Sentencia de Constitucionalidad nº 457/98 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 1998

El ciudadano C.M.I. presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 161 (parcial) de la Ley 136 de 1994 y el artículo 9º (parcial) de la Ley 177 de 1994, la cual fue radicada con el número D-1966.Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

A continuación se transcriben las normas impugnadas y se subrayan los apartes acusados. Así, el artículo 161 de la Ley 136 de 1994 establece

"LEY 136 DE 1994

"(Junio 2)

"Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

"EL CONGRESO DE COLOMBIA

"DECRETA:

"(...)

"Art. 161. Régimen del contralor municipal

"(...)

En casos de falta absoluta deberá realizarse nueva elección de nueva terna y para el período restante.

Por su parte, el artículo 9º de la Ley 177 de 1994 señala:

"LEY 177 DE 1994

"(diciembre 28)

"Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

"DECRETA:

"(...)

"Art. 9º El artículo 163 de la ley 136 de 1994 quedará así:

"Artículo 163. No podrá ser elegido contralor quien:

"(...)

"c) Este íncurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y páragrafo de esta ley, en lo que sea aplicable".

El actor considera que el aparte acusado del artículo 161 de la Ley 136 de 1994 vulnera los artículos 272 y 314 de la Carta pues establece que en caso de falta absoluta del contralor municipal, la elección debe hacerse sólo para el período restante, mientras que la Constitución señala que son iguales los períodos para los cuales fueron elegidos los contralores y los alcaldes. Por ende, según su criterio, siendo el período del alcalde municipal individual y por tres años, debe entenderse que la elección del contralor debe hacerse en los mismos términos. Por ello considera que cada vez que se presente una falta absoluta que deje vacante el cargo, la elección del contralor "debe hacerse por tres años y no para el resto del período", debido a que la norma constitucional establece una equivalencia entre la naturaleza, el tiempo y las características del período del alcalde y aquel del contralor municipal.

De otro lado, según el demandante, el aparte acusado del artículo 9º de la Ley 177 de 1994 vulnera los artículos 121 y 272 de la Constitución pues no es posible extender a los contralores las inhabilidades previstas por la ley para ser alcalde. Según su criterio, las causales de inhabilidad para ser contralor señaladas en el inciso séptimo del artículo 272 superior son taxativas y, por lo tanto, el Legislador no tiene la facultad para ampliarlas.

4.1. Intervención del Ministerio del Interior.

La ciudadana I.C.G.L., en representación del Ministerio del Interior, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. Según su criterio, la expresión acusada del artículo 161 de la Ley 136 de 1994 no vulnera la Carta, pues la doctrina constitucional sobre el período individual de los alcaldes, que son funcionarios elegidos por la ciudadanía, no es aplicable a los contralores municipales, que "no son elegidos popularmente sino que, son funcionarios elegidos por los concejos municipales". Según su criterio, en virtud de la soberanía popular y la democracia participativa, es necesario "mantener la relación entre la voluntad electoral y la proclamación del candidato", por lo cual "en todos los casos de vacancia absoluta del alcalde, sólo pueden acceder a éste cargo los candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes", lo cual justifica que el período sea individual. Por el contrario, "tratándose de los contralores municipales, elegidos por el concejo municipal al producirse la vacancia absoluta del cargo, no gozan de esta prerrogativa debido a que no son funcionarios elegidos por voto popular y a que su período es institucional." La ciudadana concluye entonces que si bien los contralores municipales son elegidos para un período igual al del alcalde, debe entenderse que si se produce "la vacancia absoluta del cargo de contralor municipal, el funcionario elegido por el concejo municipal, ejercerá sus funciones por el resto del período que faltare y no comenzará un nuevo período de tres años", pues su período es institucional y no personal, por lo cual la expresión acusada es constitucional.

De otro lado, la interviniente considera que la sentencia C-367 de 1996, de la cual cita amplios apartes, ya solucionó el problema planteado por el actor en relación el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, puesto que la Corte expresamente señaló que el Legislador podía establecer nuevas inhabilidades para ser contralor municipal.

4.2. Intervención de la Contraloría General de la República.

La ciudadana M.M.J., en representación de la Contraloría General de la República, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. Según su criterio, "si bien el período de un A. y de un Contralor Municipal es de tres años, su fecha y forma de elección son diferentes", ya que el primero es elegido mediante voto popular mientras que el segundo es designado por el concejo municipal. Por ende, la regla general es que los períodos de ambos funcionarios "deben coincidir, pero en casos excepcionales, puede no darse esta situación como por ejemplo, si se presenta falta absoluta por revocatoria del mandato al alcalde elegido por el voto popular" ya que en tales eventos "el contralor municipal que esté ejerciendo su cargo, deberá continuar en él hasta terminar su período" Además, agrega la interviniente, "el período del Contralor Municipal necesariamente debe coincidir, en el tiempo, con el del Concejo Municipal que haga su elección dentro de los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de su período constitucional, independiente del período del nuevo alcalde." Concluye entonces la ciudadana:

"En consecuencia, los concejos municipales deberán elegir dentro de los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de su período constitucional al Contralor Municipal, para un período de tres años. Si posteriormente, deben elegir otra persona en ese cargo para llenar una falta absoluta, esta elección debe hacerse por el resto del período, como lo dispone la ley, y que constituye la regla general para el tratamiento de las faltas absolutas de los funcionarios de elección que tienen un período fijo señalado en la Constitución y la ley. Esta solución en ningún caso viola los artículos 272 incisos 3 y 4 ni el 314 de la Constitución Política. Por lo tanto debe declararse exequible la norma acusada."

Esta interviniente también considera que la jurisprudencia de la Corte, y en especial las sentencias C-367 de 1996 y C-509 de 1997, de las cuales cita amplios apartes, ya solucionó el problema planteado por el actor en relación con el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, puesto que esas decisiones expresamente señalaron que el Legislador podía establecer nuevas inhabilidades para ser contralor municipal.

El ciudadano G.T.G., en representación de la Federación Colombiana de Municipios, interviene para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Según su criterio, a partir de la sentencia C-367 de 1994, es claro que la ley puede establecer nuevas causales para ser contralor, existiendo incluso cosa juzgada en esta materia, ya que esa providencia se refiere explícitamente a la norma impugnada en el presente caso.

De otro lado, este interviniente considera que la expresión impugnada del artículo 161 de la Ley 136 de 1994 también es exequible pues el caso de los contralores es distinto del de los alcaldes, pues los segundos son elegidos popularmente. Por ende, como no concurren las características que son necesarias para que pueda hablarse de períodos subjetivos o personales, "la consecuencia forzada es que el período del Contralor es institucional, luego opera la regla general razonable de que toda elección que se efectúe para un período en curso se entienda hecha para el resto del período." Concluye entonces el ciudadano:

"No se ve por parte alguna qué sentido pueda tener una especie de yunta o binomio que el demandante pretende formar con la persona del A. y la persona del Contralor, a tal punto entrelazados sus destinos que si sucumbe el burgomaestre tenga su fiscalizador que seguir sus pasos haciendo dejación del cargo, para que se elija un nuevo Contralor que acompañe al nuevo A. a lo largo de su mandato trienal.

El derecho es razón, y repele el absurdo, se ha dicho con tanta frecuencia como sabiduría. Por parte alguna la Constitución anuncia o deja entrever que A. y Contralor hagan pareja con la comunidad de sus destinos, y la identidad de períodos se da es por el espíritu de que todos los servidores municipales de período ocupen sus cargos por uno igual, como regla general que por supuesto admite la excepción del A. y solo suya, por su rango especialísimo."

En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, J.B.C. solicita, en primer término que, en relación con el aparte acusado del artículo 9º de la Ley 177 de 1994, esta Corporación se esté a lo resuelto en la sentencia C-367 de 1996 puesto que esa providencia declaró materialmente la exequibilidad del precepto acusado.

De otro lado, la V.F. solicita a la Corte que declare la exequibilidad del aparte impugnado del artículo 161 de la Ley 136 de 1994. Según su criterio, las razones que la Corte Constitucional tuvo en cuenta para concluir que el período de los alcaldes es subjetivo "no son predicables respecto de los contralores municipales, toda vez que la Constitución Política les ha señalado un período de carácter ´objetivo´, al establecer en forma abstracta e impersonal el término durante el cual ejercerán sus funciones." Por ello considera que es válido que la norma acusada haya establecido que la "elección de un contralor municipal en la hipótesis prevista por el artículo 161 de la Ley 136 de 1994, debe llevarse a cabo solamente para que el elegido complete el período correspondiente." Según su criterio, el período definido en el artículo 272 de la Constitución para los contralores departamentales y municipales comprende dos aspectos, a saber la duración en el ejercicio del cargo y la fecha de iniciación del mismo. Esto significa que en principio "el control fiscal efectuado por los respectivos contralores debería coincidir en el tiempo con el de los gobernantes seccionales y locales". Sin embargo, señala el Procurador, a pesar de que ambas autoridades son elegidas para un período de tres años, lo cierto es que la Carta "permite que ante la elección de un burgomaestre no resulte posible hacer coincidir los períodos, por cuanto ello implicaría que frente a la vacancia del cargo de alcalde, ipso iure tendría que procederse a la elección de un nuevo contralor, cuando el titular de este cargo ha sido elegido por el Concejo Municipal para un período de tres años (C.Po. art. 272) y se encuentra cumpliendo con las obligaciones que el ordenamiento jurídico le impone." La V.F. Procurador concluye entonces:

"Elegir un nuevo contralor ante la ausencia definitiva del alcalde municipal, implicaría interrumpir súbitamente el período para el cual fue elegido el titular de la función fiscalizadora, presentándose un atentado contra los derechos de la persona que viene ejerciendo el cargo. Al mismo tiempo se sometería a la Administración a la obligación de reconocer y pagar los emolumentos respectivos.

Actuar de esta manera sería desconocer los principios que el Constituyente señaló en el artículo 209 de la Carta, según el cual la función administrativa debe ser ejercida, entre otros, con fundamento en los principios de eficacia, economía e imparcialidad.

La Corte Constitucional, refiriéndose al período de los alcaldes, ha considerado que deben primar los principios de soberanía popular y de democracia participativa, en la medida que es el pueblo quien elige al burgomaestre. En cuanto al contralor, debe recordarse que se trata de una autoridad elegida por la Corporación Administrativa denominada Concejo Municipal y que, por lo tanto, los ciudadanos no participan directamente en su designación. Es decir, las razones expuestas en la jurisprudencia no resultan aplicables en cuanto al período del contralor municipal se refiere."

Competencia.

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 161 (parcial) de la Ley 136 de 1994 y del literal c) del artículo 9º de la Ley 177 de 1994, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de leyes de la República.

Cosa juzgada en relación con el literal c) del artículo 9º de la Ley 177 de 1994

2- El actor acusa parcialmente el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, el cual, a su vez, subrogó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994. Específicamente, el demandante dirige su cargo contra el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 así reformado, según el cual, no podrá ser contralor quien "esté íncurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y páragrafo de esta ley, en lo que sea aplicable". Esto significa que si bien formalmente la demanda ataca parcialmente el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, lo cierto es que materialmente la acusación recae sobre el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994, tal y como éste fue subrogado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994. En tal contexto, y como bien lo destacan la V.F. y los intervinientes, en este caso ha operado la cosa juzgada, pues esta Corporación ya se pronunció sobre esta disposición. En efecto, la sentencia C-367 de 1996, en su parte resolutiva, declaró exequible "el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 (subrogado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994)". Por tal razón, y en relación con esa norma, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la citada sentencia.

El asunto bajo revisión

3- El artículo 161 de la Ley 136 de 1994 dispone que en caso de falta absoluta de un contralor municipal o distrital, los concejos elegirán un reemplazo pero únicamente para que termine el período. Según el actor, la Carta establece que los contralores municipales son elegidos para un período igual al del alcalde (CP art. 272), por lo cual, y teniendo en cuenta que la Corte ha establecido que el período del alcalde municipal es individual y por tres años, considera que la elección del nuevo contralor debe hacerse con los mismos criterios. El actor solicita entonces que se retire del ordenamiento la expresión "y para el período restante" del artículo parcialmente acusado. Por su parte, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que esa expresión es exequible, pues las situaciones de los contralores y de los alcaldes son distintas, ya que los segundos son elegidos popularmente mientras que los primeros son designados por los concejos municipales. Según su criterio, el argumento central de la Corte Constitucional para sustentar la naturaleza individual del período del alcalde es la soberanía popular, esto es, que, conforme a la Carta, estos funcionarios son elegidos por la ciudadanía para un período de tres años, por lo cual debe entenderse que su período es subjetivo. En cambio, como el contralor no tiene origen popular sino que es elegido por el concejo, es natural que su período sea objetivo para que coincida con aquel de la corporación que lo elige.

Como vemos, el problema que debe resolver la Corte es si puede la ley establecer que el período de los contralores municipales o distritales es objetivo, como lo señalan los intervinientes y el Ministerio Público, o si por el contrario, como lo argumenta el actor, debe entenderse que este período, al igual que el del alcalde, es subjetivo.

¿La naturaleza subjetiva del período de los alcaldes implica que el período de los contralores municipales es también subjetivo?

4- Según el artículo 272 superior, los concejos eligen a los contralores para un período "igual al de gobernador o alcalde, según el caso". Ahora bien, la Corte ha precisado que el período de los alcaldes es subjetivo, por lo cual su elección en propiedad es siempre por tres años Ver sentencia C-011 de 1994, C-586 de 1995 y C-448 de 1997.. En ese orden de ideas, el actor argumenta que si el contralor es elegido para un período igual al del alcalde, entonces inevitablemente debe concluirse que toda elección en propiedad de un nuevo contralor municipal debe hacerse por tres años, pues su período es también individual. Como vemos, el argumento del demandante es en apariencia lógico y sólido, y puede ser resumido y formalizado de la siguiente manera:

Premisa 1: Los contralores son elegidos para un período igual al del alcalde (CP art. 272).

Premisa 2: El período en propiedad de los alcaldes es siempre subjetivo y por tres años, según lo señalado por las sentencias C-011 de 1994, C-586 de 1995 y C-448 de 1997.

Conclusión: Los contralores en propiedad son entonces elegidos siempre para un período subjetivo de tres años.

5- A pesar de su apariencia lógica, el anterior razonamiento no es válido pues presupone que si la Constitución establece que el contralor municipal es elegido para un período igual al del alcalde, entonces eso significa que todas las características del período de los alcaldes se aplican automáticamente a los contralores municipales. Sin embargo, ello no es así, pues en realidad la segunda premisa puede ser desdoblada en dos proposiciones que son lógicamente autónomas y que se pueden enunciar en los siguientes términos:

- Premisa 2.1. La Constitución prevé un período de tres años para los alcaldes.

- Premisa 2.2. El período de los alcaldes es subjetivo e individual.

El actor supone que ambas proposiciones son automáticamente aplicables a los alcaldes. Sin embargo, esa presunción no es de recibo no sólo porque desconoce las razones por las cuales esta Corporación ha concluido que el período de los alcaldes es subjetivo sino, además, por cuanto si se aceptan integralmente las tesis del actor llegaríamos a resultados inaceptables en relación con el ordenamiento constitucional.

5- Así, y como bien lo destacan los intervinientes y la V.F., el origen popular de los alcaldes es la razón esencial por la cual la Corte concluyó que el período de estos funcionarios es subjetivo y por tres años. En efecto, esta Corporación señaló al respecto:

"El artículo 260 señala que los ciudadanos eligen en forma directa a los alcaldes y gobernadores. Por su parte el artículo 314 establece que en cada municipio habrá un alcalde "elegido popularmente para períodos de tres años". Una interpretación armónica de estas dos disposiciones muestra que la Carta establece una regla precisa sobre la forma de designación de los alcaldes, ya que en todos los casos estos funcionarios deben ser electos popularmente para períodos de tres años. Por ende, sólo pueden acceder a ese cargo público los candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes, de tal manera que siempre debe mantenerse la relación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación del candidato. En estas circunstancias, se observa claramente que la Constitución le reservó a la voluntad popular la posibilidad de tomar decisiones fundamentales, tales como la elección de la primera autoridad local para un período de tres años.

Esta regla, y no las razones por las cuales puede ocurrir la vacancia del cargo, fue el fundamento de las decisiones anteriores de la Corte sobre esta materia. Así, en la sentencia C-586 de 1995, la Corte, basándose en el precedente establecido en la sentencia C-011 de 1994, claramente señaló "que en caso de vacancia absoluta del cargo de Gobernador o A., siempre deberá convocarse a nuevas elecciones" (Fundamento Jurídico No 11). Sentencia C-448 de 1997. MP A.M.C.. Fundamento Jurídico No 11."

Ahora bien, el contralor no es elegido por la ciudadanía sino por el concejo municipal, por lo cual no existen en su caso las razones que llevaron a la Corte a concluir que el período del alcalde es subjetivo. Los motivos que explican el período subjetivo de los alcaldes no se predican entonces del contralor, por lo cual, en principio la naturaleza subjetiva del período de los alcaldes es compatible con el carácter objetivo del período de los contralores municipales.

6- De otro lado, la tesis del actor conduce a resultados inaceptables, como bien lo muestra la V.F.. En efecto, si se asume literalmente que los contralores son elegidos para un tiempo igual al del alcalde, deberíamos concluir que el tiempo de los contralores en su cargo es siempre idéntico al del alcalde, esto es, que sus períodos son interdependientes. Sin embargo, esta tesis extrema es inaceptable, por cuanto implica que si un alcalde renuncia o su mandato es revocado por la ciudadanía, entonces automáticamente el contralor municipal respectivo cesa en sus funciones, consecuencia a todas luces irrazonable. Por ello esta Corporación ya había señalado al respecto:

Para la Corte es evidente que, por otra parte, la igualación de los períodos de alcaldes, gobernadores y los correspondientes contralores era algo que, con motivo de la inmediata aplicación de los nuevos preceptos superiores, podía y debía garantizarse en el punto de partida, es decir a propósito de los que se iniciaban en 1992, cuando comenzaba a operar la integridad del sistema.

Sin embargo, por la naturaleza de las cosas y por las variadas posibilidades de terminación anticipada de los distintos períodos de gobernadores y alcaldes, en desarrollo de las normas legales pertinentes (muerte del titular, destitución, renuncia, vacancia, revocatoria del mandato, etc.), no podía ni puede garantizarse que esa igualdad inicial se mantenga de manera inquebrantable en todos los departamentos, distritos y municipios, a no ser que, en una abierta manifestación de injusticia y desigualdad, se forzara la abrupta terminación del período del contralor municipal, distrital o departamental por un hecho del todo ajeno a su responsabilidad, como sería el consistente en la ocurrencia de cualquiera de las faltas absolutas enunciadas por la ley en el caso del respectivo alcalde o gobernador. Sentencia C-107 de 1995. MP J.G.H.G.

En el mismo sentido, la Corte reiteró posteriormente:

"Por ello, si se admite el criterio expuesto en la demanda, según el cual el período del contralor departamental y el gobernador deben indefectiblemente comenzar al mismo tiempo, se llegaría a la absurda conclusión que la duración en el cargo por dichos funcionarios sería interdependiente, compartiendo la misma suerte, en forma tal que, en el caso de revocarse el mandato al jefe de la administración departamental y convocarse a nuevas elecciones para escoger a su sucesor, habría, de igual manera, que terminar el período del contralor departamental en ejercicio de su cargo y adelantar una elección en el seno de la asamblea departamental, lo que a todas luces resulta contrario al ordenamiento jurídico superior, en especial, al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre la exactitud y rigidez de las formas, en desmedro del derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Sentencia C-060 de 1998. MP H.H.V.. Consideración de la Corte Cuarta. "

7- Finalmente, la tesis del demandante afecta la competencia que la Carta confiere a los distintos concejos municipales o distritales de elegir el respectivo contralor (CP art. 272). En efecto, si toda elección de un contralor debe efectuarse por un período individual de tres años, entonces es menester concluir que si ocurre la falta absoluta de un contralor faltando pocas semanas para que termine el período de un concejo, entonces esa corporación debería elegir al nuevo contralor, por tres años. Ahora bien, este nuevo contralor actuaría en gran parte una vez que haya culminado el período del concejo que lo eligió, esto es, ejercería sus funciones ante un concejo recién electo, el cual se vería prácticamente desprovisto de su facultad de designar al contralor. La interpretación del actor es entonces inaceptable pues afecta la competencia de los distintos concejos de nombrar el contralor que va a actuar durante su período constitucional.

La interpretación razonable de la expresión "para un período igual al del alcalde" del artículo 272 superior y la constitucionalidad de la norma impugnada.

7- La Corte concluye entonces que cuando la Carta establece que los contralores son elegidos para un período igual al del alcalde, simplemente está señalando que su período es de tres años, y que debe buscarse, hasta donde sea posible, una proporción entre el tiempo de gestión administrativa de los gobernadores y alcaldes y quienes ejercen sobre ellos la función de control fiscal. Sin embargo, y tal como se señaló en las citadas sentencias C-107 de 1995 y C-060 de 1998, esta proporción "ha de buscarse hasta donde sea posible sin que pueda pretenderse obligatoria y absoluta", por cuanto se estarían provocando las consecuencias inaceptables señaladas en los fundamentos anteriores de esta sentencia. Por ende, la Constitución en manera alguna ha consagrado un período subjetivo para los contralores municipales, por lo cual es válido concluir que si bien el período del contralor es igual al del alcalde, en el sentido de que es de tres años, el período del primero es objetivo mientras que el del segundo es subjetivo.

8- La expresión acusada es entonces constitucional, pero como resultaba imposible analizarla sin estudiar integralmente el aparte del cual forma parte, la Corte declarará la exequibilidad del inciso quinto del artículo 161 de la Ley 136 de 1994, que dispone literalmente que "En casos de falta absoluta deberá realizarse nueva elección de nueva terna y para el período restante."

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,