Sentencia de Tutela nº 630/99 de Corte Constitucional, 30 de Agosto de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 43562953

Sentencia de Tutela nº 630/99 de Corte Constitucional, 30 de Agosto de 1999

PonenteJose Gregorio Hernandez Galindo
Fecha de Resolución30 de Agosto de 1999
EmisorCorte Constitucional
Expediente214555
DecisionConcedida

Sentencia T-630/99

BONOS PENSIONALES-Procedencia de tutela para reclamar la remisión

En fallos de esta Corporación se ha admitido que la acción de tutela es procedente para reclamar la remisión de los bonos pensionales, y de esta manera obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación.

BONOS PENSIONALES-Cuotas partes

BONOS PENSIONALES-Ultima entidad empleadora reconoce y expide la totalidad

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Improcedencia para lograr decisiones que impliquen gasto

Referencia: Expediente T-214555

Acción de tutela incoada por S.H.V.G. contra M.F.A. del Municipio de Chía

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los treinta (30) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Se revisa el fallo de fecha dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), proferido en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera.

I. INFORMACION PRELIMINAR

SILVIO HUMBERTO V.G. instauró acción de tutela contra el Alcalde del Municipio de Chía (Cundinamarca), con el fin de lograr que esta entidad territorial le reconociera y pagara la totalidad del bono pensional para efectos de lograr su pensión de jubilación ante el Seguro Social.

El actor alegó la vulneración de los derechos al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales, consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.

Fundamentó su petición en los siguientes hechos:

  1. A partir del mes de enero de 1998, cuando cumplió los requisitos para acceder a su pensión de jubilación, adelantó los trámites respectivos ante el Seguro Social.

  2. Esta institución requirió al S. de Gobierno de la Alcaldía de Chía, para que emitiera el bono pensional tipo B a favor del Seguro, advirtiéndole que la pensión sería reconocida y pagada únicamente cuando se cumpliera con este requisito. Así mismo le informó acerca del término correspondiente en que debería expedir el bono, y le señaló las disposiciones legales que reglamentan la materia.

  3. Dicho requerimiento se hizo porque el solicitante finalizó su carrera como servidor público en la Alcaldía de Chía, entidad en la que prestó sus servicios como periodista durante cinco (5) años.

  4. Previa la orientación de un asesor del Seguro, se determinó que el valor del cálculo del bono pensional tipo B a favor de V.G., correspondía a la suma de ciento seis millones doscientos dos mil pesos ($106.202.000.oo).

  5. Ante la negativa de expedir el bono pensional, el Seguro efectuó un segundo requerimiento al demandado, y le señaló, entre otros aspectos, que el 15 de octubre de 1998 era la fecha límite para la cancelación del bono; le advirtió acerca del pago de intereses en caso de presentarse demora en el pago, y que de no cumplir con su obligación, la Alcaldía estaría en la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación; y le reiteró que hasta tanto no se expidiera el bono, el Seguro no reconocería la pensión al peticionario.

  6. El 21 de septiembre de 1998 el S. de Gobierno de la Alcaldía de Chía le envió un memorando al S. de Hacienda, en el cual le ordenó que expidiera el bono a favor del actor por un valor de treinta y tres millones setecientos noventa y cinco mil pesos ($33.795.000.oo).

    Según prueba que obra en el expediente, la correspondiente consignación se efectuó el día 7 de octubre de 1998, en la cuenta corriente 100-12549-1 del Banco Mercantil. Así mismo copia de esta consignación se remitió al Vicepresidente de Pensiones y a la Tesorería del Seguro, de acuerdo con las instrucciones que para el efecto le fijara esta entidad a la Alcaldía de Chía.

  7. El 26 de noviembre de 1998 el Vicepresidente de Pensiones del Seguro le remitió una comunicación al Alcalde de Chía, en la cual le expresó lo siguiente:

    "En atención al pago parcial del bono pensional del asegurado de la referencia por valor de $33'795.000.oo, me permito comunicarle que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 65 del Decreto 1748 de 1995, adicionado por el artículo 27 del Decreto 1513 de 1998, la emisión del bono pensional está a cargo del último empleador o entidad pagadora de pensiones antes del traslado al I.S.S. quien adelantará el trámite de cobro de las cuotas partes a que haya lugar.

    Para los fines anteriores, el emisor actuará como mandatario para el pago y deberá transferir al I.S.S. las sumas recibidas del contribuyente.

    Por lo anterior y con el objeto de proceder al reconocimiento y pago de la prestación, le solicito efectuar a la mayor brevedad posible el procedimiento de cobro o emisión de cupones de cuotas partes correspondientes".

  8. El S. de Hacienda del Municipio de Chía dirigió las respectivas comunicaciones -el 14 de diciembre de 1998 y el 15 de enero de 1999- al Congreso de la República y a la Gobernación de Antioquia, entidades públicas en las cuales había prestado sus servicios el accionante, con el fin de reiterarle la solicitud para que cancelaran la cuota parte correspondiente del bono pensional del actor.

  9. Mediante oficio de fecha 15 de febrero de 1999, el S. de Hacienda le consultó al S.J. de la Alcaldía de Chía, acerca del pago total del bono pensional, pese a que la accionada realizó el pago en forma parcial. El S.J. le advirtió acerca de los efectos que ocasiona el incumplimiento en la totalidad del pago, ya que correspondería a la Alcaldía asumirlo, como también lo concerniente a la seguridad social del petente.

  10. El 3 de marzo de 1999, el Alcalde de Chía le informó al actor que había recibido comunicación por parte de la Gobernación de Antioquia en lo referente al procedimiento de expedición del bono pensional. Así mismo, le comunicó sobre el silencio que al respecto había guardado el Congreso de la República.

  11. Afirmó el demandante que, como corolario de la negligencia y el desacato del Alcalde de Chía en expedir la totalidad del bono pensional, su pensión de jubilación jamás se iba a concretar, y que no contaba ni cuenta en la actualidad con los recursos para su manutención y la de su familia, como tampoco con la oportuna protección y atención de su seguridad social.

    A juicio del actor, se vio en la necesidad de instaurar la acción de tutela en referencia por cuanto han sido infructuosos los esfuerzos por conseguir el pago total del bono pensional a que tiene derecho y de esta manera acceder a su pensión de jubilación. Por tanto, solicitó al juez de tutela que ordenara al demandado la expedición del respectivo acto administrativo.

II. LA DECISION JUDICIAL MATERIA DE EXAMEN

La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Fallo del dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), negó la tutela impetrada, por considerar que el actor no podía obtener el cumplimiento de normas, ya que ello es propio de la acción de cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997.

En otras palabras, a juicio del Tribunal, el actor dispone de otro mecanismo de defensa judicial.

Para mejor proveer en el asunto en referencia, el Magistrado Sustanciador, ya estando el expediente en sede de revisión, ofició al Alcalde del Municipio de Chía con el fin de que informara y certificara si ya había expedido la totalidad del bono pensional a que tiene derecho el demandante y en caso negativo, informara de qué manera efectuó la liquidación del bono en forma parcial, según obra en el expediente.

El demandado, al referirse al procedimiento que adelantó la Alcaldía para la expedición de la cuota parte del bono pensional que le correspondía al actor, manifestó:

"El procedimiento relacionado se efectuó con fundamento en los preceptos e indicaciones otorgadas por los artículos 7 y 27 del Decreto número 1513 de agosto 4 de 1998, por medio del cual se modifican y adicionan los artículos 17, parágrafos 1 y 2; y 65 del Decreto 1748 de 1995, que se refieren respectivamente al PAGO DE BONOS Y PROCESO DE EMISION Y COBRO DE CUOTAS PARTES.

Dentro de las mismas instrucciones suministradas por el Instituto de Seguros Sociales, se deja claro la aplicación de estas normas citadas, teniendo en cuenta que el caso de la emisión y pago del Bono Pensional del señor VARGAS, se poseen CUOTAS PARTES PENSIONALES, en las que se involucran diferentes entidades del Estado, quienes han sido requeridas por esta Entidad, manifestando se sirvieran cancelar el Bono dentro de los parámetros legales y directamente al Instituto.

Sin embargo, hasta la fecha solo se ha recibido una respuesta negativa por parte de la Gobernación de Antioquia y el silencio por parte del Fondo Prestacional del Congreso de la República, saliéndose de las manos de esta Administración ya el cumplimiento del pago de la totalidad del Bono en mención".

En igual sentido afirmó que, si bien es cierto la última entidad para la cual laboró el actor, es la encargada de efectuar la totalidad del pago del bono pensional, también lo es -según el demandado-, que debe existir el previo traslado del cobro a los contribuyentes para que cancelen su cuota parte y esperar a que éstos confirmen el tiempo laborado y el reconocimiento de la cuota a su cargo, mediante acto administrativo expreso.

Finalmente, el alcalde de Chía consideró estar eximido de cancelar la totalidad del bono pensional a favor de V.G., toda vez que no puede comprometer el presupuesto destinado al desarrollo de las actividades propias de su administración, sin contar con el respaldo de una posible redención económica a cargo de terceros.

En otro de los escritos allegados al expediente, el demandado informa que el demandante impetró acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. También envió fotocopia de un oficio suscrito por el J. de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual le informó sobre el trámite contemplado por el Decreto 1513 de 1999 para el pago de los bonos pensionales.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

  1. Competencia

    La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la revisión del fallo en referencia, con fundamento a lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política.

  2. Vulneración de derechos fundamentales cuando no se define con prontitud el pago del bono pensional

    De acuerdo con el material que obra en el expediente, el Seguro Social no ha podido reconocer y pagar la pensión de jubilación a que tiene derecho el actor, por cuanto no se efectuó el pago total del bono pensional, requisito previo contemplado en los artículos 17 y 44 del Decreto 1748 de 1995, modificados por los artículos 6 y 13 del Decreto 1474 de 1997.

    Sin embargo, es oportuno advertir que en el presente asunto la última entidad a la cual prestó sus servicios el demandante efectuó un desembolso parcial del bono pensional, siguiendo para el cálculo de su liquidación las instrucciones que al respecto le indicara la Oficina de Pensiones del Seguro Social.

    Cabe recordar que en varios fallos proferidos por esta Corporación se ha admitido que la acción de tutela es procedente para reclamar la remisión de los bonos pensionales, y de esta manera obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, jurisprudencia que se reiterará en este caso, sin que se modifique por el hecho de haberse efectuado un pago parcial, pues de todas maneras subsiste la vulneración de los derechos del accionante.

    Al respecto es oportuno reiterar lo expuesto en algunos fallos de tutela:

    "Significa lo anterior que, una persona que desea obtener su pensión de jubilación puede acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos pensionales a la entidad que le va a decretar la prestación". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-241 del 21 de mayo de 1998. M.: Dr.: A.M.C.)

    "...una persona que desea obtener su pensión de jubilación puede acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos pensionales a la entidad que le va decretar la pensión. Se reitera entonces lo allí dispuesto y se ordenará en consecuencia, que el Municipio de Titiribí, liquide y ponga a disposición del ISS el dinero correspondiente al bono pensional necesario para el trámite de la pensión de jubilación que se adelanta en dicha entidad". (Corte Constitucional. Sentencia T-549 del 1 de octubre de 1998. M.: Dr.: V.N.M..

    La Sala encuentra que en esta oportunidad el asunto se enmarca, a diferencia de los fallados en las sentencias antes mencionadas, en el conflicto por el reconocimiento de la totalidad de las cuotas partes para lograr el cubrimiento de la totalidad del bono pensional.

    Es decir, el perjuicio que se ocasionó al actor por el hecho de que la última de las entidades empleadoras efectuara el pago de su cuota parte, sin haber realizado previamente el cobro de las respectivas cuotas a las otras dos empleadoras.

    Con base en el material probatorio, se observa que la Alcaldía municipal de Chía tenía -de acuerdo con las instrucciones de la Oficina de Pensiones del Seguro Social- hasta el 15 de octubre de 1998 para efectuar la cancelación del bono pensional de S.H.V.G.. Sin embargo, la consignación de la cuota parte se efectuó el 8 de octubre de 1998.

    Aunque el Alcalde haya buscado evitar que se le imputara a su Administración el pago de la pensión o, en su defecto, el de intereses en caso de retardo en el pago de la totalidad del bono, vulneró los derechos del accionante al no efectuar completa la liquidación y consignación de lo correspondiente al bono pensional, actitud que se esperaba de él según las normas legales vigentes.

    Así mismo se observa que el requerimiento formulado a las anteriores entidades empleadoras del actor -Gobernación de Antioquia y Congreso de la República- se efectuó el 15 de enero de 1999, es decir, casi tres meses después de la consignación parcial del bono pensional.

    Es decir, la conducta del accionado no se ajustó a lo ordenado por los decretos 1748 de 1995 y 1474 de 1997, ya que antes de haber expedido y consignado lo que, según sus cálculos, le correspondía cancelar por concepto de su cuota parte, debió haber informado a las otras dos entidades cuotapartistas para que, previamente a que concurrieran con sus respectivas obligaciones, validaran o negaran los tiempos laborados por el actor y, una vez que se hubiese obtenido respuesta de dichos periodos laborados, las entidades concurrirían a pagar su correspondiente cuota parte y la Alcaldía de Chía, como última entidad empleadora, reconocería y expediría la totalidad del bono pensional.

    Precisamente para evitar -según lo esgrimido por el demandado en uno de los escritos allegados al expediente- que la Administración del Municipio de Chía comprometiera su presupuesto sin tener el respaldo de una posible redención económica a cargo de terceros, precisamente debió esperar la respuesta de las entidades cuotapartistas -Gobernación de Antioquia y Congreso de la República- antes de proceder al pago parcial del bono. Una vez tuviera las respuestas respectivas acerca de lo que a cada una de las empleadoras correspondía liquidar, sí procedería a expedir la Resolución mediante la cual se reconoce la totalidad del bono pensional.

    La Sala considera que el conflicto suscitado entre las empleadoras del actor por la forma y redención de sus cuotas partes no es asunto de análisis en la presente instancia de revisión, ya que esta materia debe ser objeto de estudio por parte de la jurisdicción competente.

    Tampoco le asiste razón al demandado cuando, con base en la respuesta que le enviara el J. de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pretende la exoneración de su responsabilidad por la no cancelación de su obligación laboral.

    Entiende el municipio, que su conducta encuadra en los parámetros señalados por esa Oficina, según los cuales:

    "...las cuotas partes de los bonos pensionales, a partir de la vigencia del Decreto 1513 de 1998, se emiten como cupones de los mismos, y que cada entidad contribuyente es responsable ante la administradora o el tenedor del bono del pago de la cuota parte incorporada al respectivo cupón.

    (...)

    De otra parte y según los parámetros normativos del artículo 27 del mismo Decreto 1513 de 1998, norma que se encuentra vigente y amparada por la presunción de legalidad, el emisor sólo está obligado al pago de su porción suscrita en el bono y de las cuotas a que hayan sido reconocidas y pagadas por los contribuyentes, lo que significa que el bono pensional es la suma de los diferentes cupones y de la parte del emisor. De igual manera es preciso tener en cuenta que el emisor emite su parte del bono e informa a los contribuyentes el valor de la cuota parte a su cargo y si estos la reconocen, están implícitamente autorizando para suscribir "en nombre del contribuyente, el cupón correspondiente a la cuota parte respectiva" el cual valga la pena repetir, está a cargo del contribuyente".(subrayas de fuera de texto)

    Mal puede el demandado fundamentar su excusa por la negligencia en expedir la totalidad del bono pensional con base en el concepto anterior, toda vez que éste fue proferido en el mes de junio de 1999, y la tutela en estudio presentada en el mes de marzo. Por tanto, el municipio estaba sometido a las disposiciones que al respecto reglamentaban el tema y no, como lo quiere, escudarse en la preceptiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

  3. Error en la apreciación por parte del juez de conocimiento. Improcedencia de la acción de cumplimiento para lograr decisiones que impliquen gasto

    No comparte la Sala el criterio esgrimido por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según el cual el actor dispone de otro mecanismo judicial -la acción de cumplimiento- para lograr la totalidad del pago del bono pensional.

    Al parecer, la instancia desconoció el hecho de que ante la negativa en la expedición del bono pensional, el Seguro Social no ha podido reconocer la pensión de jubilación del actor y por tanto acceder a los beneficios que le reporta su calidad de cotizante a esta entidad de previsión social durante más de veinte años.

    La Sala recuerda que, como lo ha sostenido la jurisprudencia, a través de la acción de tutela se puede conceder el amparo a los derechos de las personas de la tercera edad o de aquellas que se encuentren bajo las hipótesis y dentro de los requisitos que señale la ley para lograr su pensión de jubilación, estando en peligro sus derechos a una vida digna, al mínimo vital, a la salud o a la integridad personal.

    De acuerdo con lo señalado por la Ley 393 de 1997, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política referente a la acción de cumplimiento, mediante Sentencia C-157 del 29 de abril de 1998 (Ms. Ps.: Drs. A.B.C. y H.H.V., al estudiar la constitucionalidad de algunas de sus normas, esta Corporación afirmó:

    "Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.).

    Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir "autorizaciones máximas de gasto". El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.

    En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura".

    Como en este caso, por su propia naturaleza, la pretensión del accionante implicará gasto para el municipio, no cabe la acción de cumplimiento.

    En cambio, debe prosperar el amparo judicial de los derechos a una vida digna, a la salud, al mínimo vital y a la obtención de la pensión, que asisten al actor y que fueron vulnerados por la conducta del Alcalde de Chía, según lo analizado en este proceso.

    Se revocará el Fallo de instancia y se concederá la tutela para lograr el reconocimiento de la totalidad del bono pensional.

DECISION

Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- REVOCASE la sentencia proferida en el asunto de la referencia por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 18 de marzo de 1999, mediante la cual negó la tutela incoada.

Segundo.- En su lugar, CONCEDESE la protección de los derechos del accionante a una vida digna, a la salud, al mínimo vital y al pago oportuno y al reajuste periódico de la pensión de jubilación.

En consecuencia, ORDENASE al demandado que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, cancele al actor la totalidad del bono pensional a que tiene derecho, siempre y cuando cuente con la debida disponibilidad presupuestal

En caso contrario, dispondrá del mismo término para iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para adelantar el pago del bono pensional tipo B.

Lo anterior, sin perjuicio de los trámites que el municipio pueda adelantar para lograr el pago de las cuotas partes a cargo de las anteriores empleadoras del actor.

Tercero.- DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado Ponente

Presidente de la Sala

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

Aclaración de voto a la Sentencia T-630/99

ACCION DE CUMPLIMIENTO-Procedencia para lograr decisiones que impliquen gasto (Aclaración de voto)

Referencia: Expediente T-214555

Los suscritos magistrados aclaramos nuestro voto en el siguiente sentido:

  1. No nos pareció que fuese constitucional lo plasmado en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 en el sentido de que la acción de cumplimiento no cabe cuando por medio de ella se pretende que la autoridad ponga en práctica una disposición que implica gasto.

    Hemos pensado que tal restricción no se deriva del artículo 87 de la Constitución y que, al haberse aceptado, los alcances de la norma fueron notoriamente disminuidos, hasta el punto de hacer prácticamente inútil este instrumento de defensa de los derechos.

  2. No obstante, debemos acatar lo ya resuelto por la Corte Constitucional, que en Sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, citada en esta providencia, declaró exequible el aludido precepto legal.

    Es por ello que, habiéndose expuesto en el fallo de instancia que la acción de cumplimiento constituía medio idóneo de defensa para obtener el pago del bono pensional, hemos tenido que hacer valer en este caso, aunque no la compartimos, la aludida tesis, que ha sido materia de cosa juzgada constitucional para justificar la procedencia de la tutela.

    JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

    Magistrado

    ALVARO TAFUR GALVIS

    Magistrado

    Fecha, ut supra.

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