Sentencia de Constitucionalidad nº 568/97 de Corte Constitucional, 6 de Noviembre de 1997

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano A.P.S. solicitó a esta Corporación la declaración de inexequibilidad de los literales a), b), c) y d) del artículo 107 de la ley 201 de 1995, "por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones".

Por auto del 13 de mayo de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y ordenó fijar en lista el negocio, correr el traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar las comunicaciones respectivas al señor P. de la República y a los señores ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público.

Una vez cumplidos todos los trámites propios de esta clase de actuaciones, procede la Corte a decidir.

EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

Se transcribe a continuación el artículo 107 de la ley 201 de 1995.

"LEY 201 DE 1995

Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones

(...)

Artículo 107. Competencia de los Procuradores Judiciales de Familia. Corresponde a los Procuradores Judiciales de Familia:

Intervenir como sujeto procesal ante las autoridades judiciales en los asuntos en que puedan resultar afectados los derechos y garantías fundamentales de la infancia, la adolescencia, los incapaces y la institución familiar;

Intervenir en los procesos administrativos de declaratoria de abandono de los menores en situaciones especialmente difíciles, abandono o peligro y cuya medida de protección sea la adopción;

Intervenir en los procesos de adopción ante las autoridades judiciales;

Ejercer las demás que les atribuya la ley o les asigne el Procurador General de la Nación".

Estima el actor que la preceptiva acusada vulnera los artículos 158, 169 y 277-10 de la Carta.

A juicio del demandante la ley 201 de 1995, de acuerdo con su título, debe referirse, exclusivamente, a materias relacionadas con la estructura y organización de la Procuraduría y, sin embargo, la norma acusada modifica algunos procedimientos del derecho de familia, como acontece con el literal a), cuyo carácter genérico es capaz de "alterar la competencia para cualquier proceso debiendo intervenir el Procurador Judicial de Familia; con el literal b), que altera la competencia en los trámites administrativos de resolución de abandono e introduce modificaciones al decreto 2737 de 1989 que también resulta variado por el literal c), en relación con el proceso de adopción.

En criterio del actor es inconstitucional el literal d), pues autoriza al Procurador General para asignar competencias a los procuradores judiciales de familia, "cuando esto le corresponde a la ley, al tenor del numeral 10 del artículo 277 de la Constitución Nacional".

Considera inadmisible el demandante que, "por una ley de carácter orgánico" se alteren competencias y se dicten disposiciones que no tienen relación con el título, "creando, además, la posibilidad de producir nulidad de toda la actuación cuando el procurador judicial no es notificado...".

En memorial dirigido al Magistrado Sustanciador y dentro del término legal, el ciudadano A.N.V., actuando como apoderado del Ministro de Justicia y del Derecho, solicitó a esta Corporación declarar exequible la norma impugnada.

Según el interviniente, el artículo demandado se limita a asignar funciones a una de las dependencias de la Procuraduría y, en esa medida, corresponde a la materia regulada por la ley 201 de 1995. Cuestión diferente es la relativa a los efectos que la expedición de una norma puede generar en la legislación preexistente, pues siendo el ordenamiento jurídico un sistema, la modificación de cualquiera de sus elementos repercute en los restantes, sin que por ello se quebrante el principio de unidad de materia.

De otra parte, indica el apoderado de la ministra de Justicia y del Derecho que, de acuerdo con la preceptiva superior, el Procurador General de la Nación es el supremo director del ministerio público, cuyas funciones cumple por sí o por medio de sus delegados, siendo del resorte del legislador "asignar labores en cualquier momento a funcionarios de la Procuraduría, pero, a la vez, en consonancia con los principios superiores de delegación y desconcentración, el Procurador General de la Nación puede delegar en sus subalternos funciones para el mejor cumplimiento de la misión constitucional que tiene el ministerio público, en particular lo relacionado con los derechos fundamentales del menor y la institución de la familia".

EL MINISTERIO PUBLICO

Señala el J. delM.P. que entre las funciones constitucionalmente confiadas al Procurador General de la Nación se encuentra la consistente en intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos o garantías fundamentales.

Esta función, en criterio del señor Procurador, adquiere especial relevancia tratándose de los derechos fundamentales y prevalentes de los niños y justifica la participación del ministerio público en los procesos judiciales o administrativos en los que estén comprometidos los derechos de los menores, razón por la cual resulta lógico que la ley 201 de 1995 se haya ocupado de las competencias propias de los Procuradores Judiciales de Familia, facultándolos para intervenir en defensa de los derechos y garantías de la infancia, la adolescencia, los incapaces y la institución familiar.

De otra parte, recuerda el J. delM.P. que la Carta Política, en su Artículo 279, faculta al legislador para determinar lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación y por ello, al señalar la organización y las funciones de las distintas dependencias, "el legislador estaba habilitado para asignar competencias, sin que ello signifique alteración de los procedimientos judiciales", de ahí que el artículo 107 de la ley 201 de 1995 referente a las competencias de los Procuradores Judiciales de Familia "guarda relación directa con la facultad conferida al legislador para determinar lo relativo al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación".

Finalmente, apunta el señor Procurador que "En cuanto a la facultad reconocida al jefe del Ministerio Público para asignar funciones a sus delegados o agentes, es claro que el Procurador General de la Nación se encuentra habilitado para transferir a algunos de sus subalternos aquellas funciones que la Constitución Política y la ley permiten. Así, cuando el artículo 107, literal d) de la ley 201 de 1995 autoriza al Procurador General para asignar competencias a los Procuradores Judiciales de Familia, ha de entenderse que se trata de una atribución relacionada con las facultades de delegación, establecidas por el ordenamiento jurídico en favor del jefe del Ministerio Público".

Primera. La Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, ya que la preceptiva acusada hace parte de una ley de la República.

Segunda. Lo que se debate

1. El principio de unidad de materia legislativa

   La acusación formulada en contra del artículo 107 de la ley 201 de 1995 que señala las competencias de los Procuradores Judiciales de Familia, -quienes junto con el Procurador General de la Nación, el Procurador Delegado para la Defensa del Menor y la Familia y los personeros Municipales ejercen el Ministerio Público ante la Jurisdicción de Familia y ante las autoridades administrativas que conozcan asuntos de familia-, radica en que, a juicio del actor, el artículo acusado se ocupa de asuntos extraños al establecimiento de la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación que es la materia regulada por la ley 201 de 1995.

   El artículo 169 de la Constitución Política dispone que "el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido" y el artículo 158 superior preceptúa que "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia" y que "serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".

   Sobre el principio de unidad de materia legislativa plasmado en las normas que se acaban de citar, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades, destacando que el propósito que subyace a su consagración en el texto de la Carta es el de lograr la racionalización y tecnificación del proceso legislativo, en forma tal que la discusión y la aprobación del articulado que se somete a la consideración del Congreso de la República se ordene alrededor de un "eje central", en relación con el cual todas las partes de un proyecto de ley han de guardar necesaria coherencia y armonía.

   El cabal acatamiento del reseñado principio no sólo facilita la tarea de producción normativa encomendada al órgano legislativo sino que, además, redunda en beneficio de la seguridad jurídica, en la medida en que facilita el cumplimiento de las normas por sus destinatarios, así como la tarea de los operadores jurídicos llamados a aplicarlas en los casos concretos sometidos a su consideración. Cf. Corte Constitucional. S.P. Sentencia No. C-025 de 1993. M.P.D.E.C.M..

   Empero, también ha sido enfática la jurisprudencia en señalar que el principio de unidad de materia no puede ser extremado a tal punto que prive de su contenido al principio democrático que es de mayor importancia, y por ello se ha prohijado un entendimiento amplio del término "materia", asumido desde una óptica global "que permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley" Cf. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia No. C-523 de 1995. M.P.D.V.N.M., de modo que "Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones respecto de los cuales razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley". Cf. Corte Constitucional. S.P. Sentencia No. C-025 de 1993. M.P.D.E.C.M..

   Para apreciar si el señalamiento de un conjunto de funciones a los Procuradores Judiciales de Familia, dentro de la ley 201 de 1995, "Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones", respeta el principio de unidad normativa o se aparta de él, resulta indispensable advertir que el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público y que ejerce, "por sí o por medio de sus delegados y agentes", entre otras funciones la contemplada en artículo 277-7 superior, consistente en "intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos o garantías fundamentales".

   A juicio de la Corte, la aludida función resume y condensa en gran medida el papel de control de la función pública y de defensa de los intereses de la sociedad, constitucionalmente asignado al Ministerio Público y, por lo tanto, su intervención en calidad -de sujeto procesal ante las autoridades judiciales, así como la que se cumple ante autoridades administrativas no es facultativa sino imperativa y cobra singular trascendencia siempre que se desarrolla en defensa de los derechos y garantías fundamentales que constituyen "el fundamento de legitimidad del orden jurídico dentro del Estado...". Cf. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia No. C-479 de 1995. M.P.D.V.N.M..

   La propia naturaleza del Ministerio Público indica que esa intervención en los procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los derechos fundamentales y del ordenamiento jurídico que los consagra y promueve, es una función esencial suya, y lo es en tal grado que aún si faltara la previsión expresa a la que se ha hecho referencia, se desprendería "en forma tácita y natural" de varias de las restantes funciones contempladas en el artículo 277 de la Carta, valga citar, por ejemplo, las de vigilancia del cumplimiento de las leyes y decisiones judiciales, protección y aseguramiento de la efectividad de los derechos fundamentales, defensa de los intereses de la sociedad, etc., cuyo cumplimiento adecuado no sería posible sin la mentada facultad de intervención.- Cf. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia No. C-399 de 1995. M.P.D.A.M.C..

   Surge, entonces, de lo expuesto que la imperativa participación en los procesos judiciales y ante las autoridades administrativas es una función connatural al Ministerio Público y que al legislador atañe la regulación de la manera como en concreto ha de cumplirse ante las distintas jurisdicciones y autoridades administrativas, ya que según lo ha puesto de presente esta Corporación "incluso si no existiera la consagración expresa del ordinal 7º del artículo 277 de la Carta, sería perfectamente constitucional que la ley, a quien compete determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuraduría (CP art. 279), hubiera consagrado esa participación del Ministerio Público en los procesos", como aconteció bajo el imperio de la Carta Política de 1886, cuando a falta de expresa previsión constitucional de esa intervención, la ley la reguló con fundamento en las funciones de promoción de la ejecución de las leyes y de las sentencias y de supervigilancia de la conducta de los empleados públicos. I..

   Así las cosas, siendo la de intervención en los procesos y ante las autoridades administrativas para la defensa de los derechos y garantías fundamentales, una función natural y obvia del Ministerio Público y, adicionalmente, obligatoria, la Corte no advierte quebrantamiento alguno del principio de unidad de materia legislativa, pues la mención de funcionarios que como los Procuradores Judiciales de Familia ejercen el Ministerio Público ante las autoridades judiciales y administrativas en materia de familia no resulta exótica en la ley que establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y tampoco es inapropiado que allí mismo se les asignen unas competencias que tienen que ver con la protección de los derechos de sectores que han sido objeto de un especial tratamiento constitucional; tal el caso de los niños, los incapaces y los adolescentes y de instituciones sociales que como la familia tienen constitucionalmente garantizada su protección (art. 42).

   Se desprende de lo expuesto que entre la temática del artículo demandado y la materia que constituye el objeto de la ley 201 de 1995 existe una relación de conexidad causal, teleológica y sistemática, que, dada la importancia de la función regulada, se advierte con enorme facilidad y sin necesidad de incurrir en complejas reflexiones interpretativas.

   Así pues, en contra de lo que sostiene el actor, no es extraño que las competencias de los Procuradores Judiciales de Familia hayan sido reguladas en la ley que establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, sino que más bien lo extraño habría sido el silencio del legislador en una materia tan trascendental que involucra la esencia misma del Ministerio Público.

2. La alegada modificación del Código del Menor por la ley 201 de 1995. El principio de unidad normativa.

   Preocupa al actor la circunstancia de que, a su juicio, la preceptiva acusada varía ciertos aspectos procesales "relacionados con la competencia de la Procuraduría en trámites judiciales e inclusive administrativos", algunos de los cuales se encuentran regulados en el Código del Menor y juzga inadmisible que "por una ley de carácter orgánico" se alteren "competencias procesales" y se introduzca la posibilidad "de producir nulidad de toda la actuación cuando el Procurador Judicial no es notificado...".

   Si se admitiera que el Código del Menor y las demás normas que regulan procedimientos judiciales o administrativos relativos a familia no podían ser afectadas por la ley 201 de 1995, surgen varias alternativas, a saber: se trataría de normas inmodificables por leyes posteriores, de normas que tendrían rango constitucional o, en últimas, de normas dotadas de una fuerza inferior a la Constitución pero superior a la ley ordinaria.

   Ninguna de las alternativas propuestas es plausible. En efecto, si al legislador se le ha atribuido la cláusula general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes, es evidente que en su labor de producción normativa y de adecuación del derecho legislado a las variables condiciones sociales se encuentra asistido por la facultad de derogar las normas que él mismo ha creado y de introducirles modificaciones. Lo contrario implicaría sustraer del ámbito propio de la regulación legal todas las materias que hubieren sido objeto de tratamiento por el legislador, imponiéndole límites al cumplimiento de su función que, con el tiempo, quedaría anulada, e invertir el orden jerárquico de las fuentes del derecho, ya que una ley que derogara o modificara otra anterior, antes que con la Constitución, que es norma de normas, tendría que ser confrontada con la ley derogada o modificada, lo que a todas luces es inadmisible, pues la pauta para establecer la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de una norma es la Constitución y no una ley de idéntica jerarquía a la juzgada.

   De otra parte, es claro que de ninguna de las normas de la Carta se desprende que el Constituyente le haya otorgado rango constitucional al Código del Menor o a las normas referentes a los procedimientos en materia de familia y tampoco es válido sostener que se les haya atribuido un rango superior a la ley ordinaria, pues la Carta no se ocupa de establecer requisitos especiales o trámites agravados para su aprobación o modificación, como sí acontece, verbi gratia, con las materias propias de las leyes estatutarias o de las leyes orgánicas.

   Así las cosas, el Código del Menor y las normas sobre procedimientos referentes a familia están ubicados en la categoría de las leyes ordinarias y su modificación es posible mediante el trámite de cualquier ley, siempre y cuando se respete la Constitución.

   Ahora bien, la argumentación del actor también podría entenderse en el sentido de que los procedimientos que tengan que ver con los menores deben estar contemplados exclusivamente en el Código del Menor y que la regulación de estos aspectos en otros cuerpos normativos demostraría, por sí sola, el quebrantamiento del principio de unidad de materia, debido a que cualquiera de estas cuestiones resultaría por completo ajena a leyes diferentes al mentado Código.

   La Corte no comparte esta apreciación que se funda una interpretación formalista, por cuanto la regulación sistemática, completa y coordinada de una materia, propia de los códigos, no implica que absolutamente todos los aspectos relacionados con esa materia deban estar incluidos en el Código ya que, en virtud de la compenetración de todas las partes que integran el ordenamiento jurídico es razonable que existan temas relacionados con un determinado Código, que, sin embargo, hacen parte de otras leyes que, a su turno, deben respetar el principio de unidad de materia.

   Es natural, entonces, que el legislador al regular una función esencial al Ministerio Público, -como la tantas veces mencionada de intervención ante los jueces de familia y ante las autoridades administrativas encargadas de asuntos de familia-, dentro de la ley que establece la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación, tocara algunos de los aspectos procedimentales contenidos en el Código del Menor y en ello no encuentra esta Corporación motivos de inconstitucionalidad, ya que tratándose de normas legales de la misma jerarquía el legislador podía modificar el Código del Menor mediante una ley que formalmente no hace parte de él.

3. El Procurador General de la Nación y la facultad de delegación.

   Por último, estima el demandante que el literal d) del artículo 107 acusado vulnera el artículo 277-10 de la Carta Política, puesto que el Procurador General de la Nación no puede, sin invadir la órbita del legislador, asignarles funciones a los Procuradores Judiciales de Familia.

   Al respecto conviene recordar que de conformidad con el artículo 118 superior, el Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.

   Es lógico que todos los funcionarios llamados a ejercer las funciones asignadas al Ministerio Público deban estar coordinados entre sí y esa coordinación, de acuerdo con la preceptiva constitucional, se construye a partir de la estructura jerarquizada de la Procuraduría y de la unidad de mando que se radica en cabeza del Procurador General de la Nación que es "el supremo director del Ministerio Público" y que ejerce sus funciones "por sí o por medio de sus delegados o agentes" (CP arts. 275 y 277).

   Al Procurador General le corresponde "dirigir o señalar las directrices y pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones". Cf. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia No. C-245 de 1995. M.P.D.A.B.C.. De ahí que los delegados y agentes del Procurador actúen en su representación y que además de las funciones que les asigne la ley, cumplan las que siendo propias del J. delM.P., a quien están subordinados, les sean delegadas por éste.

   Al Procurador General de la Nación, se le atribuye un conjunto de funciones que él puede ejercer directamente y que, de acuerdo con las necesidades del servicio y con lo determinado por la ley puede también delegar, ya que como supremo director del Ministerio Público se halla asistido por la facultad para "asignar funciones a sus delegados y agentes, bajo la responsabilidad de estos, sin perjuicio del derecho de avocación cuando lo estime conveniente por necesidades del servicio". I.

   La Corte Constitucional ha destacado que en el cumplimiento de las funciones que el Procurador les delegue, los delegados y agentes:

   "... en razón del vínculo funcional con el Procurador, traducen su inspiración, voluntad y las directrices de su política general en lo relativo a la actividad de control que constitucionalmente se les atribuye. Pero obviamente, la asignación de funciones por la ley y la delegación de funciones que pueden recibir conlleva cierta autonomía e independencia para realizarlas y la radicación en cabeza de dichos delegados y agentes de la consiguiente responsabilidad, sin que ello comporte la ruptura del vínculo jerárquico y funcional con el Procurador en su condición de supremo director del Ministerio Público.

   "Dicha autonomía e independencia, aún cuando relativa según se ha visto, se predica con mayor propiedad de los delegados y agentes del Procurador ante las autoridades jurisdiccionales, dado que actúan como verdadera parte o sujeto procesal en los procesos en que está prevista su intervención, en los cuales están habilitados para realizar los actos procesales correspondientes, acorde con la ley. Es así como se ha previsto la intervención de los delegados o agentes del Procurador ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ante las diferentes instancias de las jurisdicciones penal, civil, de familia y laboral". I..

   Con arreglo a las anteriores consideraciones es apropiado afirmar que una cosa es la atribución de funciones a los delegados y agentes del procurador por la ley y que otra, por entero distinta, es la delegación que en sus subordinados hace el Procurador General de la Nación de las funciones que se le han asignado a él en su calidad de supremo director del Ministerio Público. Esa distinción está presente en el literal d) del artículo 107 de la ley 201 de 1995 que le otorga competencia a los Procuradores Judiciales de Familia para ejercer las funciones que les atribuya la ley o las que les "asigne el Procurador General de la Nación", sin que sea acertado confundir la facultad del legislador con la facultad de delegación establecida por el ordenamiento jurídico en favor del jefe del Ministerio Público.

   En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y, por mandato de la Constitución,

Declarar EXEQUIBLE el artículo 107 de la ley 201 de 1995 en lo relativo a los cargos formulados.

C., notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

ANTONIO BARRERA CARBONELL

P.

JORGE ARANGO MEJIA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General