Sentencia de Tutela nº 686/99 de Corte Constitucional, 15 de Septiembre de 1999
| Ponente | Carlos Gaviria Diaz |
| Fecha de Resolución | 15 de Septiembre de 1999 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | 218986 |
| Decision | Concedida |
Sentencia T-686/99
DERECHO DE PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Pronta resolución y decisión de fondo
DERECHO DE PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad presupuestal
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: Expediente T-218986
Acción de tutela instaurada por M. de J.H.A. contra la Fiduciaria la Previsora.
Magistrado ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los quince (15) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados C.G.D., J.G.H.G. y A.T.G., en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por M. de J.H.A. contra la Fiduciaria la Previsora.
Hechos.
La señora M. de J.H. de A., se desempeña como maestra en la ciudad de Florencia, Caquetá, e informa en su tutela que desde el 4 de mayo de 1997, solicitó reconocimiento y pago de sus cesantías parciales para reparación de vivienda y hasta la fecha de interponer la tutela, la Fiduciaria la Previsora no ha dado respuesta alguna a su memorial. Por ello solicita protección a su derecho de petición.
La entidad accionada respondió señalando que la demandante presentó solicitud de cesantías parciales ante la Oficina de Prestaciones Sociales del M.d.C., la cual se encuentra pendiente para su reconocimiento dependiendo del respectivo turno. Agregó que la Fiduciaria como tal, carece de competencia en la asignación de los recursos para el pago de las prestaciones sociales de los docentes, debido a que su función se concreta en administrar los recursos que asigne para el efecto el Consejo Directivo del Fondo del M..
Fallo de única instancia.
La primera y única instancia niega la tutela al considerar que no es la Fiduciaria la Previsora el ente contra quien debe dirigirse el reclamo del derecho de petición, por no ser el encargado de asignar los recursos para el pago solicitado.
Reiteración de jurisprudencia. El derecho de petición frente a solicitudes de cesantías parciales de funcionarios docentes.
En la mayor parte de los casos en los cuales se ha demandado en tutela el cumplimiento pronto y expedito de las resoluciones que garantizan el pago de las cesantías parciales del sector docente, la Corte Constitucional ha dispuesto que ésta es una responsabilidad de varias entidades administrativas que deben actuar de consuno, pues a cada una de ellas corresponde una o más de las funciones ejecutivas requeridas para actualizar a los demandantes las garantías y derechos que en su favor consagra el ordenamiento: la oportuna resolución de las solicitudes de reconocimiento y pago, la ejecución de las operaciones presupuestales requeridas para la apropiación de recursos, el efectivo traslado de los mismos a las regionales, el pago en tiempo de las cantidades debidas, etc. T-314 de 1997 M.D.C.G.D.. "
Así, a pesar de que en el presente caso no se demandó al Ministerio de Educación -Fondo de Prestaciones Sociales del M.- tal como habían procedido en ocasiones pasadas distintos docentes, T-552 de 1998. M:P. Dr. V.N.M.. es preciso permanecer en la doctrina reiterada al respecto por esta Corporación, y proteger la integridad del derecho de petición ordenando tanto al Fondo de Prestaciones Sociales del M. y a la fiduciaria la Previsora S.A., en lo que es de sus competencias, la pronta y efectiva resolución de la solicitud presentada por la actora desde 1997 y no resuelta dos años después, a fin de que tenga certeza sobre el reconocimiento o la negación del derecho que persigue, reciba la cantidad que le corresponde, y pueda de éste modo atender a la satisfacción de sus necesidades de vivienda. "La manera como las entidades demandadas vienen atendiendo el reconocimiento y pago de cesantías parciales en el sector educativo, se convierte en la práctica en una flagrante violación del artículo 23 de la Carta Política, pues a muchas solicitudes no se responde, frente a otras se aduce la ineficiente actuación de la propia entidad o se alega el retraso de otra, y cuando se reconoce la titularidad del derecho, se condiciona su efectividad, esto es, el pago, a la realización de un traslado de fondos sin fecha determinada." I..
En efecto, tal como lo precisó recientemente la sentencia T-619 de 1999, el Fondo Nacional de Prestaciones del M. es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica , con patrimonio independiente, pero con recursos que son administrados por la Fiduciaria la Previsora , en virtud del contrato suscrito con la Nación- Ministerio de Educación Nacional. De allí que la Fiduciaria la Previsora, en virtud de dicho contrato, administra los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., los invierte y los destina al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente.
Quiere decir lo anterior, que la obligación del reconocimiento de las cesantías parciales corresponde al Fideicomitente, es decir, al Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, y una vez efectuado corresponderá a la Fiduciaria cancelar el valor de la respectiva prestación.
Así pues, la anterior protección se hará, a sabiendas, de que la responsabilidad que se desprende de la inadecuada atención de la petición de la actora, no radica en uno solo de los organismos llamados a atenderla ni su solución depende del esfuerzo de uno de ellos. Pero, que no pueda predicarse la vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento de un ente oficial, no releva al juez de constitucionalidad de la obligación de ordenar lo que sea necesario para amparar los derechos fundamentales de la demandante, ni de prevenir a las autoridades que no están demandas en esta ocasión, pero que son parte de la obligación compleja de atender la petición que dio origen a este proceso, para que introduzcan los correctivos necesarios, y no vuelvan a incurrir en las mismas violaciones a los derechos fundamentales de docentes y empleados. ibídem
Sea menester reparar finalmente en que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la falta de disponibilidad presupuestal no puede ser argumento para negar el reconocimiento de las cesantías parciales.
En efecto, si bien la ley 344 de 1996 dispone en su artículo 14: "Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán reconocerse, liquidarse y pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse", las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles por virtud de la Sentencia C-428 de 1997 (MP J.G.H.G., V.N.M. y A.M.C.) Con anterioridad a dicho fallo invariablemente la jurisprudencia venía, de acuerdo con el artículo 4 Superior, inaplicando la referida preceptiva legal por incompatibilidad con las disposiciones constitucionales 53 y 345. (Cfr. Sentencias T-206 de 1997 MP J.G.H.G., T-228 de 1997 MP J.G.H.G., T-363 de 1997 MP J.G.H.G. y T-419 de 1997 MP H.H.V..) Por su parte, la sentencia T-671 de 1997 MP J.G.H.G. dio aplicación a la providencia de inconstitucionalidad citada., lo que torna en improcedente el argumento esgrimido para no dar respuesta de fondo, por mediar al respecto cosa juzgada constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. REVOCAR la sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá proferida el 12 de abril de 1999, y en consecuencia, tutelar el derecho de petición de la actora, ordenando a la Fiduciaria la Previsora, que a más tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha en que se produzca el reconocimiento de las cesantías parciales por parte del Fondo Nacional de Prestaciones, cancele a la accionante el valor correspondiente.
Segundo Hacer un llamado en prevención al Director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. para que dentro de los términos legales, proceda a resolver materialmente la solicitud formulada por la peticionaria, y a situar a la Fiduciaria la Previsora los fondos que permitan atender el pago de la prestación solicitada.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
N., comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
C.G.D.J.G.H.G.
Magistrado ponente Magistrado
A.T.G.M.V.S. DE MONCALEANO
Magistrado Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia T-686/99
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Reconocimiento de cesantías parciales (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por dirigirse contra entidad que carece de aptitud jurídica actual para satisfacer pretensión (Salvamento de voto)
FIDUCIARIA LA PREVISORA-Incompetencia asignación de recursos para pago de prestaciones sociales de docentes/ACCION DE TUTELA CONTRA FIDUCIARIA LA PREVISORA-Improcedencia por no ser autoridad pública o particular (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente T-218.986
Acción de tutela instaurada por M. de J.H.A. contra la Fiduciaria La Previsora.
Con el habitual respeto, expreso a continuación las razones de mi desacuerdo con la decisión adoptada por la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conforme a la cual se resolvió tutelar el derecho de petición de la actora, ordenando a la Fiduciaria La Previsora tomar las medidas conducentes para que dentro de su competencia, resuelva de fondo la solicitud de cesantías parciales, y haciéndole un llamado a prevención al Director del Fondo Nacional de Prestaciones del M. para que resuelva la solicitud de la peticionaria respecto al reconocimiento de su derecho a gozar de las cesantías parciales.
En efecto, considero que la Sala ha debido declarar la improcedencia de la acción de tutela, en los términos en que fue planteada por el accionante, contra la Fiduciaria La Previsora pues no puede afirmarse que dicha sociedad fiduciaria esté afectando derechos fundamentales de la peticionaria. Para que tal situación tuviere ocurrencia se requeriría qiue el Fondo Nacional de Prestaciones del M. -organismo competente- hubiere reconocido la prestación social impetrada, e impartido a la Fiduciaria las instrucciones pertinentes y situado los recursos económicos necesarios, todo dentro del contrato vigente entre las dos entidades. De otra parte, no es claro que la sociedad Fiduciaria La Previsora, dentro del contexto en que fue ejercida la acción de tutela sea entidad pública, o particular de aquellos respecto de los cuales proceda la tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución.
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Según se lee en la sentencia, la protección en ella ordenada, "se hará a sabiendas de que la responsabilidad que se desprende de la inadecuada atención de la petición de la actora, no radica en uno solo de los organismos llamados a atenderla ni su solución depende del esfuerzo de uno de ellos. Pero, que no pueda predicarse la vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento de un ente oficial, no releva al juez de constitucionalidad de la obligación de ordenar lo que sea necesario para amparar los derechos fundamentales de la demandante, ni de prevenir a las autoridades que no están demandadas en esta ocasión, pero que son parte de la obligación compleja de atender la petición que dio origen a este proceso, para que introduzcan los correctivos necesarios, y no vuelvan a incurrir en las mismas violaciones a los derechos fundamentales de docentes y empleados"(Subrayas fuera del texto).
Empero, considero que la orden dada en la parte resolutiva de la sentencia en el sentido de que la Fiduciaria La Previsora proceda a tomar las medidas conducentes, dentro de su competencia, para que pueda resolverse de fondo la solicitud de cesantías parciales, a más de improcedente es inocua, toda vez que no está al alcance de la Fiduciaria, dentro del marco del contrato al efecto vigente - constitutivo del marco real de las relaciones entre esa sociedad, el Fondo ( Nación, Ministerio de Educación Nacional), y la accionante-, pagar al peticionario sin que medie el reconocimiento correspondiente de la prestación, función esta privativa del Fondo, y las instrucciones pertinentes por parte del mismo Fondo acerca de los desembolsos necesarios. Esa orden aparece condicionada y mediatizada, de otra parte, por lo resuelto en el ordinal "segundo" de la decisión cuando se hace un llamado en prevención al Fondo Nacional de Prestaciones del M. para que dentro de los términos legales, proceda a resolver materialmente la solicitud formulada por la peticionaria, respecto del reconocimiento de su derecho a gozar de las cesantías parciales.
En caso similar al presente, que involucraba también al Fondo de Prestaciones del M. y a la Fiduciaria la Previsora, la Sala Sexta de Revisión, con ponencia del suscrito, puso de presente lo siguiente :
"......el Fondo Nacional de Prestaciones del M. fue creado por la Ley 91 de 1989 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con patrimonio independiente, pero sus recursos son administrados por una entidad fiduciaria estatal, función que cumple la Fiduciaria La Previsora en virtud del contrato suscrito con la Nación - Ministerio de Educación Nacional el 21 de junio de 1990. Dicho contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., con el fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente. Allí se estipula, igualmente, que una de las obligaciones del Fideicomitente, esto es el Fondo, consiste en "reconocer prestaciones sociales que pagará el Fondo", mientras que compete a la Fiduciaria La Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia únicamente el valor de las prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de 1989 deba cancelar el Fondo al personal docente nacional y nacionalizado afiliado, previa determinación de la destinación, prioridad y disponibilidad de los recursos del Fondo para tal efecto, por parte del Consejo Directivo del mismo".
Así mismo, conforme al contrato en cita, "es función del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, .....4. Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que garantice una distribución equitativa de los recursos".
Por lo anterior, considero que, sin perjuicio del llamado en prevención, ha debido la Corte declarar la improcedencia de la tutela en cuanto ésta se dirigió solo contra la Fiduciaria la Previsora pues esa entidad carece de aptitud jurídica actual (dentro de sus compromisos contractuales) para satisfacer, así sea parcialmente la pretensión que contra ella ha postulado la accionante. Sólo cuando se surtiera el procedimiento legal ante el Fondo, al efecto la entidad competente, como se reconoce en el ordinal segundo de la providencia de la cual me aparto, podría, en gracia de discusión aceptarse para efecto del pago de la correspondiente prestación en los términos y según las instrucciones que le imparta el Fondo la eventual procedencia de la vía de amparo. No obstante, ante la negativa de pagar, no puede olvidarse, procedería la respectiva acción contencioso-administrativa.
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De otra parte, no puede desconocerse que la Fiduciaria la Previsora, si bien es entidad descentralizada, organizada como sociedad de economía mixta, se halla regida por el derecho privado, en especial se sujeta al régimen propio de las empresas industriales y comerciales del Estado, por razón del porcentaje estatal en su capital.
Al respecto, es necesario aclarar como lo hizo la Corporación (Sentencia C-783 de 1999 que declaró la constitucionalidad del artículo 2o de la ley 488 de 1998) que la Fiduciaria Previsora, habida cuenta de su origen como entidad descentralizada bien puede ser sujeto de atribución de funciones públicas, como cuando la ley directamente le asigna el recaudo, la administración, gestión de recursos públicos. Pero esa circunstancia, habida cuenta de su naturaleza jurídica y de su objeto social, está enmarcada dentro de un régimen excepcional que exige precisamente de la acción directa del legislador.
Empero, en el presente caso la mencionada Fiduciaria actúa por virtud y en cumplimiento de un contrato de fiducia mercantil de aquellos que puede celebrar en desarrollo de su objeto social y que no comporta para su ejecución del ejercicio de funciones típicamente administrativas ni la prestación de servicios públicos.
En consecuencia, en cuanto la tutela se dirige contra la Fiduciaria, y ésta carece de competencia respecto de la asignación de los recursos para el pago de las prestaciones sociales de los docentes, debido a que su actividad se circunscribe a administrar los recursos que asigne para el efecto el Consejo Directivo del Fondo del M., no es, en los términos del artículo 86 de la Carta Política, viable el amparo invocado, pues la mencionada entidad, para los efectos de la actuación impetrada en el presente caso, no es autoridad pública, ni particular respecto del cual proceda la acción de tutela.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
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