Sentencia de Constitucionalidad nº 114/98 de Corte Constitucional, 25 de Marzo de 1998

El ciudadano G.A.L.D., haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 172 (parcial) de la Ley 136 de 1994.

Cumplidos como están los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver.

A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:

"Ley 136 de 1994

(junio 2)

por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...)

Artículo 172. Falta absoluta del personero. En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante. En ningún caso habrá reelección de los personeros.

Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero. En caso contrario, lo designará el Concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo designará el alcalde. En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas en la presente Ley.

Compete a la mesa directiva del Concejo lo relacionado con la aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero".

El ciudadano G.A.L.D. solicita la inconstitucionalidad del artículo 172 (parcial), de la Ley 136 de 1994, por considerar que siendo el Personero Municipal el representante a nivel local del Ministerio Público, debe gozar de autonomía e independencia frente al ejecutivo.

Afirma que si bien es cierto la Constitución no determinó el período de los personeros, la Ley 136 de 1994, siguiendo los parámetros constitucionales establecidos para los alcaldes y concejos, lo fijó en tres años, siendo entonces lógico que aquéllos deban ejercer el período completo, independientemente del período que tengan el alcalde o los concejales, y de ninguna manera por el tiempo que reste, tal como ocurre con el Procurador General de la Nación.

El ciudadano R.Q.H., obrando en su calidad de apoderado del Ministerio del Interior, presenta escrito orientado a demostrar la constitucionalidad de la disposición impugnada.

Asegura que la Constitución facultó al legislador para establecer los períodos de los personeros y fue por ello que se expidió la Ley 136 de 1994, normatividad a la cual deben sujetarse. Afirma que no pueden equipararse los períodos de los personeros con los de los alcaldes y gobernadores, pues los primeros no son de elección popular.

Considera que por el sistema establecido para la elección de los personeros, no se puede deducir que pierdan su independencia y autonomía.

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma acusada.

Manifiesta que los personeros municipales no tienen la misma categoría del Procurador General de la Nación, pues fue la Carta Política la que le concedió facultades al legislador para establecer el período de aquéllos, y éste dentro de su órbita de competencias expidió la Ley 136 de 1994.

Afirma que la Corte Constitucional, en Sentencia C-112 de 1996, se pronunció respecto a la facultad del Congreso para establecer el período de los personeros, motivo por el cual no se encuentra vulneración alguna a la Constitución.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política.

2. El asunto materia de controversia

   Lo que se discute en este proceso no es propiamente la competencia del legislador para señalar el período de los personeros municipales, pues ella está claramente prevista en el artículo 300, numeral 8, de la Constitución Política, sino la posibilidad de que la ley pueda consagrar un período inferior -el del resto del que tocaba cumplir al originalmente elegido- cuando se presenta el caso de falta absoluta del Personero titular.

   En esta materia, la jurisprudencia de la Corte ha sido reiterada y de sus antecedentes puede concluirse que la vocación de todo ciudadano a ejercer cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción, aunque está sometida a requisitos contemplados en la Carta Política (artículo 40), es una de las expresiones del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

   El ordenamiento jurídico -en algunos casos en la misma Constitución-, señala modalidades para el desempeño de los empleos y consagra las condiciones dentro de las cuales tendrá lugar el acceso específico a ellos, el tiempo durante el cual se ejercen y las razones que dan lugar a la terminación del mismo.

   A la luz de la Carta Política (art. 13), en igualdad de circunstancias y tratándose de las mismas responsabilidades públicas y de igual regulación constitucional, esa opción del ejercicio del poder en determinado cargo por parte de personas en concreto debe tener operancia dentro del postulado de igualdad, que impone a la autoridad, y en este caso al legislador, contemplar previsiones equivalentes y proporcionadas para hipótesis que entre sí guardan similitud o que resultan idénticas.

   Al respecto, esta Corte ha prohijado y ratifica ahora una interpretación de los principios constitucionales, relativa a los casos en los que, habiendo la Carta Política previsto las reglas correspondientes, quien cumple un período de origen constitucional no lo completa por causa de una falta absoluta: según esa regla, el servidor público que lo suceda en el cargo no está llamado solamente a completar el período del anterior, bajo una concepción objetiva del mismo, sino que principia su propio período, que debe ser completo y que debe poder culminar.

   Para la Corte, establecer lo contrario implica, cuando se han contemplado en la propia Constitución las reglas básicas sobre el período, que el legislador invade la órbita del Constituyente, modificando su voluntad y, además, desconoce la igualdad entre las personas llamadas al servicio público pese a que sus circunstancias son, frente a los mandatos superiores, las mismas.

   Estos criterios los ha hecho valer la Corte, entre otros, en relación con los períodos del F. General de la Nación (art. 29 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, cuyo inciso 3 fue declarado inexequible por Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996), del Procurador General de la Nación (artículo 7 de la Ley 201 de 1995, parcialmente declarado inexequible por Sentencia C-178 del 10 de abril de 1997) y de gobernadores y alcaldes elegidos para reemplazar a los que se separan del cargo por revocatoria del mandato (Ley Estatutaria correspondiente. Sentencia C-011 de 1994).

   En tales ocasiones, ha dicho esta Corporación:

   "Debe señalarse, para comenzar, que la Carta Política estipula en su artículo 249 que el fiscal general será elegido por la Corte Suprema de Justicia "para un período de cuatro (4) años". En modo alguno puede desprenderse o interpretarse que dicho período tenga que ser coincidente con el del presidente de la República, como ocurre, por ejemplo, con el del contralor general de la República o con el de los congresistas, sino que, por el contrario, se trata de un período individual, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, se debe contar a partir del momento en que el nuevo fiscal, elegido por la Corte Suprema, tome posesión del cargo, sin interesar si el anterior completó o no el período de cuatro años señalado en la Carta.

   (...)

   El hecho de que la Constitución, al señalar su período lo haya fijado sin condicionamiento alguno, es decir, lo haya previsto perentoriamente en cuatro (4) años, no da pie para que el legislador establezca, como lo hace el inciso tercero del artículo bajo examen, que si faltare en forma absoluta antes de terminar dicho período, el elegido en su reemplazo por la Corte Suprema de Justicia lo sea únicamente hasta terminar el período del anterior.

   Por lo demás, no sobra advertir que el señalar un período fijo e individual para el ejercicio de las funciones por parte del señor fiscal general de la Nación, es un asunto de naturaleza institucional -más no personal- que guarda estrecha relación con el carácter de autonomía e independencia que la Carta Política le otorga para el buen desempeño de sus atribuciones y de la misma administración de justicia.

   Con relación a lo anterior, debe puntualizarse que si bien el artículo 253 de la Carta delega en la ley la facultad de regular lo relativo a la estructura y funcionamiento de la F.ía General de la Nación y "al ingreso por carrera y al retiro del servicio", esta atribución no es fundamento jurídico alguno para que el legislador pueda determinar la forma como se contabiliza el período del señor fiscal general, pues ella hace alusión al régimen de carrera -judicial o administrativa- de los demás funcionarios y empleados que no sean de libre nombramiento y remoción o de elección, y a la manera como pueden ser desvinculados de esa institución". (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996. M.P.: Dr. V.N.M..

   "De conformidad con lo dicho y en armonía con la jurisprudencia antes citada, debe esta Corte concluir que el hecho de que la Constitución en su artículo 276, al señalar el período del procurador General de la Nación, lo haya fijado, sin condicionamiento alguno en cuatro (4) años, impide la permanencia en nuestro ordenamiento jurídico de cualquier regulación normativa que pretenda desconocer esa voluntad constitucional, reduciendo, como sucede con las normas bajo examen, de manera injustificada dicho período constitucional y fijando fechas para su iniciación y terminación.

   Por otro lado, si a los magistrados de las altas corporaciones de justicia la Constitución les asigna un período individual de ocho (8) años que, de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia C-011/94 se aplica también, para el caso de falta definitiva, al magistrado elegido para llenar la vacante, resulta comprensible que el mismo criterio de interpretación se aplique para el período del señor procurador general de la Nación, entre otras razones, porque según el artículo 280 del Estatuto Superior "Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo" (subraya fuera de texto). En el caso del jefe del Ministerio Público, la Carta le asigna funciones específicas que éste debe cumplir ante la Corte Constitucional, por lo cual, le son aplicables, en cierta medida, los mismos derechos y garantías que la Constitución en el artículo citado, ha reconocido a los miembros de esta Corporación". (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-178 del 10 de abril de 1997. M.P.: Dr. V.N.M..

   "Es evidente que ni las disposiciones antes citadas, ni ninguna otra constitucional, faculta al legislador para determinar que los períodos de los gobernadores o de los alcaldes deban ser forzosamente coincidentes, y no puedan ser, por ende, individuales. La facultad de reglamentar su elección, en el caso de los gobernadores (Art. 303), no puede entenderse que se extienda hasta la de determinar que los períodos constitucionales de éstos deban comenzar y terminar al mismo tiempo. En el caso de producirse la revocación del mandato de uno cualquiera de estos funcionarios, como es lógico su respectivo período constitucional cesa en forma automática. Por consiguiente, al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años.

   En otras palabras, al interpretar de manera integral, como son su deber y su potestad, el espíritu de la Constitución Política, para la Corte es claro que al introducir aquella el concepto de democracia participativa (Art. 1o.), al atribuirle la soberanía al pueblo (Art. 3o.), al otorgarle por consiguiente a éste la potestad de revocar el mandato de los elegidos (Arts. 40, num. 5 y 103), y en particular el de los gobernadores y los alcaldes (Art. 259), al determinar la responsabilidad política de los elegidos frente a sus electores (Art. 133) y al disponer, en fin, que los ciudadanos eligen en forma directa, entre otros funcionarios a los alcaldes y a los gobernadores (Arts. 260, 303 y 314), el objetivo esencial que la Constitución persigue en esta materia es el de que al ejercer el pueblo el derecho a elegir sus gobernantes, lo haga con la plenitud de las consecuencias que este derecho implica y que incluyen la de que, al producirse la manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien resulte elegido disponga de la totalidad de las atribuciones y del período que la Constitución asigna al cargo. Como según la Carta Política, la revocación del mandato solo es predicable de los gobernadores y los alcaldes, solo a estos funcionarios se aplicará este principio.

   "...convocar al pueblo a la elección de una autoridad municipal o departamental que lo haya de gobernar por un término que forzosamente habrá de ser breve -toda vez que, como lo establece la ley sub examine, la revocación sólo procede pasado un año del cumplimiento del mandato, es decir, faltando menos de dos para concluírlo-, carece de sentido tanto desde el punto de la filosofía política que inspira nuestra Carta, como práctico. Bajo este aspecto, el pueblo se vería así forzado a concurrir a las urnas con una frecuencia poco razonable que, a la postre, terminaría por resultar contraproducente para el cabal funcionamiento de la democracia, toda vez que la llamada "fatiga electoral" es factor que estimula el abstencionismo, y éste fenómeno, que en niveles tan alarmantes se da entre nosotros, distorsiona y debilita la democracia. Pero además también desde el punto de vista práctico, y aun jurídico, la elección de un alcalde o gobernador por un breve término -que podría ser incluso de unos pocos meses-, acarrearía notable inestabilidad política y administrativa para el respectivo municipio o departamento, y originaría de hecho una especie de vacío de poder, o de interinidad, contrarios al propósito de la Carta Política de fortalecer, de manera especial, estas entidades territoriales, dotándolas de los medios que les permitan hacer un uso racional de su autonomía para la administración de sus propios asuntos y la adecuada planificación y promoción de su desarrollo económico y social, conforme a lo previsto por la Carta Política (Arts. 297 y 311).

   Lo razonable, pues, y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta Política, es que producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a través de la elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a aquellos cuyo mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios dispongan de la totalidad del período constitucional previsto, durante el cual tengan, a su turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que hayan sometido a la consideración de sus electores". (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-011 del 21 de enero de 1994. M.P.: Dr. A.M.C..

   Como puede verse, la Corte ha fundado el carácter subjetivo de los indicados períodos en las reglas constitucionales pertinentes, bien por la definición que la propia Carta haya hecho de su extensión, ya por haber dispuesto el Estatuto Fundamental que el cargo sea provisto mediante elección popular. En ambas hipótesis la duración del período de quien está llamado a sustituir a otra persona en un determinado empleo depende de la Constitución y no de la ley, por lo cual ésta no podría, sin violar los preceptos básicos del sistema jurídico, establecer períodos menores, ni convertir los subjetivos en objetivos.

   Pero, desde luego, de la doctrina constitucional al respecto no puede derivarse la consecuencia de que todo período, de todo servidor público, sea forzosamente subjetivo, ya que la Constitución solamente se ocupa en la definición directa de algunos de ellos. Los demás se dejan en cabeza del legislador, quien establecerá las disposiciones pertinentes.

   También puede ocurrir que, aun habiendo señalado la propia Constitución el período de ciertos funcionarios, surja de la propia Carta, dada la normatividad específica aplicable, el carácter objetivo o institucional de aquél, en cuyo caso mal podría tener cabida la teoría del período subjetivo.

   Así, en la Sentencia C-055 del 4 de marzo de 1998 (Ms.Ps.: Drs. A.M.C. y H.H.V., la Corte sostuvo el carácter objetivo del período previsto en el artículo 264 de la Constitución para los miembros del Consejo Nacional Electoral, razonando en los siguientes términos:

   "El artículo 16 del estatuto electoral establece que los miembros del Consejo Electoral son elegidos para un período de cuatro años, "que comenzará el primero de septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación de cada uno de los respectivos periodos constitucionales del Congreso ".

   El quantum de cuatro años del período coincide con lo preceptuado por la Carta, por lo cual, en principio, ese aspecto no plantea ningún problema constitucional. Sin embargo, la definición legal del momento en que comienzan tales períodos suscita dos interrogantes, uno legal, sobre el significado mismo del mandato analizado, y otro constitucional relativo a la naturaleza objetiva o subjetiva del período de estos servidores públicos.

   Así, según el artículo parcialmente acusado, el período de los magistrados electorales siempre comienza el primero de septiembre siguiente a la iniciación de los "períodos constitucionales" del Congreso. Ahora bien, según la Carta, el Congreso se reúne en sesiones ordinarias durante dos "períodos" al año, los cuales comienzan el 20 de julio y el 16 de diciembre respectivamente (CP art. 138). Igualmente la Carta establece que los senadores y representantes son elegidos para un "período" de cuatro años que inicia el 20 de julio siguiente a la elección (CP art. 132). Una pregunta surge: ¿qué entendemos por períodos constitucionales del Congreso en el artículo parcialmente acusado, puesto que, como lo hemos visto, es posible atribuir dos sentidos a esa expresión?

   A pesar de esa eventual ambigüedad semántica, para la Corte es claro que el mandato legal se refiere al período de cuatro años para el cual son elegidos los representantes y senadores, y no a los dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso que la Carta prevé en cada legislatura, por las siguientes tres razones:

   -De un lado, por un argumento histórico, ya que la norma acusada se expidió al amparo de la anterior Constitución, la cual no dividía las legislaturas en dos períodos, como lo hace la actual Carta, sino que simplemente preveía, en el artículo 168, unas sesiones ordinarias de 150 días por cada legislatura. Por ello, durante la vigencia de ese régimen constitucional, la expresión "período constitucional del Congreso" estaba en general reservada al tiempo para el cual eran electos los miembros de ese cuerpo representativo, esto es, cuatro años. Por ende, es natural que la norma acusada, que fue expedida en 1986, se refiera a ese período de cuatro años.

   -De otro lado, desde el punto de vista sistemático, esta interpretación es la más adecuada, pues armoniza el período de los magistrados electorales y el período constitucional del Congreso, pues ambos son de cuatro años. En cambio, la interpretación contraria conduce a resultados absurdos, pues implicaría que los magistrados electorales serían elegidos por cuatro años, pero que ese período comenzaría el primero de septiembre de cada año.

   -Finalmente, por un argumento finalístico, puesto que el nombramiento de todos los magistrados electorales inmediatamente después de la elección de senadores y representantes cumple una importante función, que es permitir que el Consejo Nacional Electoral refleje la composición política del Congreso, por cuanto éste se renueva cada cuatro años.

   Por todo lo anterior, la Corte concluye que, conforme a la norma acusada, los magistrados electorales inician su período de cuatro años, cada cuatro años, el primero de septiembre siguiente a la elección de nuevos senadores y representantes, esto es, a la instalación de un Congreso cuya composición política puede haber variado debido a las elecciones".

   (...)

   Por consiguiente, si la composición política del Congreso varía cada cuatro años debido a las elecciones (CP art. 132), y la Carta ordena que el Consejo Nacional Electoral refleje esa composición, una consecuencia ineludible se sigue: el período de los magistrados es objetivo, pues es la única manera para lograr el resultado pretendido por el Constituyente. En efecto, si el período de los magistrados electorales fuera subjetivo, en muchas ocasiones no sería posible que la integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la composición del Congreso. Para mostrar lo anterior basta pensar que faltando un año para las elecciones de los parlamentarios se retira un magistrado electoral de un partido A, que es dominante en el Congreso, por lo cual el Consejo de Estado elige como nuevo miembro del Consejo Electoral a una persona de esa misma afiliación. Supongamos entonces que ese partido A sufre una derrota electoral, de suerte que pierde toda representación en el Congreso. Si admitimos que el período es subjetivo, entonces la integración del Consejo Electoral no podría reflejar la nueva composición del Congreso, tal y como lo ordena la Constitución. En cambio, si admitimos períodos objetivos, puede realizarse el mandato constitucional en este aspecto, pues para ello basta que los integrantes del Consejo Electoral sean nombrados poco tiempo después de las elecciones para Congreso, tal y como lo ordena el artículo parcialmente acusado.

   Este carácter objetivo de los períodos de los magistrados electorales se confirma si tomamos en cuenta las disposiciones constitucionales transitorias en la materia. Como se recordará, la Asamblea Constituyente convocó a elecciones generales para Congreso de la República el 27 de octubre de 1991, lo cual tuvo efectos sobre la organización electoral. Así, el artículo 31 transitorio señala:

   "Transcurrido un mes desde la instalación del Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, el Consejo de Estado elegirá los miembros del Consejo Nacional Electoral en proporción a la representación que alcancen los partidos y movimientos políticos en el Congreso de la República.

   Dicho Consejo permanecerá en ejercicio de sus funciones hasta el 1º de septiembre de 1994".

   Esta disposición transitoria confirma la tesis de la naturaleza objetiva de los periodos de los magistrados electorales pues precisa que la única forma como el Consejo Nacional Electoral puede reflejar la composición del Congreso es que la designación de todos los magistrados electorales se haga poco después de las elecciones. No otro puede ser el sentido de que el Constituyente haya ordenado una nueva designación de todos los magistrados electorales debido a la convocatoria a elecciones para Congreso, y que haya precisado que ese nuevo Consejo Electoral sólo sesionaría hasta septiembre de 1994, esto es, hasta poco tiempo después de las siguientes elecciones para Congreso.

   El anterior análisis permite desestimar la mayor parte de los argumentos en favor de la naturaleza subjetiva del período de los magistrados electorales. Así, se entiende que cuando la Carta señala que estos magistrados serán elegidos para un período de cuatro años, se hace referencia al período conjunto y pleno de los miembros del Consejo Electoral, cuando son elegidos inmediatamente después de las respectivas elecciones de Congreso, pero que, en caso de que se trate de un nombramiento hecho para suplir una vacante, entonces la designación se efectúa para completar el respectivo período. Esta interpretación compagina con el tenor literal de la disposición constitucional, puesto que el artículo 264 no habla de períodos individuales para cada magistrado, como lo hacen las normas relativas a la Corte Suprema, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional (CP art. 233), sino que señala genéricamente que los miembros del Consejo Nacional Electoral son nombrados por cuatro años".

   En el caso presente, es claro que si bien los personeros municipales hacen parte del Ministerio Público (art. 118 C.P.), su período, a diferencia del que corresponde al Procurador General de la Nación, no es señalado por la misma Carta (art. 276), y, en cambio, se deja su determinación en manos del legislador: el artículo 313 de la Constitución Política confía a los concejos municipales la atribución de "elegir personeros para el período que fije la ley..." (subraya la Corte).

   De modo que, no habiéndose reservado el Constituyente lo relativo al período ni a las reglas aplicables al mismo, no hay en ella límite a la facultad legislativa de fijarlo y de preceptuar con libertad cuál será su duración en casos especiales como el de la terminación anticipada del ejercicio del cargo por su titular, que es justamente la hipótesis de la cual parte la norma legal acusada.

   Nótese que, por otra parte, el cargo de personero no es de elección popular -como el de alcalde- y, por tanto, la naturaleza objetiva del período o el llamamiento que hace la ley a quien reemplace al inicial titular, para culminar el que éste había comenzado y no terminó, en nada distorsionan la voluntad del pueblo, como sí acontece con los alcaldes, según varias veces lo ha expresado la Corte.

   Añádase a lo expuesto que no por consagrar la ley que el nuevo personero actuará tan solo por el término del período ya iniciado puede afirmarse que tal servidor público pierda autonomía ante la administración pública y particularmente en relación con el gobierno local. El Alcalde municipal no puede interferir en el ejercicio respectivo mientras dura el período faltante, ni le es posible remover, según su voluntad, al Personero. De otro lado, las reglas aplicables al Personero municipal, en una u otra hipótesis en cuanto al período que cumple, son, en lo demás, iguales.

   De lo dicho se desprende, entonces, que la disposición acusada es exequible.

Con fundamento en las precedentes consideraciones, la S.P. de la Corte Constitucional, oído el Procurador General de la Nación y surtidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,