Sentencia de Tutela nº 754/99 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 1999

CASO DE LA TUTELA CONTENIDA EN EL EXPEDIENTE T- 220702

HECHOS

La Defensora del Pueblo -Regional S. de Bogotá-, instaura la tutela en nombre del señor S.R.T., persona invidente, padre de ocho hijos, mayor de sesenta años. Dice que esta persona trabaja desde 1974, como vendedor informal estacionario en la carrera 7ª con calle 62 de S. de Bogotá y lo hizo con el beneplácito de la autoridad distrital.

Agrega la peticionaria que la Alcaldía Local de Chapinero ha anunciado el desalojo, previo el trámite policivo y que "no le han dado ningún tipo de solución de reubicación para proteger su derecho individual al trabajo y al mínimo vital".

La tutela está encaminada a obtener que el Alcalde Local de Chapinero, mientras no reubique al peticionario de la tutela, suspenda la diligencia de desalojo del señor S.R.T..

Diversas peticiones de S.R.T., para que no sea desalojado.

2.2. Licencia (carnet) de vendedor estacionario expedido por la Alcaldía.

2.3. El respectivo proceso de restitución del espacio público que se inició contra S.R.T..

2.4 . Constancia de la Alcaldía Menor de Chapinero indicando que R.T. es invidente y tiene ocho hijos.

El 30 de abril de 1999 el Juzgado 22 de Familia negó la tutela impetrada. El fallo no fue impugnado. Una de las razones aducidas por el juzgador fue la siguiente:

" Así las cosas la tutela no está llamada a prosperar pues existen otros medios de defensa judicial: la contencioso administrativa, a quien le corresponde analizar si efectivamente el señor R.T. reúne las condiciones necesarias para obtener su reubicación como vendedor ambulante o si se le debe otorgar cualquier otro de los beneficios que por invalidez solicita el peticionario tal como lo manifestó en la diligencia de declaración que éste rindió ante el juzgado..."

CASO DE LA TUTELA CONTENIDA EN EL EXPEDIENTE T-226606

HECHOS

P.B.A. instauró tutela contra la Alcaldía de S. de Bogotá. Dice que el ha venido laborando como vendedor ambulante en una caseta localizada en la carrera 8ª A con calle 15 y que se le amenaza con el desalojo.

Considera que se le viola el artículo 25 de la C.P. y pide que se revoque la orden de desalojo.

Aduce que tiene permiso de la Alcaldía Menor para trabajar como vendedor ambulante desde el 8 de junio de 1992.

PRUEBAS

Oficio del Alcalde Menor de la zona de S., de 8 de junio de 1992, en donde se dice expresamente: "Por tener usted licencia de vendedor estacionario Nº 1342 de 26 de agosto de 1985 para la venta de frutas enteras para la calle 16 carrera 8ª A costado sur y por cuanto fue trasladado a la carrera 8ª A calle 15 costado nor-occidental, este despacho le ordena permanecer allí hasta nueva orden".

Aviso del asesor jurídico de la alcaldía local de S. anunciando la restitución del espacio público en el sector comprendido entre la calle 15 y las carreras 9ª y 10ª.

SENTENCIA OBJETO DE REVISION

El Juzgado 22 Civil Municipal de S. de Bogotá, el 24 de mayo de 1999, negó la tutela por la siguiente razón:

"En ese orden de ideas, la tutela está llamada al fracaso , y así se declarará, por cuanto que si bién es cierto el derecho de los vendedores ambulantes está condicionado a no ser desalojados del lugar público donde desarrollan esa actividad mientras no se les reubique, siempre y cuando tengan licencia, permiso o autorización otorgada por autoridad competente, también lo es , que en el caso que nos ocupa no hay constancia de que el permiso concedido se encuentre vigente, máxime que de acuerdo con la querella 06 de 1995, el accionante está en la obligación de desalojar el espacio público".

El fallo no fue impugnado.

CASO DE LA TUTELA CONTENIDA EN EL EXPEDIENTE T-227519

HECHOS

G. de J.L.Q. dice que desde hace 17 años ha atendido una caseta de su propiedad ubicada en la calle 17 frente al número 4-95 (donde funcionan los juzgados municipales) y que de ese trabajo de vendedor estacionario depende su sostenimiento y el de su familia.

Indica que antes de 1982 la caseta la atendía J.U.H.A. quien se la vendió.

Agrega que se le ha anunciado desalojo y por lo mismo instaura la tutela para que se suspenda la diligencia de desalojo.

PRUEBAS

Certificación de la Alcaldía Menor de S. de Bogotá donde se indica que "el señor G. de J.L.Q., identificado con la c. de c. No. 281.207 de Guasca, es el propietario de la vitrina para la venta de dulces y cigarrillos en la calle 17 Nº 4-95 con licencia de vendedor estacionario Nº 1093".

La licencia otorgada al anterior propietario a quien G. de J.L. le compró.

La tramitación para la recuperación del espacio público.

El Juzgado 31 Civil Municipal de S. de Bogotá, el 24 de mayo de 1999, no tuteló el derecho , aunque reconoce que "No se desconoce que las autoridades administrativas en alguna oportunidad expedían licencias de funcionamiento de las casetas de venta en vía pública, y ello se acredita de la copia allegada y certificación expedida por la Alcaldía zona III. Y por consiguiente, esto se debe tener en cuenta por la alcaldía local, al momento de estudiar la inclusión en el plan de reubicación de vendedores ambulantes, ..."

CASO DE LA TUTELA CONTENIDA EN EL EXPEDIENTE T-238007

HECHOS

E.E.P., dice ser vendedor ambulante desde 1987 (aunque no señala el sitio donde laboraba) y considera que al ser desalojado de su lugar de trabajo se le violó el debido proceso, la confianza legítima y el derecho de igualdad. Invoca también el derecho al trabajo y a tener un empleo.

Solicita mediante tutela que "Debido a que por los artículos que ofrezco, dulces, galletería, cigarrillos, prensa, revistas y libros, no puedo aceptar reubicación en local comercial, por lo tanto solicito indemnización para colocar mi propio negocio ya que con engaños fui desplazado sin alternativas socio-económicas, por ello reitero la petición de indemnización".

PRUEBAS

Licencia de vendedor estacionario, expedida por el Distrito, para atender una caseta en la carrera 10 Nº 20-30.

Trámite de recuperación del espacio público. Y hay constancia de que el día en que se efectuó el desalojo ya no se hallaba en el lugar E.E.P. pero si se encontraba totalmente desocupada la caseta invasora.

Comunicación de la Secretaría de Gobierno del Distrito, -Directora oficina asesora jurídica- que expresamente dice: "La administración distrital está promoviendo la incorporación de los vendedores ambulantes y estacionarios al mercado formal, con un claro criterio empresarial y un preciso contenido social; las principales estrategias y mecanismos que se han puesto en marcha, a través del Fondo de Ventas Populares, consiste en: a) Brindar asesoría técnica, económica, financiera y legal a los proyectos y propuestas que presenten los vendedores, a través de sus propias organizaciones o en forma independiente; b) Financiación parcial de los proyectos o propuestas, mediante recursos del IFI -Programa de crédito FINURBANO, apalancados por entidades del Distrito, una vez definida la viabilidad de los mismos y verificados los requisitos por parte de cada una de las personas; c) actividades de capacitación en temas de relaciones humanas, trabajo en grupo, organización empresarial y procesos asociativos; d) Participación económica en los proyectos".

SENTENCIA OBJETO DE REVISION

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2ª, el 15 de julio de 1999, rechazó la tutela por improcedente en razón a que: "... precisa la Sala que si lo que pretende el accionante es el reconocimiento de una indemnización, la misma debe estar establecida o regulada en alguna norma para que pueda proceder su reconocimiento, pero ni el accionante cita tal precepto legal ni el Tribunal conoce norma en tal sentido, por lo que en estas circunstancias lo que podría ejercitar es la acción de reparación directa en procura de la indemnización consagrada en el artículo 87 del C.C. A. dentro del término de caducidad que es de dos años de conformidad con el establecido en el artículo 136 ibídem".

CASO DE LA TUTELA CONTENIDA EN EL EXPEDIENTE T-238474

1.1. S.P.P. instauró tutela porque considera que se le han violado los derechos fundamentales contenidos en los artículos 13, 46, 54, 55, 29 de la C.P., por ser desplazados por la Alcaldía de su trabajo de vendedor ambulante. No dice exactamente dónde laboraba.

1.2. Solicita expresamente: "Debido a que por los artículos que ofrezco, dulces, galletería, cigarrillos, prensa, revistas y libros, no puedo aceptar reubicación en local comercial, por lo tanto solicito INDEMNIZACION para colocar mi propio negocio ya que con engaños fui desplazado sin alternativas socio-económicas, por ello reitero la Petición de Indemnización."

2.1. Licencia de vendedor estacionario expedida por la Secretaría de Gobierno del Distrito en 1986.

2.2. Informe suscrito por el Inspector Local de Chapinero, de fecha 08 de julio de 1999, en donde da cuenta de la visita practicada a la caseta ubicada en la Avenida Caracas entre calles 62 y 63, frente al número 62-26, identificada con el Nº 138, de donde se desprende que dicha caseta en la actualidad existe y no ha sido reiterada por la administración local.

2.3. Inventario efectuado el día 15 de abril de 1999 por parte de la Alcaldía Local de Chapinero, de la caseta ubicada entre las calles 62 y 63 de la Avenida Caracas, frente al número 62 - 26, en donde se consignó que no se adelanta querella alguna por ocupación de espacio público.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, el 16 de julio de 1999, denegó la acción por estas razones:

"La Administración Distrital, en el proceso de recuperación del espacio público adelanta procedimientos administrativos tendientes a la recuperación del espacio público para lo cual ha iniciado querellas que se han tramitado con el lleno de los requisitos legales, cumpliendo así con el debido proceso, respetando la doble instancia y el derecho de defensa.

Respecto de la indemnización solicitada, el Accionante, por medio de la ACCION DE TUTELA pretende que le sea reconocida, lo que no es viable por esa vía, puesto que esa solicitud le corresponde analizarla y dilucidarla a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir que existe una VIA JUDICIAL para resolver sobre la indemnización pedida.

Aparece demostrado que la caseta de propiedad del Accionante, en Julio 8/99 aún se encontraba ubicada en la avenida Caracas, entre la calle 62 y 63 frente al número 62-36, es decir, que para la fecha de presentación de la ACCION DE TUTELA (Julio 1º/99), la caseta está ubicada en el mismo sitio.

Así las cosas, de lo afirmado por el Accionante y las pruebas aportadas por la Alcaldía Mayor de S. de Bogotá, se tiene que no se han violado los derechos fundamentales invocados como quebrantados, lo que impone la denegación de la acción propuesta."

A. COMPETENCIA

Es competente la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución en armonía con los artículos 33, 35, y 42 del Decreto No. 2591 de 1991. Además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones hizo la Sala correspondiente, del reparto que se verificó en la forma señalada por el reglamento de esta Corporación y de la orden de acumular los cuatro casos.

1. Del concepto de espacio público y su protección constitucional.

   En varios fallos, referentes a vendedores ambulantes de la ciudad de S. de Bogotá que han interpuesto acción de tutela para no ser desalojados, la Corte Constitucional ha expresado, entre muchos argumentos, los siguientes:

   De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentra a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común e indiscriminado de tales espacios colectivos.

   La protección del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad.

   El tema del espacio público, a partir de la Constitución de 1991, adquiere una clara connotación constitucional que supera los criterios del derecho administrativo y civil, previamente delimitadores de la noción y su contenido y de las atribuciones de la autoridad en cuanto a su manejo y tratamiento en la legislación.

   Para comprender la esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por espacio público, en virtud de la ley 9ª de 1989 sobre reforma urbana, el "conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes." Ley 9 de 1989. Artículo 5º. Esta definición, amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la legislación civil Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997. A.B.C.. (Artículos 674 y 678 C.C.). En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que pertenecen al espacio público, es su afectación al interés general La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoff) y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad. Ahora bien, en el uso o administración del espacio público, las autoridades o los particulares deben propender, no sólo por la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común, sino también, - atendiendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos-, por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a éstos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995. M.P.E.C.M..

   El trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P.J.G.H.G., puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones, y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y estadísticas sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas por hora R.C.E.. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, S.R., and Públic-Space Zoning. T.Y.L.J.. Volume 105, Mazo de 1996. . Los ciudadanos, entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la tendencia de disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un detrimento de esas mismas localidades y una disminución en su utilización por parte de la sociedad en general. Esas situaciones como consecuencia, crean la necesidad de cerrar establecimientos de comercio y de trasladar y cambiar los lugares de trabajo de muchas personas, en razón de la complejidad que adquieren tales zonas, el difícil el acceso a ellas, al parqueo, e incluso el favorecimiento de actividades ilícitas.

   Adicionalmente, las repercusiones pueden ser no sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual alude el artículo 24 de la Carta Corte Constitucional. Sentencia T-550 y T-518 de 1992. M.P.J.G.H.G., en cuanto se impide a las personas transitar en espacios que, por su carácter público, deben ser accesibles para todos los miembros de la comunidad en igualdad de condiciones. También se puede infringir "el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehículos que se sirven de esos bienes públicos que son las vías, parques, aceras, etc. y el muy importante interés de los comerciantes aledaños que no solamente pagan sus impuestos, utilizan los servicios públicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y ss. C.N.) y, como si fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos personales a veces muy prolongados." Corte Constitucional. T-778 de 1998. M.P.A.B.S.. Una situación de perturbación prolongada del espacio público, especialmente cuando es debida a factores estructurales de la sociedad, desborda el control de las autoridades, y también podría calificarse como un signo de erosión en el cumplimiento de los deberes de la Administración y del Estado. Es por ello, tal y como lo ha dicho la Corte en otras oportunidades:

   "...una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes -que son parte de la vía pública- ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales." Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. J.G.H.G.

   El espacio público, al ser un ámbito abierto, es un área en la que todo el mundo quiere tener acceso libre y puede hacerlo, razón por la cual la tentación de abusar de él es permanente. Sin embargo, así como algunos son constreñidos a la usurpación del espacio público por problemas económicos y circunstancias sociales y por una ausencia real de oportunidades, y esta circunstancia debe tener connotaciones jurídicas; otras personas, desconociendo su propia responsabilidad social, hacen de esas posibilidades una verdadera oportunidad en los negocios, o un abuso desproporcionado de su derecho, poniendo en peligro la efectividad en la administración de tales espacios públicos.

   Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos, como calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos doctrinantes sostienen que, el "atributo básico de una ciudad exitosa es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y además pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella". J.J.. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, R.C.E.. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, S.R., and Públic-Space Zoning. T.Y.L.J.. Volume 105, Mazo de 1996.

   En ese orden de ideas, las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas R.C.E.. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, S.R., and Públic-Space Zoning. T.Y.L.J.. Volume 105, Mazo de 1996.

   sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales.

   La Corte constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención, entre los que tienen a su cargo las autoridades. Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. J.G.H.G..

2. Actuaciones de la policía administrativa respecto al espacio público

   Los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de Policía (artículo 132). También, tienen competencia para señalar restricciones en lo relativo a su uso por razones de interés común, sin que el razonable ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de derechos o garantías constitucionales.

   Sin embargo, las actuaciones de la policía que bajo esas atribuciones se realicen, deben orientarse esencialmente a hacer realidad los mandatos constitucionales de protección de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, en la búsqueda de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo (artículo 2º C.P.) y en la prevalencia del interés general (artículo 1º C.P. ).

   Por consiguiente, las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables solo en los usurpadores aparentes del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas sociales.

3. Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente a la ocupación del espacio público por vendedores informales

   La Corte Constitucional, para resolver algunos de estos conflictos, ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración cumpla su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio público. Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P.J.S.G., T-091 de 1994. M.P.H.H.V., T-115 de 1995 M.P.J.G.H.G. y T-160 de 1996 M.P.F.M.D.. Por consiguiente, "ha ordenado que las autoridades respectivas implementen planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los intereses que colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer", como se verá, "el fenómeno social que conlleva esta economía informal" Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998. A.B.S.. Corte Constitucional. Sentencia Nº T-225. Junio 17 de 1992. Magistrado Ponente: Doctor J.S.G...

   Es por ello que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el comercio informal. Ver las sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de 1996, T-617 de 1995, T-398 de 1997, T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998.

   Así las cosas, un detallado análisis de la jurisprudencia constitucional permite deducir las siguientes premisas:

   1. La defensa del espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo que las autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y protección, según se explicó antes.

   2. Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el cual también goza de protección constitucional. Claro que la actividad de los vendedores informales coloca en conflicto el deber de preservar el espacio público y el derecho al trabajo; y, hay algo muy importante, en algunas oportunidades se agregó que también habría que tener en cuenta la obligación estatal de "propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar", (Sentencias T-225 de 1992 M.P.J.S.G. y T-578 de 1994 M.P.J.G.H.G..)

   3. Pese a que el interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los "ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho" (Sentencia T-396 de 1997 M.P.A.B.C.).

   4. De ahí que las personas que usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el principio de la confianza legítima con las condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes informales pueden invocar el aludido principio de confianza legítima, si demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que "la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga" (Sentencia T-617 de 1995 M.P.A.M.C..

   Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996 M.P.F.M.D., T-550 de 1998 M.P.V.N.M. y T-778 de 1998 M.P.A.B.S., promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración (sentencia T-396 de 1997 M.P.A.B.C. y T-438 de 1996 M.P.A.M.C.. En consecuencia, "no pueden conculcar el derecho al trabajo de quienes, siendo titulares de licencias o permisos concedidos por la propia administración, se ajustan a sus términos" (Sentencia T-578 de 1994 M.P.J.G.H.G.. Como corolario de lo anterior se tiene que los actos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.

4. Principio de la confianza legítima

   El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambultantes es lo que la doctrina especializada Al respecto pueden consultarse: G.P.J.. "El principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo." Editorial Civitas. Madrid. 1983; G.M.R., Artículo " Contenido y límites del principio de la Confianza legítima publicado en " Homenaje al Profesor J.L.V.P." .Editorial Civitas, Madrid. 1989; D.J.R.. Instituciones de Derecho Administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. G. de E.E. y F.T.-Ramón, Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Civitas. Madrid. considera como la confianza legítima. Es éste un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de la C.P.) y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible.

   Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:

   "Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política." Sentencia C-478 de 1998 M:P. A.M.C.. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.

   Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.

   Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa "ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general" Sentencia T-617 de 1995 M.P.A.M.C.

   Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que "así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas" Ibídem.

   Un mecanismo que ha utilizado la jurisdicción constitucional colombiana para ponderar los intereses en conflicto, es ordenar a la administración que diseñe y ejecute un "adecuado y razonable plan de reubicación" (Sentencias T-225 de 1992, T-115 de 1995 M.P.J.G.H.G.. Igualmente, que la administración tome "medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a los vendedores ambulantes" (Sentencia T-372 de 1993 M.P.J.A.M..)

   Ha considerado la jurisprudencia que son presupuestos necesarios para que opere la reubicación de los vendedores ambulantes: "que se trate de trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso común, hayan estado instalados allí"; "que dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del respectivo permiso o licencia" (Sentencia T-160 de 1996 M.P.F.M.D.. En el mismo sentido las sentencias T-115 de 1998 M.P.V.N.M. y T-778 de 1998 M.P.A.B.S.).

   También se ha dicho que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de condiciones para los vendedores informales (Sentencias T-617 de 1995 M.P.A.M.C. y T-115 de 1995 M.P.J.G.H.G.. Igualmente, la intención de la administración "no puede quedar sin definición en el tiempo desconociendo el derecho al trabajo de quienes como realidad social dependen de actividades de ventas ambulantes" (Sentencia T-133 de 1995 M.P.F.M.D.. Pero, se repite, hasta ahora, lo principal que haya un plan razonable de reubicación.

   En una de las últimas sentencias que ha tocado el tema de la razonabilidad, la T-550/98 M.P.V.N.M., se explicó:

   "sin embargo esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado la necesidad de buscar soluciones que permitan la coexistencia de los derechos o intereses que se encuentran enfrentados. Así, ha dicho la jurisprudencia cuando la autoridad local se proponga la recuperación del espacio público, debe igualmente ejecutar un plan que permita la reubicación de los vendedores estacionarios que han hecho uso del mencionado espacio, con el permiso de la autoridad competente previo el cumplimiento de los respectivos requisitos".

   La reubicación no es otra cosa que irse a otro sitio, en ocasiones sin políticas claras sobre si lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal, pero si, como es apenas natural, no se trata solamente de cambio de sitio sino que adicionalmente uno de los objetivos que se persigue es evitar que crezca el desempleo, por eso la reubicación se convierte en un método que no puede ser el único. Es obvio que una política standard no puede ser para todos, puesto que la rigidez impide avanzar y dar mejores respuestas.

5. Posición adoptada en la SU-360/99:

   En el caso concreto de las tutelas que han cursado contra el Alcalde Mayor de S. de Bogotá, la Corte Constitucional, en la SU-360/99 hizo particular referencia a lo siguiente:

   "Esta faceta (la del derecho al trabajo) no se puede desligar de la realidad del desempleo, lo cual conlleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica: El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos". El objetivo tendrá que ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no pueden llegar a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema del desempleo. Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario del Estado, debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25 sobre derecho al trabajo y del artículo 54 en el cual el punto central es el del derecho al empleo en sociedades como la nuestra donde el desempleo es crónico y donde hay una marcada inclinación hacia un mundo de ciudades. (En América Latina y el Caribe, la urbanización en 1950 era 41%, en 1970 era 57%, en 1995 ascendió a 74%). Es obligación del juez constitucional aplicar la ley de leyes, y al hacerlo, en temas como el derecho al trabajo y el derecho al empleo, el juez no puede eludir un aspecto fáctico: que la incapacidad del sector formal para generar empleo lanza a grandes masas urbanas al sector no estructurado, tan es así que según informe de la OIT, en América Latina , entre 1990 y 1993, los nuevos empleos creados en el sector no estructurado ascendieron al 83% OIT, The Employment Challenge in Tatin America and the Caribbean., en otras palabras, se aumentó el ingreso bajo y la pobreza urbana.

   Entran pues en juego, en el espacio jurídico, no solamente los artículos 25 y 334 de la C.P., sino el artículo 54 ibídem en cuanto señala que "El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar" y, entonces, esta última norma de carácter programático, se torna en una disposición activa, que apunta hacia el bienestar el empleo inmediato y del entorno en que se vive y que señala para los habitantes de la República un derecho a algo, enmarcado dentro de la intervención del Estado en la economía y compaginado con la cláusula del Estado social de derecho, convirtiéndose así el derecho al empleo en algo que no puede estar distante del derecho al trabajo. En este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis.

   Aparece aquí una nueva cuestión social que según E.B.V.E. del pensamiento juslaboralista, en homenaje al profesor H.H.B., p. 331 "se expresa principalmente en los campos de la educación, la salud, el medio ambiente, la vivienda, la alimentación, la igualdad de oportunidades, el empleo, la capacitación, la seguridad social, la marginación y exclusión, las relaciones de trabajo". Se aprecia la presencia armónica del derecho al trabajo y el derecho al empleo, por ello A.P.R. ib., p. 387 hace caer en la cuenta que "se ha sostenido por distinguidos laboralistas que la desocupación se ha convertido en una compañera inseparable del derecho del trabajo, y que hay que acostumbrarse a la cohabitación con ella".

6. Proyección práctica de la jurisprudencia contenida en la SU-360/99

   Lo justo es que antes del desalojo se trate de concertar, con quienes estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones que los afectados escojan, la administración convenga y sean factibles de realizar y principien a ser realizadas.

   El plazo para la concertación tiene que ser fijo porque de lo contrario sería muy difícil recuperar el espacio público y así lo ha considerado la Corte Constitucional (ver sentencia de los recicladores). Si el plazo no se acuerda por los interesados y se llega a una decisión de tutela, será el juez constitucional quien acudirá a criterios de razonablidad para establecerlo. Y, el plazo también debe darle seguridad al vendedor que va a ser desalojado porque de lo contrario la confianza legítima dentro de la cual esté, quedaría sin debida protección jurídica.

   En la SU-360/99 se dijo:

   "De allí se colige que los objetivos de la política de empleo a nivel local son indispensables para dar una justa solución. Sirve de ilustración el Convenio 122 de la OIT, numerales 2 y 3, art. 1°, que señala:

   "La política indicada debe tender a garantizar :

   Que habrá trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo;

   Que dicho trabajo será tan productivo como sea posible;

   Que habrá libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendrá las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tenga en cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social.

   La indicada política deberá tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo económico, así como las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y sociales, y será aplicada por métodos apropiados a las condiciones y prácticas nacionales".

   Por consiguiente, los objetivos pueden ir más allá de la simple reubicación, aspecto que no pueden despreciarse en las decisiones judiciales. A manera de ejemplo y continuando con la invocación a la OIT, se tiene que ésta al referirse al sector urbano no estructurado en los países en desarrollo, dice El empleo en el mundo, año de 1995, p. 14 que "ese sector desempeña una función de red de seguridad, consistente en absorver la mano de obra sobrante, la política general al respecto debería consistir en suprimir los obstáculos administrativos o de otra índole que coarten su crecimiento. Conviene además, promover el segmento modernizador del mismo facilitando su acceso al crédito, a insumos productivos y al conocimiento de técnicas mejores de producción, así como sus vínculos con el sector moderno". Claro que "mas que el acceso al crédito, es su costo el nudo de estrangulamiento de las empresas pequeñas" (R.M. y M.P. en Small Enterprise Development, Londres, junio de 1994, pgs. 32-38). En otras palabras, una medida muy efectiva para superar el problema del desempleo urbano es la implantación de una política de calado popular; alentando ésta se contribuye a generar empleo, y, según la OIT "En muy diversos países, la aplicación de planes originales de crédito, destinados a los productores modestos, ha dado resultados excelentes" (Informe de la OIT sobre el empleo en el mundo, año de 1995, página 13). Esto obliga a: estar abierto a sugerencias, integrar equipos multidisciplinarios. Y hay elementales principios: que la educación y formación del trabajador sea para que compita, que se planifiquen los recursos humanos, que se tomen en cuenta las dimensiones culturales de ajuste y por supuesto que haya voluntad política."

   En estos casos la protección al trabajo no se puede desligar de la realidad del desempleo, lo cual conlleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica: El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos". El objetivo tendrá que ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no pueden llegar a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema del desempleo. Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario del Estado, debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25 sobre derecho al trabajo y del artículo 54 C.P.. Esta última norma de carácter programático, se torna en una disposición activa, que apunta hacia el bienestar, el empleo inmediato y del mejoramiento del entorno en que se vive y que señala para los habitantes de la República un derecho a algo, enmarcado dentro de la intervención del Estado en la economía y compaginado con la cláusula del Estado social de derecho, convirtiéndose así el derecho al empleo en algo que no puede estar distante del derecho al trabajo.

   Aparece aquí una nueva cuestión social que según E.B.V.E. del pensamiento juslaboralista, en homenaje al profesor H.H.B., p. 331 "se expresa principalmente en los campos de la educación, la salud, el medio ambiente, la vivienda, la alimentación, la igualdad de oportunidades, el empleo, la capacitación, la seguridad social, la marginación y exclusión, las relaciones de trabajo".

   Se aprecia la presencia armónica del derecho al trabajo y el derecho al empleo, por ello A.P.R. ib., p. 387 hace caer en la cuenta que "se ha sostenido por distinguidos laboralistas que la desocupación se ha convertido en una compañera inseparable del derecho del trabajo, y que hay que acostumbrarse a la cohabitación con ella".

7. Protección a los discapacitados

   (Este aspecto se refiere única y exclusivamente a la T-220702).

   El artículo 13 de la C.P. establece la protección especial del Estado para aquellas personas que se hallen en debilidad manifiesta, por su condición física, mental o económica. A su vez el artículo 54 ibídem establece que "Es obligación del Estado y los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud".

   Dentro de los ordenamientos legales, la ley 361 de 1997, establece en su artículo 4° la obligación ineludible del Estado de poner a disposición todos los recursos necesarios para la protección de los minusválidos. Entre los objetivos de la protección está la "integración laboral".

   Para la integración laboral de las personas con limitaciones físicas, la normatividad internacional también es prolija. Están, por ejemplo, la declaración de los derechos humanos proclamada por las Naciones Unidas en 1948, la declaración de los derechos del deficiente mental aprobada por la ONU en 1971, la declaración de los derechos de las personas con limitación, aprobada por la Resolución 3447; en 1975; el Convenio 159 de la OIT Art. 7º del Convenio 159: "Las autoridades competentes deberán adoptar medidas para proporcionar y evaluar los servicios de orientación y formación profesionales, colocación, empleo y otros afines, a fin de que las personas inválidas puedan lograr y conservar un empleo y progresar en el mismo...", la Recomendación 168 de la misma OIT, artículos 1 a 14; la declaración de S.B. de Torremolinos de la UNESCO en 1981, la declaración de las Naciones Unidas concerniente a las personas con limitación de 1983.

   Es constitucional proteger a los minusválidos. Y no es justo que se hallen de repente en el desempleo total, con franco deterioro para su forma de vivir, lo cual implica la propagación de la pobreza, que según la OIT es "moralmente inadmisible y económicamente irracional" La OIT sostiene que "es importante ofrecer un mínimo de seguridad económica a los pobres ya que no tienen otro modo de valerse por si solos". El empleo en el mundo, Ginebra, 22 de febrero de 1995.

   CASOS CONCRETOS

   En los casos de los señores E.E.P. y S.P.P., ellos expresamente manifiestan que no aceptan la reubicación y que piden indemnización. Ya se dijo que el juez constitucional no puede decretar indemnización (aspecto propio de la acción de reparación directa, que se tramita ante la jurisdicción contencioso-administrativa). Lo que se puede es ordenar reubicación por tutela, o las otras opciones señaladas anteriormente. Pero si los peticionarios rechazan la reubicación no cabrá la tutela, máxime si lo único que piden es la indemnización.

   Para los otros casos, S.R.T., P.A. y G. de J.L., los elementos probatorios permiten la calificación de estar esos tres vendedores informales que instauraron la tutela, cobijados con la confianza legítima. En efecto: todos ellos tenían licencia de vendedores ambulantes, expedidas por los funcionarios de la Alcaldía. Con mayor razón se debe proteger al minusválido S.R.T., quien no solo tenía licencia sino que goza del derecho a un trabajo acorde con sus limitaciones.

   Si los trabajadores amparados por la confianza legítima ya fueron desalojados sin previa reubicación o cristalización de otras opciones, la solución no es permitirles nuevamente que ocupen el espacio público porque una decisión en este sentido no tendría validez jurídica. Indudablemente siguen operando la reubicación o las opciones antes indicadas. En conclusión, prospera la tutela, para S.R.T., G. de J.L.Q., P.B.A.. Se da protección al derecho al trabajo, en la dimensión que se ha indicado en este fallo, en cuanto los solicitantes estan amparados por la confianza legítima.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución