la competencia y no es posible volver a expedir una nueva regulación sobre la misma.

   En el presente caso, las facultades fueron conferidas con el propósito de regular la materia concerniente al régimen pensional de los aviadores civiles. El Gobierno hizo uso de dichas facultades al expedir el decreto 1282 de 1994; en tal virtud, éstas se agotaron y no le era dable expedir una nueva regulación como la contenida en la norma de la cual hace parte el segmento acusado. En consecuencia, será declararada inexequible.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,