Sentencia de Tutela nº 525/99 de Corte Constitucional, 23 de Julio de 1999
| Materia | Derecho Constitucional |
| Fecha | 23 Julio 1999 |
| Número de expediente | 213190 Y OTROS |
| Número de sentencia | 525/99 |
Sentencia T-525/99
FUNCION PUBLICA-Eficacia y eficiencia
DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Pago oportuno de salarios
DEPARTAMENTO-Ineficacia en pago oportuno de mesadas pensionales/DERECHO AL MINIMO VITAL-Cese prolongado de pago de mesadas pensionales hace presumir vulneración
DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Pago oportuno de mesadas
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Pago oportuno de mesadas pensionales
DEPARTAMENTO-Situación económica o presupuestal no es óbice para desconocer pago de mesadas pensionales
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Omisión de la administración en pago oportuno de mesadas pensionales
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: Expedientes T-213190, T-215732, T-215733, T-215769, T-215774, T-215775, T-218743, T-218772, T-221132, T-221143, T-221145, T-221148, T-221155, T-221769, T-223239, T-223240 y T-221152.
Tema: M. reiterada en el pago de las mesadas pensionales a los jubilados del Departamento de Bolívar.
Actores : L. delC.A.A., V.M.A.C., H.Z. de Rojas, M.Á.G.M., G.D.P., M.R.M., R.M.O., .O.C. de B., C.L.Q., F.A.H.G., E.V.M.O., F.C.C., C.C.C., E.V.C.C., A.M.P.V., I.B.P. de M., H.B.V., M.C.A. de G., P.V.R., J.A.D., R.P.E., R.A.C., M.B.B., E.E.G., Mercedes Elena Puente de G., J.P.B., R.C. de D., I.E.P. de Castaño, E.M.M.G., G.E.D.C., M.F.U., C.M.E. de A., H.E.L.M., E.C. de G., I.L.G., L.C.G., E.M. de B., C.M.Z., M.T.P.C., A.T.V.V.. de Arachury, Alba Mendoza de Ahumada, B.Q.H., J.L. de E., R.M.P., R.M.Z., T. de J.D.R. y C.M.C.C..
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., a los veintitrés (23) días del mes de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La S. Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados J.G.H.G., A.T.G. y C.G.D., éste último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a revisar los fallos proferidos por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por las Secciones Primera, Segunda y Cuarta de la S. Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por la S. Civil-Familia del Tribunal Superior de Cartagena y por el Juzgado Sexto Laboral del circuito de esa misma ciudad, en el trámite de las instancias correspondientes a los procesos radicados bajo los números T-213190, T-215732, T-215733, T-215769, T-215774, T-215775, T-218743, T-218772, T-221132, T-221143, T-221145, T-221148, T-221155, T- 221769, T-223239 , T-223240 y T- 221152.
Hechos.
Los actores son pensionados del Departamento de Bolívar. Sus mesadas pensionales les fueron pagadas puntualmente hasta el mes de julio de 1998, fecha a partir de la cual y hasta la interposición de las presentes tutelas, no se ha realizado pago alguno. Ante tal situación, consideran violado su derecho fundamental a la vida y a la seguridad social, pues se les está afectando su mínimo vital, en la medida en que del pago puntual de dichas mesadas derivan la alimentación de ellos y de su familia. Solicitan se ordene al G. del Departamento de Bolívar la cancelación del valor de las mesadas pensionales adeudadas.
En algunos de los expedientes objeto de revisión, obra respuesta del G., en donde indica que no ha podido pagar las mesadas reclamadas en razón a la pignoración de las rentas del departamento como consecuencia de deudas contraídas en anteriores administraciones. Actualmente, señaló, gestiona créditos ante varias entidades financieras a fin de lograr el cumplimiento de sus deberes para con los pensionados.
Decisiones que se revisan.
Con algunas excepciones que se discriminan en el cuadro anexo, en términos generales, las instancias negaron las tutelas señalando que existen otras vías de defensa judicial, y que los demandantes no se encuentran dentro del sector social de la tercera edad que merece un tratamiento especial. En los casos concedidos, se ordenó al G. de Bolívar pagar a los demandantes las mesadas pensionales adeudadas tan pronto se produjera el desembolso de los créditos que se gestionan ante varias entidades bancarias. Sin embargo, este tipo de decisión, fue impugnada por los actores, quienes advirtieron que el término para el pago, que debería producirse de manera perentoria y rápida, es incierto, indeterminado y condicionado.
Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos por las Secciones Primera, Segunda y Cuarta de la S. Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la S. Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional adoptar la sentencia respectiva, de acuerdo con el reglamento interno y de los autos de selección por medio de los cuales se escogieron para revisión los expedientes ya reseñados.
El retardo en el cumplimiento de las mesadas pensionales. Ineficacia de la administración departamental. Protección especial a los pensionados.
La Administración del Departamento de Bolívar, no ha sido eficiente en el cumplimiento de sus obligaciones laborales, y prueba de ello son los doce meses que se les adeuda a los pensionados, no obstante todas las prevenciones que se han hecho con anterioridad por vía de tutela, Cfr. contra el departamento de Bolívar existen las sentencias T-009,T 238 T-381 y T-102 de 1999. pues constantemente retarda el pago de prestaciones sociales a un grupo de personas, que como en el caso de ahora, manifiestan claramente su imposibilidad de volver al mercado laboral, su dependencia económica de las mesadas pensionales y sus apremiantes condiciones de vida. Por consiguiente, debe recordarse que por expreso mandato constitucional (artículo 209), la función pública debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son también pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado Los entes territoriales incumplen de manera grave sus obligaciones cuando abandonan a sus trabajadores privándolos de sus salarios o pensiones, y con dicha actitud, no solo quebrantan clarísimos derechos individuales y colectivos, sino que dejan inaplicados principios constitucionales de primer orden que deberían haber presidido su gestión, como los del artículo 209 de la Carta. T- 089 de 1999 M.P.D.J.G.H.G... Al respecto, la Corte ha dicho:
"El principio de eficacia (CP art. 209) no se reduce al simple cumplimiento de las disposiciones y exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión, esto es, por la persona destinataria de la acción o de la abstención estatal.
"El principio de eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos administrativos que involucran derechos fundamentales. El acatamiento de las normas del Estado social de derecho impone a los funcionarios una atención especial a la persona y a sus circunstancias.
"Tratándose de derechos fundamentales, la administración pública está obligada a cumplir con unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones válidas para disculpar la protección de los derechos de las personas." Sentencia T-56 de 1994. M.P.E.C.M.
"Una actuación desordenada e ineficiente Sobre este tema de la eficacia y eficiencia, también pueden consultarse las sentencias C-479 de 1992. M.P.J.G.H.G. y A.M.C., T-074 de 1993. M.P.C.A.B., T-05 de 1995. M.P.J.G.H.G., T-716 de 1996. M.P.E.C.M.. de la administración, aunque el objetivo buscado con ella sea la prevalencia del interés general sobre el particular, comporta, casi con seguridad, daños que, por el mismo caos generado en la falta de previsión de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus responsabilidades públicas, se salgan de su propio control y se produzca, entonces, además del perjuicio al interés colectivo, una violación a los derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situación. La responsabilidad por la vulneración de los derechos en casos como el señalado recae en la administración. Sería injusto que la soportaran los particulares, sobre todo si, como sucede en el caso bajo examen, ellos están ejerciendo una actividad lícita. Sentencia T-115 de 1995. J.G.H.G..
De allí que la previsión para el pago oportuno de los pensionados en los presupuestos municipales y departamentales se ha convertido en un asunto insistentemente estudiado por esta Corporación y en la presente ocasión, esta S. no se apartará de su doctrina constitucional de acuerdo con la cual:
Los pensionados, que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su situación jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares de un derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha instituído como característica sobresaliente de la organización política y como objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades que desatienden tan perentorios mandatos. Sentencia 367 de 1995 Magistrado Ponente Dr. J.G.H.G..
De cuanto antecede se concluye que la ineficacia de la Administración Departamental, evidenciada en la dilatada demora en el cumplimiento de sus compromisos legales y constitucionales para con los pensionados, afecta su mínimo vital, su vida, su dignidad humana y también los derechos fundamentales de sus familias. La Corte reitera una vez más su convicción de que el cese prologando e indefinido de las pensiones legalmente debidas, hace presumir la vulneración de las condiciones mínimas de existencia del ex trabajador y de su familia y hacen procedente la acción de tutela Cfr. T-259y 308 de 1999..
Igualmente ha puesto de relieve la jurisprudencia reciente de esta Corporación, Cfr.- T-387 de 1999 M.P.A.B.S.. que si bien el pago oportuno de las mesadas pensionales se predica de todos los empleadores, el asunto adquiere más gravedad, cuando el incumplido es el Estado, a través de uno de sus entes territoriales. En casos similares, no resulta explicable que el Estado sea quien desconozca las consecuencias que trae consigo el principio constitucional que define a Colombia como un estado social de derecho. Categoría que, sea la oportunidad para recordarlo, propuso para el país un horizonte de justicia que no se limita a la protección de las libertades de ciudadanos "abstractos", sino que se extiende también al entramado social, contemplando a la persona "real" dependiente de sus condiciones materiales de existencia.
Cada día son más los derechos constitucionales afectados por la inadecuada programación de los Departamentos y Municipios en el pago de las obligaciones pensionales. Sin embargo, ya es consolidada la jurisprudencia de esta Corporación T-299 , T 399 de 1998 - T - 08, T- 020 y T - 106 de 1999, entre otras. según la cual el que la situación económica, presupuestal o financiera de una empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, no lo exime de responder por la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus empleados o ex empleados. "La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración o amenaza de un derecho fundamental, así debe declararlo el juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición de responsabilidades, pues no es su objeto y existen otras vías apropiadas para el efecto" T- 259 de 1999 . M.P.D.A.B.S..
Estado de cosas violatorio de la Constitución.
De acuerdo con el principio de separación de funciones previsto en el artículo 113 C.P. no es tarea de los jueces instar a las demás funcionarios públicos, y menos a las autoridades, al cumplimiento de los deberes previstos en el ordenamiento. Sin embargo, se ha venido convirtiendo en una peligrosa costumbre la omisión por parte de la Administración Pública de sus funciones más elementales, lo que ha llevado a que los despachos judiciales resulten congestionados de negocios que sólo persiguen hacer respetar el principio de legalidad por parte de los servidores públicos (Cf. artículo 6 C.P.)
Resulta inquietante, que contra el Departamento de Bolívar existan, por los mismos conceptos, pago de mesadas pensionales, las siguientes sentencias de tutela: T-009 de 1999, T-238 (cuatro demandantes), T-381 (dos personas), T-388 de 1999 (6 demandantes), T-102 de 1999, ésta última con cuarenta y seis personas accionando, sumado a los presentes expedientes en donde actúan 47 personas, para un total en lo que va corrido del año, de 106 personas demandando al Departamento de Bolívar, por iguales motivos. Si a esto sumamos las preocupantes cifras que arrojó el estudio estadístico integral de 1997 elaborado para esta Corporación, donde aparecen las alcaldías y gobernaciones como las entidades más demandadas (un total de 6662 o lo que es lo mismo un 19,78% del total de amparos en todo el país), ello aunado a una jurisprudencia reiterativa en el asunto en los últimos años Cf. T 165 de 1998 MP F.M.D. , T 170 de 1998 MP F.M.D. , T-211 de 1998 MP F.M.D., T 212 de 1998 MP F.M.D., T 220 de 1998 MP F.M.D.. T- 071 y T-072- de 1998 T- 314 T- 387 y T-341 de 1999, nos encontramos ante una cascada de acciones de tutela producto de una recurrente omisión por parte de las autoridades competentes respecto de la apropiación oportuna de las sumas destinadas al pago de las obligaciones laborales frente a sus pensionados.
Por lo tanto, procede la S., no solo a conceder los amparos solicitados sino también a prevenir a las autoridades del Departamento de Bolívar para que tomen las medidas pertinentes en orden a poner fin a este estado inconstitucional de las cosas, de manera que deberá reiterarse lo afirmado en Sentencia de Unificación 559 de 1997 MP. E.C.M. Reiterada en sentencia T-068 de 1998 MP A.M.C. y en el caso del municipio de Ciénaga, M., mediante sentencia de reiteración T-289 de 1989 M.P.F.M.D..
:
" (1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política.
(2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos.
Ahora bien, si el estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política, tiene relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en un proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de la irregularidad existente podrá acompañarse un requerimiento específico o genérico dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una acción o de abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificación y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de que el estado de cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea en relación con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que se formule."
Ahora bien, no ignora esta Corte la situación de déficit financiero permanente que vive el Departamento de Bolívar, al punto de tener parte de sus rentas embargadas y estar realizando gestiones ante el gobierno nacional para obtener los recursos que le permitan atender sus obligaciones laborales. Igualmente, se conoce el proyecto de ley que la Confederación de G.es presentará ante el Congreso, en esta legislatura, y que tiene por objeto atacar el problema del pasivo pensional de las entidades territoriales, con la creación de un Fondo de Pensiones Territoriales. De igual forma, existe la alternativa de acudir a programas de saneamiento fiscal o a los llamados convenios de desempeño con el Ministerio de Hacienda (regulados por la ley 358 de 1997), para intentar reducir el gasto, las nóminas, etc. Sin embargo, todos son mecanismos que permiten solventar las prestaciones a largo plazo, mientras que la inminencia de una situación contraria a la Constitución se impone, y acelera por lo tanto, la protección de los derechos reclamados.
Así pues, la precaria situación de los actores, y la vulneración flagrante y contumaz a sus condiciones mínimas de subsistencia por la demora en el pago de las respectivas mesadas pensionales, hacen apremiante la obligación de garantizar los derechos de los tutelantes a su mínimo vital, teniendo en cuenta, obviamente, las circunstancias que refleja el Departamento y la imposibilidad del juez de tutela de precipitar mediante ordenes de cumplimiento inmediato la ejecución de partidas presupuestales, que además en este caso se encuentran pignoradas. Cfr. T-185 de 1995.
Las tutelas se conceden, no sin antes cuestionar la contradicción, inaceptable por demás, de algunos de los fallos revisados, en donde se niegan las tutelas pero se reconoce la lesión producida a los derechos de los tutelantes por parte de la Administración del Departamento de Bolívar. En dichos eventos, lo procedente sería conceder un amparo así fuese transitorio o con los condicionamientos que fueran menester, para no dejar en el aire afirmaciones que se tornan incongruentes con la decisión.
Cabe igual observación en aquellos eventos en los cuales, los jueces se abstienen de conceder los amparos requeridos bajo el argumento de la crisis que atraviesa el ente territorial y el eventual incumplimiento de las tutelas. Decisiones de esa índole dan al traste con la obligación que tienen los jueces de velar por la promoción y garantía efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. (art. 2º ) Como de manera categórica lo expuso la sentencia T-259 de 1999 M.P.D.A.B.S.. al tratar asunto similar, " el incumplimiento de una orden judicial no exime al juzgador de "decir el derecho y garantizar su efectividad".
También merece reparo la insistencia de los fallos que se revisan al considerar que la precaria situación de los jubilados en el Departamento de Bolívar, resiste un proceso ejecutivo como mecanismo eficaz para el cobro de lo adeudado. Olvidan que personas que no tienen para comer, que no divisan esperanza para su subsistencia, y que no pueden procurarse medios diferentes a su mesada pensional, puedan asumir los costos de un proceso ejecutivo laboral. Es claro que la tutela deviene en el mecanismo judicial idóneo y prevalente para la defensa de los derechos de los actores, pues es la única que permite al juez evitar el incumplimiento sostenido de las obligaciones con los ex trabajadores.
En mérito de lo expuesto esta S. de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por las Secciones Primera y Cuarta de S. Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por la S. Civil-Familia del Tribunal Superior de Cartagena y por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma ciudad. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida digna y al pago oportuno de las mesadas pensionales, de L. delC.A.A., V.M.A.C., H.Z. de Rojas, M.Á.G.M., G.D.P., M.R.M., R.M.O., O.C. de B., C.L.Q., F.A.H.G., E.V.M.O., F.C.C., C.C.C., E.V.C.C., A.M.P.V. , I.B.P. de M., respecto de los expedientes T-213190, T-215732, T-215733, T-215769, T-215774, T-215775, T-218743, T-218772, T-221132, T-221143, T-221145, T-221148, T-221155, T-221769, T-223239 , T-223240.
Segundo. En relación con el expediente T-221152 se toman las siguientes decisiones:
CONFIRMAR la decisión del Tribunal Superior de Cartagena, en relación a los señores H.B.V., M.C.A. de G., R.P.E., M.B.B., E.E.G., J.P.B., R.C. de D., E.M.M.G., G.E.D.C., C.A.E. de A., E.C. de G., L.C.G., E.M. de B., C.M.Z., A.T.V. viuda de Arachury, Alba Mendoza de Ahumada, B.Q.H., J.L. de E., R.M.P., T. de J.D.R. y C.M.C.C. en cuanto se les concedió la tutela en primera instancia y no existió impugnación del fallo.
CONFIRMAR la decisión proferida por la Sección Segunda de la S. Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, en el caso de los señores P.V.R., J.A.D., R.A.C., H.E.L.M., y R.M.Z., en tanto se concedieron las tutelas a los derechos a la vida y seguridad social.
REVOCAR la misma decisión en relación a los señores Mercedes Elena Puente de G., I.E.P. de Castaño, M.F.U., I.L.G. y M.T.P.C. y conceder la tutela a los derechos reclamados.
Tercero. ORDENAR al G. del Departamento de Bolívar que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a cancelar a los demandantes las mesadas adeudadas, siempre y cuando exista la partida presupuestal correspondiente. Si esta fuere insuficiente, dispondrá del término ya señalado para iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para cumplir con lo ordenado a más tardar antes del 1 de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), de todo lo cual informará a los jueces de primera instancia.
Cuarto. DECLÁRESE que el estado de cosas que originó la acción de tutela objeto de revisión es contrario a la Constitución, en consecuencia por Secretaría General de la Corte Constitucional deberá comunicarse la presente providencia a los miembros de la Asamblea Departamental de Bolívar, para que, en asocio con el G. y de conformidad con las competencias respectivas, tomen dentro del período de sesiones ordinarias correspondientes al segundo semestre de 1999 las medidas que sean necesarias en orden a corregir dentro de los parámetros constitucionales y legales, la falta de previsión presupuestal que afecta la puntual cancelación de las mesadas pensionales de los ex empleados del Departamento demandado, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.
Quinto. PREVÉNGASE al G. de Bolívar para que evite volver a incurrir en las omisiones ilegítimas que originaron el presente proceso, so pena de las sanciones legales correspondientes.
Sexto. El desacato a lo aquí dispuesto, se sancionará por el correspondiente juez de primera instancia, en los términos previstos por el artículo 52 de decreto 2591 de 1991.
Séptimo. DÉSE traslado al Procurador General de la Nación para que ordene las investigaciones de rigor, con el objeto de determinar si la administración departamental ha obrado con una negligencia tal que amerite la imposición de sanciones disciplinarias.
Octavo. LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.
C., notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
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