Sentencia de Tutela nº 007/99 de Corte Constitucional, 21 de Enero de 1999

El actor está condenado a la pena principal de 24 años de prisión, por el delito de secuestro extorsivo agravado, según sentencia anticipada del 15 de diciembre de 1994, proferida por la justicia regional. El demandante envió a la Dirección Regional de F. de Bogotá, desde el 6 de septiembre de 1994, una solicitud expresa para acogerse a los beneficios previstos en el Código de Procedimiento Penal, por colaboración eficaz con la administración de justicia. Sin embargo, hasta la fecha en que interpuso esta acción de tutela (4 años después de hecha su solicitud), no ha recibido respuesta que resuelva este pedido. Considera que la exagerada demora de la justicia para resolver el requerimiento, vulnera su derecho fundamental de petición, contenido en el artículo 23 de la Constitución.

1. Hechos.

   De acuerdo con los documentos que acompañaron en sus respuestas la F.ía y la Procuraduría, los hechos de este proceso se pueden resumir así :

   El 6 de septiembre de 1994, según consta en el sello correspondiente de la Dirección Regional de F. de Bogotá, se recibió un escrito del demandante de esta tutela, en el que solicita se le concedan los beneficios por colaboración con la justicia.

   En esta petición el actor manifestó : "Como consta en los respectivos informes de el (sic) Comando unidad UNASE, que obran en el proceso, en forma libre y voluntaria, exponiendo mi vida me desplacé como guía, y es así como indiqué con precisión y seguridad el lugar en donde se mantenía en cautiverio al señor L.V. en la finca ubicada en el municipio de Guavata, Santander del Sur, y que gracias a la eficaz y pronta acción del Comando Unase se logró el rescate sano y salvo ; al igual que la captura de E.P.R., quien estaba en el lugar donde se tenía al secuestrado. (...) Igualmente gracias a mi colaboración eficaz, las autoridades han podido adelantar una investigación exitosa, inclusive con detención de dos personas. (...)" (folios 44 y 45).

   Trámite dado a esta solicitud por parte de las entidades demandadas en la presente tutela :

   El F. General de la Nación, en auto del 22 de noviembre de 1994, designó al "F. Regional de Santafé de Bogotá que tenga o haya tenido la investigación 21.722 para que acuerde con el señor E.F.P. los beneficios procesales a que se hace acreedor por la colaboración eficaz con la administración de justicia, en los términos y condiciones señaladas en la parte motiva de esta providencia." (folio 49). En las consideraciones de esta providencia, se expresa que según el informe valorativo del F. Regional, el señor F. colaboró eficazmente con la justicia, desde el momento en que fue capturado. (folios 48 y 49)

   El 10 de octubre de 1996, en auto del Director Regional de F., se ordenó "asignar el trámite al F. Regional, identificado con la clave P. 18 para que obtenga el concepto del Ministerio Público y continuar con diligencia de acuerdo de beneficios con el procesado E.F.P.." (folio 51)

   El 27 de noviembre de 1996, la Secretaria de la F.ía remitió al Coordinador del Ministerio Público, el cuaderno original de los beneficios, para que se asigne un Procurador para concepto respectivo. (folio 53)

   El 9 de diciembre de 1996, el Agente del Ministerio Público, identificado como "Código NPAZ", informó al F. Regional que se abstenía de emitir el concepto solicitado, pues "revisado el cuaderno en el que adelanta el trámite de beneficios, se observa que la actuación que debe tenerse como fundamento para emitir el pertinente concepto, es insuficiente y por lo tanto esta representación del Ministerio Público se abstendrá de hacerlo hasta tanto no se alleguen las piezas procesales faltantes." (folio 55)

   El 13 de enero de 1997, la F.ía Regional ordenó que se proceda a la ubicación del proceso para que se facilite el pronunciamiento del Ministerio Público (folio 59). Esta orden se reitera el 23 de enero de 1997 (folio 61).

   En relación con la ubicación del cuaderno de copias, existen oficios de distintos funcionarios de la F.ía, del 17 de marzo, 4 de abril, del 16 de abril, del 23 de junio de 1997 (folios 62 a 68), en los que se solicita al S. y al Coordinador de los Jueces Regionales remitir el cuaderno de copias, para continuar el trámite de beneficios por colaboración, requerido por el Ministerio Público, para emitir el concepto correspondiente.

   Al no obtener respuesta a este requerimiento, el 31 de octubre de 1997, la F.ía Regional solicitó la colaboración del agente del Ministerio Público para que se desplace hasta la sede de los jueces regionales, lugar en donde se encuentra el proceso, y corroborar directamente sobre la procedencia de la concesión o no del beneficio. (folio 69)

   En relación con esta solicitud, el 18 de diciembre de 1997, el agente del Ministerio Público le manifestó a la F.ía que no era el procedimiento adecuado el tener que trasladarse a mirar directamente en el proceso. Lo procedente, en su concepto, era que el F. designado dispusiera la práctica de las pruebas que estimara conducentes, o adelantar una inspección judicial al expediente (folios 71 a 73).

   En auto del 4 de febrero de 1998, la F.ía reitera su pedido de colaboración al Ministerio Público, pues el proceso no se encuentra en la F.ía sino en los Juzgados Regionales. Recuerda que lo solicitado a dicho Ministerio es el concepto previo, para posteriormente realizar una entrevista con el peticionario sobre los beneficios a que se haría acreedor. (folio 75)

   El Ministerio, en oficio del 15 de abril de 1998, reiteró su petición del material probatorio para emitir el concepto solicitado. (folios 78 y 79)

   En auto del 1o. de junio de 1998, la F. Regional explicó las razones jurídicas de su inconformidad con la posición asumida por el agente del Ministerio Público, discrepancia que radica en la naturaleza del concepto previo que corresponde en esta etapa procesal. Pero, señaló que para no dilatar más el proceso accede al envío de las copias que reposan ante el juez de ejecución de penas. (folios 81 a 83)

   Con fecha 25 de febrero de 1998, el Director General de F. le informó a E.F.P. que su solicitud de beneficios está en trámite (folio 86). En igual sentido, se dirigieron al peticionario otros funcionarios de la F.ía (folios 88, 89, 90, 91).

   Obra también en el expediente el "Acta de visita especial practicada a la causa N.. 0085, seguido en contra del procesado E.F.P.". Visita practicada el 2 de septiembre de 1998, por la Procuraduría ante el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad. (folios 24 a 28).

   En cuanto a lo concerniente a la procedencia de la tutela que en su contra se inició, el Director Nacional de F., en su respuesta a la Magistrada del Tribunal, explicó que los inconvenientes que se han presentado para resolver lo pedido por el demandante, son propios en esta clase de procesos, y no obedecieron a causas imputables a la institución. Además, todas las peticiones elevadas por el demandante y su abogado han sido contestadas oportunamente por la F.ía. Es decir, el derecho fundamental de petición no ha sido vulnerado. También observa que no es a través de la tutela como se puede lograr el concepto previo del Ministerio Público, por lo que esta demanda es improcedente.

   Pone de presente que la decisión de acordar o no beneficios por colaboración con la justicia es discrecional del F., tal como lo dispone el artículo 369A del Código de Procedimiento Penal.

   Por su parte, el Coordinador de Procuradores Judiciales, en su respuesta al juez de tutela, pone de presente que ya se realizó una visita al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y que se ha solicitado la remisión del expediente correspondiente para emitir el concepto solicitado. Así mismo, señala que, en su concepto, la omisión se ha presentado por parte de la F.ía, pues el impulso del proceso corresponde a tal entidad, lo mismo que la práctica de las pruebas respectivas, asuntos que no compete a los sujetos procesales realizarlos. (folios 19 y 20)

2. Sentencia que se revisa.

   En sentencia de fecha tres (3) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, declaró improcedente la acción de tutela incoada contra la F.ía Regional y el Procurador Delegado.

   La razón para denegar la tutela contra la Procuraduría radica en que para la fecha de emitir esta sentencia de tutela, está próximo a emitirse el concepto solicitado, tal como le informó el Coordinador de los Procuradores. Y, en cuanto a la F.ía, a pesar del tiempo transcurrido en la tramitación de la solicitud de beneficios por colaboración eficaz, estimó que "aparece claro que actualmente está atento a tramitar con prontitud la actuación" (folio 34).

   En consecuencia, el Tribunal dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, sobre cesación de la actuación impugnada.

   Sin embargo, en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta sentencia, el Tribunal ordenó oficiar al Consejo Seccional de la Judicatura, dando cuenta de la mora en la tramitación de la petición del actor.

   Con posterioridad a esta decisión, el Ministerio Público informó al Tribunal que con fecha 4 de septiembre de 1998, se emitió el concepto objeto de la tutela y acompañó la copia correspondiente. Cabe señalar que el concepto previo resultó favorable al peticionario. (folios 95 a 106).

   También obra en el expediente una solicitud del demandante de esta acción, posterior a su notificación, pidiendo que se le "tutele con el reconocimiento al aporte dado al proceso y por ende como consecuencia se me otorgue la libertad condicional, en las condiciones del artículo 72 C.P." (folios 114 a 117). Pero no manifestó su desacuerdo con la decisión, ni que la impugnaba. El Tribunal remitió el expediente a la Corte Constitucional, para su revisión eventual.

Primera.- Competencia.

La Corte es competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.

Segunda.- Aclaración previa.

Previa a la resolución de esta providencia, hay que manifestar que la petición de libertad del demandante de esta tutela, que hizo ante el juez del conocimiento (folios 114 a 117), no puede considerarse como una impugnación a la decisión de declarar improcedente la tutela, por las siguientes razones :

El demandante no manifestó que impugnaba la decisión. Su pretensión se encaminó únicamente a solicitar la libertad, pues, de acuerdo con las cuentas que él hace, considera que es objeto del beneficio de libertad condicional.

Al respecto, cabe recordar que no es el juez de tutela el competente para tomar esta clase de decisiones, pues, la ley procesal faculta de manera expresa a la F.ía para evaluar, previo concepto de la Procuraduría, el grado de eficacia o importancia de la colaboración, de acuerdo con los criterios expresados en el artículo 369A del C. de P.P.A. mismo se prevé, que si realmente la colaboración fue eficaz, el imputado puede tener derecho a la disminución de la pena. Teniendo en cuenta, también, el acuerdo al que se llegue con el interesado. Es decir, son numerosos los factores que intervienen en esta clase de decisión.

La Corte, pues, comparte el criterio del Tribunal, en el sentido de que el escrito del demandante no correspondió a una impugnación de la sentencia de tutela, y no lo envió al Superior sino a esta Corte. Se procederá, en consecuencia, a la revisión de la sentencia respectiva.

Tercera. Lo que se debate. Reiteración de jurisprudencia.

En el presente asunto se analizará si existió vulneración al derecho de petición del demandante, o, realmente no es este el derecho violado, sino el debido proceso, considerado, también, como el derecho de acceder a la administración de justicia ; y, si el hecho de tener el juez de tutela la certeza del próximo cumplimiento de lo pedido por el demandante, hacía improcedente la tutela.

En relación con el examen del derecho fundamental vulnerado en el presente caso : petición o debido proceso, resulta necesario retomar qué fue lo que sucedió en este proceso, dada la relación directa que existe entre la solicitud elevada por el peticionario a la F.ía, que vista en forma aislada, sólo correspondería a una petición, y el trámite de beneficios por colaboración con la justicia, que entraña el desarrollo de un proceso, independiente y distinto al penal. Pero que de todos modos, por corresponder su decisión a la F.ía, es un proceso judicial, por pertenecer este órgano de la rama judicial, por una parte ; y, de otra, por cuanto la solicitud a ella formulada, se relaciona con la pena impuesta en la sentencia dictada como culminación de un proceso penal.

Se recuerda, pues, que obra en el expediente la solicitud del actor para que se le concedan los beneficios por colaboración eficaz con la administración de justicia, recibida por la F.ía el 4 de septiembre de 1994, y que para la fecha de presentación de la acción de esta tutela, 20 de agosto de 1998, no había sido resuelta.

El trámite dado por las autoridades demandadas a esta solicitud de beneficios por colaboración, puede dividirse en dos etapas. La primera desde que se presentó, y que estuvo sólo bajo la responsabilidad de la F.ía, y, la otra, cuando la F.ía solicitó el concepto previo de la Procuraduría, dentro del trámite correspondiente.

Es así como entre la fecha del auto del 22 de noviembre de 1994, en el que el F. General de la Nación designó al funcionario competente para acordar con el demandante los beneficios procesales por colaboración eficaz con la administración de justicia, y el momento en que se designa tal responsabilidad al F. Regional, identificado con una clave (P. 18), mediante auto de fecha 10 de octubre de 1996, transcurrieron casi 23 meses, meses en los que el trámite permaneció inactivo. Y, a partir de este momento, el proceso sufre otra larga demora, para lograr el concepto previo del Ministerio Público.

Las explicaciones que la F.ía suministró al juez de tutela sobre la demora en resolver la solicitud del demandante, se enfocan únicamente sobre esta última etapa. No se pronuncia en relación con la falta de impulso procesal que existió durante los mencionados primeros 23 meses.

Cabe recordar que la F.ía explica que los inconvenientes presentados para resolver lo pedido por el actor, son ajenos a la institución, pues dichos obstáculos obedecieron a que por la falta del concepto previo de la Procuraduría, tal como lo ordena el artículo 369A del C. de P.P., no ha podido culminar la F.ía el trámite de beneficios por colaboración. Manifiesta que este concepto no se ha emitido porque el Ministerio Público exige el envío de todas las piezas procesales para lo de su competencia. Señala la F.ía que el expediente no se encuentra a su disposición, sino en la justicia regional, y que, en cinco oportunidades, ha solicitado a dichos jueces el expediente, para así cumplir con lo pedido por el Procurador.

A su vez, la Procuraduría exige el envío del expediente para emitir el concepto, pues, en su opinión, otra forma de obtener pruebas, viola el debido proceso.

Existe, pues, una discrepancia jurídica entre los funcionarios de la Procuraduría y de la F.ía sobre a cuál entidad le corresponde obtener los documentos necesarios, y mediante qué procedimiento: si el Procurador delegado debe trasladarse al lugar en donde reposa el expediente (ante los jueces regionales, en este caso), y, directamente, obtener las pruebas para rendir su concepto, o si este trámite le corresponde al F. competente, mediante la orden de práctica de pruebas o de una inspección judicial.

En relación con este debate, decidir a cuál de las entidades demandadas le asistía la razón, y, por ende, si la demora estaba justificada desde las órbitas propias de sus funciones, se advierte que no corresponde al juez de tutela tomar tal decisión, sino a las entidades de control, encargadas de examinar las conductas correspondientes. Al respecto, hay que señalar que sobre el examen de la conducta del agente del Ministerio Público, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación, según la ley 201 de 1995, y, en cuanto a la del funcionario de la F.ía, para los mismos efectos, la competencia sí es del Consejo Seccional de la Judicatura, S.D.. Como la Sala comparte la decisión del Tribunal de poner en conocimiento de la autoridad competente, estos hechos, modificará, en lo pertinente, la decisión del Tribunal que ordenó poner en conocimiento del Consejo mencionado, la mora en el trámite de la solicitud del actor. Con la distinción correspondiente, esta Corte ordenará compulsar copias de esta sentencia a los entes respectivos.

Sin embargo, con la remisión a las autoridades de control, para lo de sus respectivas competencias, no se resuelve el presente asunto, sino que corresponde a la Corte decidir si en el dispendioso trámite mencionado, se vulneró el derecho de petición, o, si, realmente, lo que existió fue violación al debido proceso, y por ende, en este caso, al acceso a la administración de justicia. En tal caso, el juez de tutela deberá impartir las órdenes pertinentes, de acuerdo con la protección real que requiere el amparo pedido.

La Corte, en relación con el examen de la naturaleza propia de los derechos fundamentales : petición (art. 23) o debido proceso (art. 29), éste último, entendiendo que lleva consigo el acceso a la administración de justicia (art. 228), ha hecho las distinciones pertinentes, distinciones que se considera oportuno recordar, y que quedaron consignadas en la sentencia T-334 de 1995, cuyo sentido ha sido reiterado en otras decisiones. Dice esta sentencia :

"Debe distinguirse con claridad entre aquellos actos de carácter estrictamente judicial y los administrativos que pueda tener a su cargo el juez. Respecto de éstos últimos son aplicables las normas que rigen la actividad de la administración pública, es decir, en la materia bajo análisis, las establecidas en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).

"En cambio, las actuaciones del juez dentro del proceso están gobernadas por la normatividad correspondiente, por lo cual las solicitudes que presenten las partes y los intervinientes dentro de aquél en asuntos relacionados con la litis tienen un trámite en el que prevalecen las reglas del proceso.

"En ese orden de ideas, nadie podría alegar que el juez viola su derecho de petición cuando, principiando el proceso, presenta una solicitud orientada a obtener la definición propia de la sentencia y no se le responde dentro de los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo sino que se posterga la resolución hasta el momento del fallo. En tales circunstancias, ante eventuales actitudes morosas para resolver, el derecho fundamental que puede invocar el interesado no es el de petición sino el del debido proceso.

"Por ello, el eventual ejercicio de la acción de tutela ante la mora del juez en decidir sobre un determinado asunto a su consideración dentro del proceso judicial tendría fundamento -como ya lo ha expresado esta Corte- en que tal conducta, en cuanto desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, implica dilación injustificada, es decir, vulneración palmaria del debido proceso (artículo 29 C.P.) y obstáculo para el acceso de la persona a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). El juez se ubica entonces en la hipótesis contemplada por el artículo 229 Ibídem: "Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado". (se subraya) (sentencia C-T-334 de 1995, M.P., doctor J.G.H.G.)

En el caso bajo estudio, la F.ía confundió el debido proceso que reclamaba el pactor, al observar que no se le resolvía la solicitud de acogimiento de beneficios, con el derecho de petición. Al ser distintos, no bastaba conque la F.ía le señalara al demandante que su solicitud se encontraba en trámite o pendiente de definición por parte de otra autoridad, para que se tuviera como satisfecha la solicitud, sino que debía dársele un impulso efectivo y oportuno al proceso, y esto no ocurrió. Y, una decisión judicial injustificadamente tardía comporta, en sí misma, una injusticia. Al respecto, la Corte Constitucional ha proferido numerosas providencias sobre el asunto de la mora injustificada, además de la transcrita, entre otras, las siguientes : sentencias T-084 de 1998, M.P., doctor A.B.C. ; T- 571 de 1998, M.P., doctor C.G.D. ; T-119, M.P., doctor E.C.M. ; T-577 de 1998 ; doctor A.B.S..

Por otra parte, en este caso, el objeto de protección pedida al juez de tutela radica en la adopción de las medidas pertinentes para impedir la vulneración al debido proceso, el cual resultó, a todas luces violado, dada la desproporcionada y evidente dilación del trámite de su pedido, por parte de las autoridades demandadas, que debió soportar el actor.

Además, en este caso, las autoridades demandadas olvidaron que el actor no estaba obligado a soportar los inconvenientes que a la administración se le presentaron en relación con la forma de resolver el asunto puesto a su consideración. Es por eso que aspectos tales como los trámites internos entre las entidades, la competencia sobre el impulso de los procesos, las interpretaciones jurídicas sobre procedimientos y facultades, etc., discrepancias que en este asunto ocurrieron y dilataron la resolución de los beneficios pedidos, por su sola ocurrencia no resultan justificación suficiente para una demora de cuatro años, la que fue superada, en parte, pues ya se produjo el concepto de la Procuraduría, al interponerse esta acción de tutela.

En efecto, después de iniciada la acción de tutela, el asunto empezó a tramitarse, así : la Procuraduría realizó una visita especial ante el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja, con el objeto de examinar el proceso directamente, para así emitir el concepto correspondiente. Concepto, que como se señaló en los antecedentes, fue proferido el 4 de septiembre de 1998, al día siguiente de la sentencia del Tribunal que consideró improcedente esta tutela, siendo favorable para los intereses del demandante tal concepto. Hay que observar que esta decisión del Tribunal obedeció a la certeza que tenía sobre una próxima solución al asunto, pues así se lo manifestaron las partes.

La Corte se aparta de este criterio para no conceder el amparo impetrado, pues considera que esta tutela sí era procedente y que, en consecuencia, debió concederse el amparo solicitado, protegiendo el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Además, el hecho de que se haya emitido el concepto de la Procuraduría no significa que ya culminó el proceso pedido por el actor. No. Este concepto sólo constituye una etapa en el proceso general de beneficios por colaboración eficaz con la administración de justicia. Es decir, el proceso no termina con el concepto, sino que debe continuar y la F.ía debe tramitarlo en forma oportuna, en cumplimiento de las normas constitucionales y legales.

En este sentido se amparará, en forma integral, el estricto cumplimiento al debido proceso, por parte de las autoridades demandadas, para que el derecho no quede protegido sólo a medias.

De acuerdo con lo dicho, se revocará la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, por resultar procedente la tutela solicitada por el demandante. A pesar de que el Ministerio Público emitió el concepto solicitado, la tutela contra él es procedente, pues, cuando se presentó la demanda no había emitido el concepto tantas veces solicitado. Por lo que, en aplicación del artículo 24 del decreto 2591 de 1991, se le prevendrá para que no vuelva a incurrir en las omisiones que dieron base a esta acción.

En cuanto a la F.ía se concederá la tutela pedida por el actor, y se ordenará que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, adopte todas las medidas procesales pertinentes para culminar, a la mayor brevedad, el trámite solicitado de beneficio por colaboración eficaz con la administración de justicia.

Finalmente, se enviarán copias de esta sentencia, para lo de sus respectivas competencias, al Consejo Seccional de la Judicatura, S.D., y a la Procuraduría General de la Nación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,