Sentencia de Tutela nº 374/98 de Corte Constitucional, 22 de Julio de 1998

Tanto en primera como en segunda instancia obtuvo el actor resolución favorable a sus pretensiones.

En la Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, proferida el 25 de febrero de 1998, que encontró vulnerado el derecho de petición del actor, se expresó además:

"De los elementos de juicio que obran en el informativo no es difícil establecer que la entidad demandada no le ha dado respuesta a las solicitudes formuladas por el accionante, el 12 de diciembre de 1997 y 30 de mayo del mismo año, pues sólo se limitó a allegar al informativo copias de las resoluciones mediante las cuales se le reconoció la pensión extralegal y la pensión de vejez por parte del Seguro Social, y del acta de conciliación llevada a cabo en un proceso ordinario laboral adelantado entre las mismas partes en un Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá. No existe elemento de juicio alguno que permita establecer que las dos peticiones del accionante han sido respondidas sin interesar su sentido, razón por la cual procede tutelar el derecho de petición para que la demandada le dé respuesta oportuna.

Ahora bien, en cuanto a las peticiones del accionante encaminadas a que la Sala mediante la acción de tutela instaurada le ordene a la entidad demandada que expida la resolución de reconocimiento pensional legal al cual tiene derecho por haber cumplido los requisitos legales, de la que se le deben expedir las copias pertinentes, y que se la condene al pago de la indemnización correspondiente a su favor dispuesta por el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, es preciso advertir que no es esta la vía expedita para lograr las dos primeras pretensiones, ya que para ello debe acudir a la Jurisdicción Laboral para impetrar un proceso ordinario y solicitar que se le reconozcan sus derechos, previo el debate probatorio de rigor, pues no es labor del Juez de tutela reemplazar a los jueces en la función judicial que les confiere la ley sino, con un carácter subsidiario, amparar a los solicitantes en relación con las decisiones de las autoridades públicas y en casos especiales los particulares, que atentan contra sus derechos.

Tampoco es posible en esta oportunidad ordenar la indemnización en abstracto del daño emergente causado, como lo establece el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, pues ella puede ser impuesta por el Juez de tutela sólo en el evento de que el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea no solo manifiesta sino la consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, circunstancias que no se dan en esta oportunidad, pues si bien la entidad demandada no respondió oportunamente las comunicaciones tantas veces mencionadas, no es menos evidente que el accionante no ha acreditado ningún perjuicio, y ello debe hacerlo, como antes se expresó en el proceso laboral".

En el fallo de la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, dictado el 1 de abril de 1998, que confirmó el del Tribunal, puede leerse:

"Sabido es que la acción de tutela fue establecida en la Constitución Política como un medio procesal autónomo para garantizar, por la vía de un procedimiento jurisdiccional de trámite breve y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas contra todo acto u omisión atribuible a la autoridad pública, y excepcionalmente a particulares, siempre que esa acción u omisión, en forma evidente, implique por sus efectos someter a restricción ilegítima los referidos derechos.

Significa esto, en otras palabras, que la configuración del medio procesal en referencia, concebido como pieza cardinal en el engranaje de garantía de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos, también responde sin lugar a la menor duda a orientaciones conceptuales de conformidad con las cuales, a diferencia de lo que enseñaban los dogmas del liberalismo clásico, es necesario habituarse a considerar esos derechos, para los fines de su defensa, desde una doble perspectiva que aparece indicada con claridad en el art. 86 de la C.N. En primer lugar, ha de tenérselos como derechos subjetivos de libertad que adquieren relevancia frente al ejercicio de la autoridad pública, y en segundo lugar como genuinos principios rectores de rango superior que tienen validez general inmediata en todos los ámbitos del derecho y cuya eficacia, por obvia consecuencia, no queda reducida tan sólo al campo de actuación del Estado. Por eso es que hoy en día, a la luz del estatuto constitucional vigente, es verdad sabida que aquellos derechos, con el valor de postulados preeminentes informadores del resto del ordenamiento jurídico en su integridad, no rigen únicamente en las relaciones del individuo con la función pública, situada en posición exorbitante, sino que además tienen definitiva incidencia en las relaciones entre particulares, conformando un sistema de valores que por virtud de la fuerza obligatoria que despliega la Constitución, penetra de modo inmediato en ese ámbito con la finalidad de garantizarle a dicho individuo, habitante del territorio nacional, un "estatus" merecedor de consideración y respeto frente a los demás, especialmente cuando se trata de organizaciones privadas (consorcios, asociaciones profesionales o gremiales y grandes compañías) cuyo enorme poderío económico llega hasta contraponerse al mismo Estado y representa, por lo general, una nueva amenaza para los derechos esenciales de las personas que, en consecuencia, pueden resultar lesionados, tanto por órganos o agentes gubernativos como por particulares en los eventos que señala el inciso final del precepto constitucional citado líneas atrás, desarrollado por el art. 42 del Decreto 2591 de 1991.

Y es precisamente en observancia de estos postulados que altivas manifestaciones del llamado "feudalismo empresarial", de las cuales es elocuente muestra la negativa a responder que ha motivado la queja constitucional acogida en el fallo, que viene ocupando la atención de la Corte, no pueden ser de recibo en un Estado de Derecho que se proclama Social y Democrático (art. 1 de la C.N.), pues lo cierto es que prácticas de esa estirpe para nada consultan los valores de libertad, igualdad, justicia y solidaridad mediante los que ese tipo de Estado toma forma y se realiza".

La Federación Nacional de Cafeteros quedó obligada a responder las comunicaciones del solicitante a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de primera instancia.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar los fallos que anteceden, según lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.

2. Procedencia de la tutela frente a un particular

   Dado que en uno de los escritos presentados a la Corte por la entidad demandada se sostiene que no cabía la acción de tutela por cuanto "el demandante no se encuentra en una relación de subordinación o dependencia frente a la Federación", ha de reiterarse lo siguiente:

   1. La acción de tutela contra particulares es excepcional, como esta misma Sala lo ha destacado en los siguientes términos:

   2. La Federación Nacional de Cafeteros es un entidad privada y no está encargada de la prestación de un servicio público, aunque desde luego ejerce algunas funciones públicas, como lo dijo esta Corte en Auto 023 del 17 de septiembre de 1992.

   3. Estima la Corte que, según resulta de los hechos examinados, la Federación Nacional de Cafeteros, aunque -como se verá- ha vulnerado derechos fundamentales del actor, no puede decirse que haya asumido una conducta que afecte grave y directamente el interés colectivo.

   4. En cuanto al trámite de la solicitud de reconocimiento de su pensión de jubilación, el accionante sí se encuentra en una situación de indefensión y además, a ese respecto, está sujeto, de hecho, a la decisión que la Federación adopte sobre la prestación que reclama, al menos antes de que, si se le niega, deba ser dilucidado el eventual conflicto por la justicia del trabajo.

   En este sentido, basta citar lo expresado ya por esta Sala:

   "El pensionado es normalmente débil y, si bien no siempre pertenece a la tercera edad, es casi seguro que las mesadas pensionales habrán de constituir su único ingreso o la parte más importante del mismo. En muchos casos, se trata de personas que no están en capacidad para procurarse los medios de subsistencia, ni de ejercer por sí mismas su defensa. Su energía física e intelectual se ha ido deteriorando, se encuentran en estado de abandono o son víctimas de discriminación. Es lo corriente que dependan económicamente de su pensión, en la que se encuentra involucrado su mínimo vital.

   En ese orden de ideas, desde el punto de vista fáctico, los pensionados dependen de la entidad que les paga sus mesadas y si, en casos como el presente, tal entidad se desentiende de su obligación, traspasándola a otro ente, al cual después se establece que no cotiza, la efectiva impotencia de la persona afectada es ostensible.

   Además, dada la avanzada edad de la mayoría de los pensionados, en ocasiones los medios de defensa ordinarios no son efectivos para lograr la protección invocada. Por ello no puede el juez descartar de plano, sin detenerse a analizar el caso concreto, el eventual estado de indefensión en que pueda hallarse el peticionario.

   En los casos de personas de la tercera edad, como el aquí accionante, el artículo 46 de la Constitución, dada precisamente esa desigualdad material en que se encuentran, dispone que el Estado, la sociedad y la familia deben procurar su especial protección. En esta medida, el juez de tutela, en el ejercicio de sus funciones, tratará de dar plena vigencia a tal precepto.

   Por otra parte, cuando el pensionado instaura la acción contra su expatrono, lo hace en virtud de una relación de subordinación que existió, y cuyos efectos, en lo relativo a la pensión, se prolongan en el tiempo, en la medida en que la prestación demandada está esencialmente ligada al vínculo laboral extinguido". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-438 del 10 de septiembre de 1997).

3. Razones para confirmar los fallos de instancia. La dignidad del trabajador, título constitucional suficiente para exigir respuesta a sus peticiones aun tratándose de particulares. Inexistencia del derecho al sigilo patronal respecto de reclamaciones laborales

   La Corte Constitucional confirmará los fallos proferidos por el Tribunal del Valle y por la Corte Suprema de Justicia. Los estima ajustados a la Carta Política y concordantes con reiterada jurisprudencia y doctrina de esta Corporación.

   En efecto, el problema planteado va más allá de lo que en la impugnación y ante esta Corte alegaron la Federación Nacional de Cafeteros y sus abogados respecto a la falta actual de reglamentación legal del derecho de petición frente a entidades particulares (art. 23 C.P.).

   Esta Corte ha reiterado, y vuelve a hacerlo, que, según lo dispuso el Constituyente de 1991, será la ley la que reglamente el ejercicio del derecho de petición ante organizaciones privadas, para garantizar los derechos fundamentales, y que esa reglamentación, hasta la fecha de este Fallo, no se ha expedido.

   En Sentencia T-172 del 4 de mayo de 1993, de esta Sala, reiterada por la T-507 del 5 de noviembre del mismo año (M.P.: Dr. A.M.C., se manifestó que el derecho de petición "es vinculante en principio solamente para las autoridades públicas, aunque la misma norma (art. 23 C.P.) prevé la posibilidad de extender la figura, si así lo quiere el legislador, a las organizaciones privadas y para el único objeto de garantizar los derechos fundamentales".

   La Corte ha admitido que el ejercicio de la función pública o la prestación de un servicio público, aun por parte de entes privados, los asimila, en cuanto al respectivo servicio, a las autoridades públicas, y por tanto, también esos entes deben responder oportunamente las peticiones.

   Por ello, la Sentencia T-165 del 1 de abril de 1997, proferida por esta misma Sala de Revisión, señaló:

   "Dispone el artículo 23 de la Constitución Política que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.

   La norma agrega que el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

   Es decir, si bien por regla general las obligaciones correlativas al derecho de petición recaen sobre quienes ejercen autoridad -potestad de mando o decisión, según lo ha señalado esta Corte (Cfr. S.P.. Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992)-, también son exigibles a los particulares, en los términos en que la ley lo disponga, con el propósito específico de asegurar que sean respetados los derechos fundamentales de las personas, el primero de ellos el de la vida (art. 11 C.P.), que puede verse en grave riesgo si no es atendido de manera eficiente el de la salud. Este, en la medida de esa interdependencia, participa del carácter fundamental de aquél, por conexión, como resulta de la constante doctrina constitucional al respecto.

   El artículo 1 del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), en cuyos artículos 5 y siguientes se regula el derecho de petición, ha fijado su propio campo de aplicación, dejando en claro que las normas de su primera parte -entre ellas las relacionadas con ese derecho fundamental- se aplicarán, además de los órganos, corporaciones y dependencias públicas allí enunciadas, a las entidades privadas cuando "cumplan funciones administrativas".

   La actuación administrativa, según señala el artículo 2 Ibídem, tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley.

   El artículo 123 de la Constitución deja en cabeza del legislador la determinación del régimen aplicable a los particulares que desempeñen funciones públicas y dispone que sea también la ley la que regule su ejercicio, mientras que el artículo 210 declara expresamente que los particulares pueden cumplir funciones administrativas -una especie de aquéllas-, en las condiciones que señale la ley.

   Los servicios públicos -manifiesta el artículo 365 de la Carta-, inherentes a la finalidad social del Estado, podrán ser prestados por éste, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios".

   Cuando no se está ante uno de los anteriores supuestos, la falta de respuesta oportuna por particulares no implica, en principio, desconocimiento del artículo 23 de la Constitución.

   Pero se pregunta la Corte si por el sólo hecho de no encajar la hipótesis de autos en el artículo 23 de la Constitución, por ser la Federación Nacional de Cafeteros una entidad privada que en el caso concreto no está ejerciendo función pública, se justifica negar de plano el amparo solicitado.

   La respuesta a la que arriba esta Corporación es negativa, ya que, como bien lo dijo en el fallo revisado la Corte Suprema de Justicia, los derechos fundamentales, "como genuinos principios rectores de rango superior que tienen validez general inmediata en todos los ámbitos del Derecho, cuya eficacia no queda reducida tan sólo al campo de actuación del Estado", tienen "el valor de postulados preeminentes informadores del resto del ordenamiento jurídico en su integridad, no rigen únicamente en las relaciones del individuo con la función pública, situada en posición exorbitante, sino que además tienen definitiva incidencia en las relaciones entre particulares, conformando un sistema de valores que por virtud de la fuerza obligatoria que despliega la Constitución, penetra de modo inmediato en ese ámbito, con la finalidad de garantizarle a dicho individuo, habitante del territorio nacional, un 'estatus' merecedor de consideración y respeto frente a los demás...".

   Tiene claro la Corte Constitucional que, fuera de los linderos reglamentarios de la petición respetuosa en interés general o particular, lo que aquí se controvierte es si un patrono o ex-patrono, respecto del reclamo de quien es o fue su trabajador, puede legítimamente, frente a la Constitución como ordenamiento integral, existiendo en ella fundamentos y valores como la justicia, el trabajo, la dignidad de la persona, la equidad y la prevalencia del ser humano sobre los factores de producción y desarrollo, abstenerse arbitrariamente de responderle acerca de si tiene o no derecho a una reclamación laboral suya, ya sea por salarios, prestaciones o derechos, legales o extralegales, y aun invocar ante los jueces, para persistir en su displicente actitud ante el solicitante, un supuesto derecho "a guardar silencio" acerca del reclamo.

   De nuevo es negativa la respuesta. Una cosa es que el derecho de petición no haya sido reglamentado respecto de organizaciones privadas y otra muy distinta que se admita, contra diáfanos postulados de la Constitución, que el trabajador actual o antiguo puede quedar sujeto al "sigilo" de la entidad para la cual labora o laboró, no respecto de asuntos reservados o privados, sino en relación con derechos laborales suyos, salariales o prestacionales.

   Admitir que ello es posible, sin que el medio judicial de protección consagrado en el artículo 86 de la Carta Política pueda operar para romper la artificial barrera interpuesta por el patrono, significaría ostensible desconocimiento de la dignidad del trabajador y negación de sus derechos básicos.

   Lo mínimo que puede esperar la parte débil en la relación laboral es que la parte dominante le manifieste, con claridad y a la luz de fundamentos jurídicos, si, en el criterio de la segunda, la primera tiene o no derecho al pago de cierta prestación que reclama.

   Otra cosa es que, en caso de diferencias, se debata ante la autoridad judicial competente lo que corresponda, pero siempre sobre la base de que el reclamante -persona humana cuya dignidad exige, cuando menos, una respuesta- tenga elementos de juicio acerca de la posición de su patrono o ex-patrono acerca de aquello que busca reivindicar.

   En escrito del 3 de marzo de 1998, mediante el cual impugnó la decisión de primera instancia, la Federación Nacional de Cafeteros, por medio de su Director Ejecutivo, manifestó, entre otras cosas y como argumento en defensa de su conducta:

   "Cada persona puede mantener en reserva, mientras no exista obligación en contrario derivada de la Constitución, todo aquello que quiera mantener fuera del alcance de los demás.

   (...)

   Abundan las razones que los particulares, en su fuero interno, pueden esgrimir para ese silencio, esa reticencia a permitir que otros, sin previa habilitación constitucionalmente permitida penetren en su esfera privada y en el ámbito de sus libertades".

   La Corte, sobre ese particular, debe distinguir, pues depende de los asuntos que constituyan materia de la reticencia: una cosa es que, con arreglo al artículo 15 de la Constitución -como lo ha recalcado la jurisprudencia reiteradamente-, se haga necesario proteger a las personas, a las familias y también a las entidades y empresas, de toda indebida intromisión de extraños en sus asuntos privados, y que aun por la vía de la tutela se busque y se brinde amparo frente a las vulneraciones del derecho a la intimidad, y otra muy distinta que se pretenda -como en esta ocasión- cobijar bajo la órbita de la reserva sobre los propios asuntos del sujeto pasivo de la demanda de tutela aquello que no sólo a él interesa sino que también y primordialmente importa a a otro, específicamente a quien recaba la información. Tal es el caso de la solicitud objeto de examen, que no recaía sobre elementos integrantes del ámbito privado e inalienable de la Federación Nacional de Cafeteros, sino sobre el trámite de reclamo de una prestación social -la pensión legal de jubilación-, de la cual era titular precisamente quien ante ella acudía.

   El derecho a la intimidad, protegido constitucionalmente, alude tan sólo a materias que, por ser del interés exclusivo de una persona, familia o entidad, no pueden salir del ámbito de su conocimiento interno -salvo los casos en que la propia Constitución lo autoriza-, y de ninguna manera cubre asuntos que, siendo también del interés de otros, éstos piden conocer, pues tienen derecho a ello, como resulta del mismo artículo 15 de la Carta Política en lo relativo a la recepción, archivo, manejo y divulgación de datos.

   En ese orden de ideas, no se puede oponer al solicitante de informaciones que lo afectan, menos todavía si se trata del ejercicio de sus propios derechos, la barrera de una supuesta prerrogativa de reserva o de sigilo, pues ésta es inconstitucional.

   Lo dicho tiene todavía mayor importancia cuando se aspira a establecer la reserva en relación con derechos laborales objeto de reclamo, pues respecto de ellos existen las correlativas obligaciones patronales. Indagar acerca del tema no representa invasión de la órbita privada del patrono sino legítimo ejercicio del derecho fundamental a la información, que a su vez repercute en el de trabajo -también fundamental-, pues la falta de respuesta dificulta en grado sumo al reclamante el ejercicio de los derechos derivados de su relación laboral.

   Desde luego, la contestación debe ser completa y resolver de fondo acerca del asunto planteado en la solicitud.

   Cabe, entonces, la tutela en guarda de la dignidad del trabajador, título jurídico suficiente para formular la solicitud de información acerca de aquello que le atañe, independientemente de si la otra parte es una persona natural o jurídica, pública o privada.

   En este caso, en el cual está probado, inclusive mediante documentos provenientes de la entidad demandada, que se negó a responder la solicitud que legítimamente elevaba ante ella su antiguo trabajador -aparte de que éste tuviese o no derecho a la pensión reclamada-, estima la Corte que procedía la tutela y que estaba llamada a prosperar, como en efecto ocurrió merced a los fallos de instancia, que serán respaldados en esta sede de revisión constitucional.

   Se advertirá a la Federación Nacional de Cafeteros que no puede volver a observar, frente a sus trabajadores o extrabajadores, la conducta aquí censurada, pues ella implica evidente vulneración de derechos fundamentales garantizados en la Constitución.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,