Sentencia de Tutela nº 823/99 de Corte Constitucional, 21 de Octubre de 1999

1. Hechos

   1.1 El 27 de abril de 1999, el actor, interpuso acción de tutela ante el Juzgado Trece (13) de Familia de Santa Fe de Bogotá, D.C., contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D.C., por considerar que ésta vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad (C., artículo 13), a la libre circulación (C., artículo 24) y al trabajo (C., artículo 25).

   El actor afirma que la vulneración se deriva de la omisión de la entidad demandada en otorgarle una autorización especial de circulación, de acuerdo a su discapacidad, que le permita transitar en su vehículo, durante las horas en que opera el programa "pico y placa" de restricción al tráfico vehicular.

2. Los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela, pueden sintetizarse como sigue:

   2.1. El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, en uso de sus atribuciones legales como autoridad de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción, expidió el Decreto 626 de julio 15 de 1998, mediante el cual se restringe la circulación de vehículos automotores en el Distrito Capital a partir del 18 de agosto del mismo año. La limitación al tránsito opera durante los días hábiles, de las 7:00 a las 9:00 a.m., y de las 5:30 a las 7:30 p.m., de acuerdo con la terminación del número de la placa de los vehículos automotores.

   Esta medida se toma en consideración de la congestión de vehículos que se presenta en las vías de la ciudad debido al alto volumen de automotores que circulan en el Distrito Capital, especialmente durante las horas señaladas. De esta manera, se pretende disminuir el nivel de contaminación y mejorar el nivel de vida de los habitantes de Santa Fe de Bogotá, permitiéndoles desplazarse de un lugar a otro en un menor tiempo.

   2.2. El referido decreto, en su artículo segundo contempla que se exceptúan de la restricción: la caravana presidencial, los vehículos militares y de Policía nacional, los vehículos de transporte público, los de servicios especiales de transporte de asalariados que movilicen más de diez (10) pasajeros, los de servicios especiales de turismo que movilicen más de diez (10) pasajeros, los de servicios especiales de transporte de estudiantes, los vehículos operativos de las empresas de los servicios públicos domiciliarios y los vehículos destinados al control de tráfico y las grúas de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D.C.

   2.3. El 14 de agosto de 1998 la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C. expidió el Decreto 715, mediante el cual adiciona a las excepciones establecidas "los vehículos a los cuales se le (sic) ha efectuado adaptaciones para el servicio de una persona discapacitada, y que sean utilizados por ellos" (artículo 1).

   2.4. El día 24 de noviembre de 1998 el peticionario, quien padece desde los 18 años de una cuadriplejia producida por sección de la médula espinal en accidente de tránsito, solicitó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D.C. se le concediera un permiso para circular en su automotor los días lunes y miércoles, durante las horas de restricción al tránsito en la ciudad. El actor fundamenta su petición en la excepción contemplada para discapacitados en el decreto 715 de 1998 de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C. y anexa la certificación expedida por la doctora G.O.N. en donde consta su grado de incapacidad.

   2.5. El 26 de noviembre de 1998 el S. de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá negó la expedición del permiso solicitado. Adujo que el caso del actor no se ajustaba a lo dispuesto en la mencionada excepción, por cuanto ésta establece que no estarán sujetos a la restricción a la circulación "los vehículos a los que se haya efectuado adaptaciones para el servicio de una persona discapacitada y que sea utilizados por ellos", circunstancias que no se encuentran en la solicitud presentada.

3. El 27 de abril de 1999, el peticionario interpuso acción de tutela ante el Juzgado Trece (13) de Familia de santa Fe de Bogotá, D.C., contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D.C., por considerar que ésta vulneró sus derechos fundamentales, al excluirlo de la excepción establecida en el Decreto 715 de 1998.

   El actor considera que tal excepción es discriminatoria, en cuanto exige que los vehículos empleados por discapacitados tengan adecuaciones especiales para ser conducidos por ellos mismos. Expresa que en su caso, la discapacidad física es de tal magnitud, que en ningún caso le permite conducir algún vehículo, incluyendo aquellos que tienen adaptaciones especiales. Para su desplazamiento se ve obligado a utilizar su automóvil particular, equipado con implementos de seguridad que necesita para circular y conducido por un tercero capacitado para ello.

   Anota que su condición es más precaria que la que supone la norma referida. Por esta razón, se pregunta por qué si un discapacitado que goza de la posibilidad de conducir tiene derecho a la exoneración, no se beneficia del mismo tratamiento quien sufriendo mayor incapacidad, no puede siquiera conducir.

   Afirma que la restricción vehicular no solo interfiere con su derecho a la igualdad y a la libre circulación sino con su derecho al trabajo, pues su actividad laboral se ve afectada, por cuanto no puede acudir a otras alternativas de movilización. Respecto al servicio público de transporte argumenta que este es de difícil - si no imposible - acceso y no es adecuado para personas con limitaciones físicas como las que él padece.

   Explica que debido a su discapacidad, no le es físicamente posible subir a un autobús de servicio público. Adiciona que los taxis no son apropiados, puesto que, por una parte, en la mayoría no hay suficiente espacio para su silla de ruedas y, por otro lado, los conductores no atienden su llamado porque no quieren hacerse responsables de una persona en sus condiciones y cuando lo hacen, no actúan con la prudencia que exige el transporte de una persona cuadripléjica. Así mismo, indica que es obvio que no puede recorrer las distancias urbanas simplemente impulsado por un tercero.

   El actor señala que por sus condiciones de incapacidad permanente y las complicaciones funcionales que ésta genera, frecuentemente debe movilizarse de urgencia, necesitando así el uso de su vehículo particular y la asistencia de un conductor debidamente instruido para manejar su especial situación.

   Por todo lo anterior, considera que con la restricción se aumenta el peso de su incapacidad, ya que por la falta de otras alternativas se ve obligado a permanecer "doblemente inmovilizado".

4. El director de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C., por medio de escrito calendado el 7 de mayo de 1999, explica, en primer lugar, que las medidas tomadas a nivel local, relacionadas con la restricción al tránsito de vehículos están dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad.

   Al respecto, señala que el sistema de transporte actual tiene un crecimiento de 60.000 vehículos anualmente y una malla vial deficiente, situación que produce lentitud en el tráfico, y afecta "la calidad de vida, el medio ambiente y la competitividad" en la ciudad. Agrega que para solucionar esta situación y disminuir la congestión de vehículos en las horas pico, así como la contaminación, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá mediante el Decreto 626 de 1998, ordenó restringir la circulación de vehículos en las horas pico y por número de placa durante los días hábiles, a partir del 18 de agosto de 1998.

   Por otra parte, indica que no se vulneran los derechos de los habitantes de la ciudad, ya que "el programa de desplazamiento de horarios, lejos de incomodar a los usuarios de la malla vial, persigue beneficios para el usuario" relacionados con el tráfico, la productividad humana y las condiciones ambientales.

   En el caso concreto, considera que no se quebranta el derecho fundamental del actor a circular libremente. El demandante - se advierte - simplemente pretende disponer de "la posibilidad de desplazarse en su automotor por las diferentes calles de la ciudad sin restricciones de ninguna índole". Agrega que "el derecho a la libre locomoción es predicable de todos los colombianos y no de los automotores que poseen, por cuanto en virtud a la normatividad de tránsito estos si pueden ser objeto de restricciones en su circulación". Así mismo, adiciona que el programa de restricción de vehículos busca el bienestar de la comunidad, dando aplicación al principio de prevalencia del interés general sobre el particular.

   En relación con la violación del derecho a la igualdad, el S. de tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C. explica que la normatividad del decreto afecta y favorece "en igualdad de condiciones a todos los conductores, peatones, visitantes y propietarios, poseedores, tenedores de vehículos del Distrito Capital". Añade que frente a las demás ciudades, es indiscutible que la situación de Santa Fe de Bogotá es distinta y las medidas de la administración local serán diferentes, sin que ello vulnere la igualdad.

   Finalmente, considera que tampoco se está vulnerando el derecho al trabajo, puesto que "el tiempo utilizado por un conductor acatando esta clase de prevenciones, sería el mismo que emplearía en cualquiera de los trancones ocasionados en las horas pico, aunado al hecho de que la restricción no operaría para los automotores de servicio público".

   Por todos los anteriores argumentos, se solicita denegar la acción de tutela. Adicionalmente, indica que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para cuestionar la legalidad del decreto 626 de 1998 de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., como es la acción de nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

2. Sentencia objeto de revisión

   Mediante sentencia de mayo 13 de 1999, el Juzgado Trece (13) de Familia de Santa Fe de Bogotá, denegó el amparo constitucional solicitado por el petente.

   El juzgado de tutela señala que el actor instaura la acción de tutela, con el fin de obtener la declaratoria de ilegalidad del Decreto 626 de julio de 1998 de Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, por medio del cual se restringió la circulación de vehículos automotores en el Distrito Capital. Afirma que dicha pretensión contradice la naturaleza del recurso constitucional, pues se pretende sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en la Ley para la solución de esta clase de conflictos. Al respecto, indica que la acción es improcedente, por cuanto el peticionario puede obtener la declaratoria de ilegalidad del referido Decreto por la vía ordinaria.

   Por otra parte, manifiesta que no se viola el derecho a la igualdad puesto que la restricción a la circulación vehicular se aplica para todos los automotores del distrito capital. Asevera que el mencionado Decreto estableció "qué vehículos no son objeto de la restricción, lo que significa que la excepción no opera respecto de las personas, sino para los automotores únicamente".

   Así mismo, en relación con los derechos a la libre circulación y al trabajo, considera el juzgado que la medida tomada por las autoridades locales no constituye una amenaza o violación grave a los derechos fundamentales del actor. A su juicio, con tal decisión se busca mejorar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad y, en tales circunstancias, el interés general debe prevalecer sobre el interés particular.

   El expediente número T-225024 fue remitido a la Corte y fue seleccionado para su revisión, correspondiendo su conocimiento a la Sala Tercera de Revisión.

3. Pruebas

   3.1 Mediante auto fechado el 17 de agosto de 1999, el magistrado sustanciador solicitó a la doctora G.O.N. dar su concepto médico en relación con las condiciones físicas del demandante. Así mismo, se ordenó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá que manifestara cuál era el alcance dado al artículo 1 del Decreto 715 de 1998 que establece la excepción a favor de las personas discapacitadas.

   En concepto médico remitido a esta Corporación, la doctora G.O.N. señala que ha tratado al peticionario en razón de su limitación física. Afirma que éste presenta una "cuadruplejia espástica que le impide movilizarse por sí mismo y requiere auxilio para atender sus necesidades fisiológicas primarias". Agrega que debido a su dolencia, su paciente ha presentado algunas complicaciones médicas, tales como "infecciones renales a repetición, con compromiso sistémico; ulceras de presión a repetición, que han requerido manejo médico y quirúrgico; [y] quemaduras por la ausencia de sensibilidad en la piel que le permita detectar las altas temperaturas".

   Así mismo, manifiesta que el actor "carece de control del equilibrio, motivo por el cual es aconsejable que el vehículo en que se desplace, además de tener una capacidad que le permita albergar su silla de ruedas, tenga un sistema de 'air bag' en el puesto del pasajero, dado que el cinturón de seguridad convencional sería insuficiente para protegerlo".

   3.2 El S. Distrital de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, mediante escrito fechado el 6 de septiembre del año en curso, indica que los casos especiales excluidos de la restricción de automotores en el Distrito Capital, son exclusivamente los establecidos en el artículo 2 del Decreto 626 de julio de 1998 y en el artículo 1 del Decreto 715 de agosto del mismo año. Adiciona que dichas excepciones fueron previstas por motivos de orden público e interés general, móviles humanitarios, así como por razones derivadas del funcionamiento de los servicios públicos esenciales y del control del programa "Pico y Placa".

   Respecto a la excepción contemplada para las personas disminuidas (artículo 1 del decreto 715 de 1998) expresa que ésta fue dispuesta por motivos humanitarios, y "cobija a los vehículos que tengan adaptaciones mecánicas, que permitan a los discapacitados físicos conducir su vehículo en condiciones de seguridad para éste y los demás conductores y peatones de la ciudad". En este sentido, afirma que "quedan excluidos de esta excepción los vehículos utilizados por personas discapacitadas para su movilización, que no tengan adaptaciones especiales", así como aquellos que no sean conducidos directamente por las personas discapacitadas.

   Mediante escrito dirigido a está Corporación, el actor solicitó expresamente la reserva de su nombre en la publicación de esta sentencia. En aplicación del derecho fundamental a la propia imagen y a la intimidad, y dado que la publicación del nombre del peticionario no reviste interés público alguno, la Corte accede a la solicitud presentada La Corte ha accedido a este tipo de solicitudes en eventos en los cuales ha encontrado que el derecho a la intimidad tiene mayor peso relativo que el derecho a la información del nombre del actor. Al respecto, puede consultarse, entre otras, la sentencia SU-337 de 1999 (M.P: A.M.C..

1. El actor - quien presenta una cuadruplejia espástica - considera que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C., vulneró sus derechos a la igualdad, a la libre circulación y al trabajo, al negarle la expedición de un permiso especial que lo eximiera de la restricción a la circulación de vehículos privados, impuesta por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá a través del programa "pico y placa". Afirma que, por sus condiciones físicas, le resulta prácticamente imposible acudir a un medio de transporte alternativo y que, en consecuencia, la carga que se le impone a través de la restricción, no solo aumenta el peso de su incapacidad, sino que resulta mucho mayor que la que se impone a los ciudadanos que no sufren de una dolencia semejante.

   A su turno, el Director de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C. señaló que las limitaciones al tránsito dispuestas en la ciudad, tiene como finalidad el bienestar de la comunidad y en consecuencia debe prevalecer el interés general sobre el particular. Agrega que la restricción a la circulación se aplica por igual a todos los conductores en el Distrito Capital, por lo que no puede afirmarse que vulnera el derecho a la igualdad del actor. De otra parte, alega que con esta medida no se viola el derecho a la libre circulación por cuanto dicho derecho se predica de las personas y no de los automotores. Finalmente señala que la decisión, en virtud de la cual no se concede al actor permiso especial para circular en las horas de restricción vehicular, no lesiona su derecho al trabajo, pues ''el tiempo utilizado por un conductor acatando esta clase de prevenciones, sería el mismo que emplearía en cualquiera de los trancones ocasionados en las horas pico''.

   El Juzgado Trece (13) de Familia de Santa Fe de Bogotá denegó la tutela impetrada. En su criterio, la restricción al tránsito de vehículos particulares o privados afecta a todos los habitantes de la ciudad y las excepciones contempladas son para los vehículos y no para las personas. Así mismo, considera que el accionante cuenta con otros medios judiciales para cuestionar la legalidad de las medidas tomadas por la Alcaldía Mayor.

   El problema Planteado

2. La Corte debe establecer si la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C., vulneró los derechos fundamentales del actor - quien presenta una cuadruplejia espástica -, al no otorgarle una autorización especial para transitar en su vehículo durante las horas en que opera la restricción a la circulación de automotores privados o particulares en Santa Fe de Bogotá. Adicionalmente, debe la Corporación estudiar si, en el presente caso, la tutela procede como mecanismo transitorio de defensa o si, por el contrario, el actor debe acudir a otro medio de defensa judicial para ventilar sus pretensiones.

   Restricción vehicular y deber de especial protección a las personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta

3. Como se mencionó en los antecedentes, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá expidió el Decreto 626 de julio 15 de 1998, por medio del cual restringió la circulación de vehículos automotores particulares o privados en el Distrito Capital a partir del 18 de agosto del mismo año. Esta limitación busca solucionar la congestión en el tránsito, especialmente durante aquellas horas de mayor volumen de automotores, así como disminuir los efectos negativos del excesivo tráfico en las condiciones ambientales y la calidad de vida de los habitantes de la ciudad.

4. En principio, podría afirmarse que medidas que buscan restringir el tráfico vehicular en ciudades que presentan un crecimiento desmedido del parque automotor sin una infraestructura vial adecuada, tienden a mejorar la calidad de vida de los habitantes y, en consecuencia, presentan una finalidad constitucionalmente legítima. En efecto, la reducción del tiempo de desplazamiento implica, evidentemente, un aumento del tiempo libre de las personas (C. art. 44, 52, 67). Adicionalmente, la restricción del tráfico automotor apareja una reducción de la contaminación ambiental (C. art. 79). De otra parte, tiende a crear hábitos que ayudan a afrontar los problemas que pueden generarse en el futuro por la ausencia de condiciones idóneas para soportar el crecimiento del tráfico. Finalmente, permiten aumentar la confiabilidad en los tiempos de desplazamiento, todo lo cual repercute en un mejoramiento de las condiciones de vida.

   Adicionalmente, la Corte ha considerado que, en principio, las medidas que restringen la circulación mediante un determinado medio de transporte y en un horario restringido, no entrañan vulneración al derecho de libre circulación consagrado en el artículo 24 de la Carta Sentencia T-640 de 1996 (M.V.N.M., en la medida en que las personas puedan acudir a medios de transporte alternativos.

   No obstante para que dichas medidas resulten constitucionalmente lícitas, no basta con que persigan una finalidad legítima. Se requiere que sean útiles y adecuadas para alcanzar el objetivo planteado y que la restricción de los derechos ciudadanos se muestre estrictamente proporcionada respecto de los fines perseguidos. Será desproporcionada entonces, la medida que, desatendiendo los imperativos impuestos por los derechos fundamentales - como el derecho a la igualdad - , establezca una carga desproporcionada, innecesaria, o inútil, para alcanzar la finalidad propuesta.

5. En términos del principio constitucional de igualdad, debe afirmarse que las políticas públicas y, dentro de ellas, las decisiones en materia de restricción vehicular, deben atender a las circunstancias especiales de quienes pueden resultar desproporcionadamente afectados por su aplicación. Sin embargo, no escapa a la Corte que este tipo de medidas sólo será eficaz en tanto las excepciones sean restringidas y resulten verdaderamente justificadas y necesarias. De otra manera, se perderá, no sólo la legitimidad de la decisión, sino su efectividad.

   En consecuencia, la Corte debe establecer si las personas físicamente discapacitadas que encuentran una enorme dificultad - cuando no, una clara imposibilidad -, para utilizar el transporte público y que, sin embargo, están insertadas en procesos sociales que les exigen desplazarse por la ciudad, merecen, desde una perspectiva constitucional, un tratamiento especial respecto de las medidas que ordenan la restricción en la circulación de los vehículos privados.

   Para resolver la cuestión planteada, resulta necesario precisar, primero, si la Constitución consagra una obligación de trato especial a favor de las personas con las limitaciones que han sido señaladas. Si así fuera sería preciso indagar si dicha obligación de especial atención es aplicable - y de qué manera - al caso planteado.

   Protección a los discapacitados en la Constitución y en el derecho internacional

6. En el curso de la historia, las personas discapacitadas han sido tradicional y silenciosamente marginadas. A través del tiempo, las ciudades se han construido bajo el paradigma del sujeto completamente habilitado. La educación, la recreación, el transporte, los lugares y los medios de trabajo, incluso el imaginario colectivo de la felicidad, se fundan en la idea de una persona que se encuentra en pleno ejercicio de todas sus capacidades físicas y mentales. Quien empieza a decaer o simplemente sufre una dolencia que le impide vincularse, en igualdad de condiciones, a los procesos sociales - económicos, artísticos, urbanos -, se ve abocado a un proceso difuso de exclusión y marginación, que aumenta exponencialmente la carga que debe soportar.

   La marginación que sufren las personas discapacitadas no parece obedecer a los mismos sentimientos de odio y animadversión que originan otro tipo de exclusiones sociales (raciales, religiosas o ideológicas). Sin embargo, no por ello es menos reprochable. En efecto, puede afirmarse que se trata de una segregación generada por la ignorancia, el miedo a afrontar una situación que nos confronta con nuestras propias debilidades, la vergüenza originada en prejuicios irracionales, la negligencia al momento de reconocer que todos tenemos limitaciones que deben ser tomadas en cuenta si queremos construir un orden verdaderamente justo, o, simplemente, el cálculo según el cual no es rentable tomar en cuenta las necesidades de las personas discapacitadas. Estas circunstancias llevaron, en muchas ocasiones, a que las personas con impedimentos físicos o psíquicos fueran recluidas en establecimientos especiales o expulsadas de la vida pública. Sin embargo se trataba de sujetos que se encontraban en las mismas condiciones que el resto de las personas para vivir en comunidad y enriquecer - con perspectivas nuevas o mejores -, a las sociedades temerosas o negligentes paras las cuales eran menos que invisibles.

   No obstante, en las últimas décadas la comunidad internacional ha comenzado a reconocer y ha intentado corregir - sin mucho éxito aún - los enormes errores hasta ahora cometidos. En efecto, en estos años la situación de marginación y discriminación de los discapacitados ha sido una constante preocupación a nivel mundial y las distintas naciones han señalado la necesidad de reconocer los derechos de estos grupos, la especial atención que requieren, así como la exigencia de tomar medidas tendentes a evitar su discriminación En distintas naciones se han tomado medidas para favorecer la rehabilitación e integración social de las personas con discapacidades. Como lo ha señalado la Corte en decisiones anteriores, ''en los Estados Unidos de América se han dictado en las últimas tres décadas distintas leyes destinadas a favorecer y proteger a los discapacitados. Entre ellas cabe mencionar la Ley sobre las Barreras Arquitectónicas, de 1968; la Ley para la Rehabilitación, de 1973; la Ley para la Educación de los Individuos con Discapacidades -IDEA, expedida en 1975 y modificada en 1986, 1991 y 1997; y la Ley sobre los Americanos con Discapacidades - ADA, expedida en 1990. Igualmente, en ese país se presenta una discusión constitucional acerca de si la discapacidad debe ser considerada como un criterio semisospechoso, decisión que implicaría que las leyes o actuaciones administrativas en las que se practiquen diferenciaciones con base en el factor de la discapacidad habrían de ser objeto de un examen intermedio de constitucionalidad - es decir, de un escrutinio más exigente que el de la simple racionalidad de la norma bajo examen - por parte de los tribunales. (Esa es la posición defendida por Tribe, L., en su libro American Constitutional Law (The Foundation Press, Mineola, Nueva York, 1988, pp. 1594ss.). Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia rechazó expresamente esta clasificación, en la sentencia City of Cleburne v. Cleburne Living Center (473 U.S. 432, año de 1985). La sentencia contó con un salvamento parcial de voto de parte de tres magistrados, que defendían la categorización del criterio de la discapacidad como semisospechoso.). Asimismo, la Constitución española de 1978 consagró en su artículo 49 que ''los poderes públicos realizarán una política de prevención, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título [el título I, referido a los derechos y deberes fundamentales] otorga a todos los ciudadanos''. De la misma manera, el artículo 71 de la Constitución portuguesa de 1976, titulado Deficientes, prescribe que: ''1. Los ciudadanos física o mentalmente deficientes gozarán plenamente de los derechos y estarán sujetos a los deberes fijados en la Constitución, con la excepción del ejercicio o del cumplimiento de aquéllos para los cuales se encuentren incapacitados. ''2. El Estado se obliga a realizar una política nacional de prevención y de tratamiento, rehabilitación e integración de los deficientes; a desarrollar una pedagogía que sensibilice a la sociedad en cuanto a los deberes de respeto y solidaridad para con ellos y a asumir el encargo de realización efectiva de sus derechos, sin perjuicio de los derechos y deberes de los padres o tutores. ''3. El Estado apoya las asociaciones de deficientes. Igualmente, en el año de 1994, se aprobó en Alemania una adición al artículo 3° de la Constitución, para incluir una garantía específica para los discapacitados. La adición tuvo lugar en el párrafo tercero del artículo aludido, que es el que consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a la igualdad, y precisa que ''[n]adie podrá ser perjudicado a causa de un impedimento físico.''. (Sentencia T- 207/99 M.E.C.M.).

   En este sentido, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó en 1975 la Declaración de los Derechos de los impedidos, en la que se indicó la necesidad de adoptar medidas nacionales e internacionales para la protección de los derechos de estas minorías. En este documento, la Asamblea de las Naciones Unidas definió el término "impedido" como: "toda persona incapacitada de subvenir por sí misma, en su totalidad o en parte, a las necesidades de una vida individual o social normal a consecuencia de una deficiencia, congénita o no de sus facultades físicas o mentales".

   Así mismo, determinó que: "3. El impedido tiene esencialmente derecho a que se respete su dignidad humana. El impedido, cualquiera que sea su origen, la naturaleza o la gravedad de sus trastornos y deficiencias, tiene los mismos derechos fundamentales que sus conciudadanos. (...). 5. El impedido tiene derecho a las medidas destinadas a permitirle lograr la mayor autonomía posible".

   Más tarde, las Naciones Unidas declararon el año de 1981 como el Año Internacional de los Impedidos, cuyo resultado fue el Plan de Acción Mundial para Impedidos aprobado en 1982 y la proclamación de un "Decenio de las Naciones Unidas para los impedidos". Por otra parte, en el mes de junio de 1986, Rehabilitación Internacional organizó conjuntamente con el Centro Internacional de Viena de las Naciones Unidas, la Conferencia Internacional de Expertos en Legislación sobre Igualdad de Oportunidades para personas Discapacitadas En esta conferencia se plantean diversas medidas para lograr la igualdad de oportunidades de las personas minusválidas y se concluye que la legislación debe tener como objetivo principal la integración social y económica de estos grupos en la comunidad. Adicionalmente, divide la legislación en: legislación general, legislación especial aplicable a todas las categorías de discapacitados y legislación especial para sectores específicos de discapacitados. . Finalmente, en 1993 la Asamblea General de la ONU aprobó las "Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad". Se determina que la finalidad de estas normas es garantizar que los disminuidos puedan tener los mismos derechos y obligaciones que las demás personas. De esta forma, se consagra que:

   "Art. 1. Los Estados deben adoptar las medidas para hacer que la sociedad tomo mayor conciencia de las personas con discapacidad, sus derechos, sus necesidades, sus posibilidades y su contribución. (...)"

   (...)

   Art. 5. Los Estados deben reconocer la importancia global de las posibilidades de acceso dentro del proceso de lograr la igualdad de oportunidades en todas las esferas de la sociedad. Para las personas con discapacidades de cualquier índole, los Estados deben: (a) establecer programas de acción para que el entorno físico sea accesible, y (b) adoptar medias para garantizar el acceso a la información y a la comunicación.(...)"

   (...)

   Art. 14. Los Estados deben velar porque las cuestiones relativas a la discapacidad se incluyan en todas las actividades normativas y de planificación correspondientes del país.(...)"

   (...)

   Art. 15. Los Estados tienen la obligación de crear bases jurídicas para la adopción de medidas encaminadas a lograr los objetivos de la plena participación y la igualdad de las personas con discapacidad.(...)"

   Estos programas, reconocen que los discapacitados tienen los mismos derechos civiles y políticos que las demás personas, el derecho a disfrutar de oportunidades en iguales condiciones, así como el derecho a que se tengan en cuenta sus necesidades particulares en la planificación económica y social para favorecer su integración y participación social. En este sentido, reiteran la obligación que tienen los Estados de crear bases jurídicas para la adopción de medidas encaminadas a lograr los objetivos de igualdad y participación de las personas con discapacidad, brindándoles el acceso a la rehabilitación, la educación, la salud, el empleo, la recreación y el deporte, el uso de bienes públicos, servicio de transporte y otros servicios públicos.

7. El constituyente colombiano no fue ajeno a los nuevos imperativos planteados por la comunidad internacional. En este sentido, no sólo consagró el modelo de un Estado social de Derecho, comprometido en la promoción de la igualdad real y efectiva de los grupos tradicionalmente marginados o discriminados (C. art. 1, 2 y 13), sino que estableció una serie de derechos especialmente dirigidos a patrocinar la verdadera igualdad de las personas discapacitadas (C. art. 13, 47, 54,68).

   En efecto, la Carta consagró la fórmula política del Estado Social y Democrático de Derecho (C. art. 1), de la cual derivó la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución así como de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (C. art. 2). En desarrollo de lo anterior, consagró la obligación, en cabeza del Estado, de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados (C. art. 13). En este último sentido, la Constitución es explícita al señalar que el Estado ''protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.''.

   En suma, para el Constituyente, la igualdad real sólo se alcanza si el Estado se quita el velo que le impide identificar las verdaderas circunstancias en las que se encuentran las personas a cuyo favor se consagra este derecho. Una vez revelado el panorama real, el Estado tiene la tarea de diseñar políticas públicas que permitan la superación de las barreras existentes para que las personas puedan incorporarse, en igualdad de condiciones, a la vida social, política, económica o cultural. A este respecto ha dicho la Corte:

   ''Así entendida la igualdad, no es un criterio vacío que mide mecánicamente a los individuos de la especie humana equiparándolos desde el punto de vista formal pero dejando vigentes y aun profundizando las causas de desigualdad e inequidad sustanciales, sino un criterio jurídico vivo y actuante que racionaliza la actividad del Estado para brindar a las personas posibilidades efectivas y concretas de ver realizada, en sus respectivos casos, dentro de sus propias circunstancias y en el marco de sus necesidades actuales, la justicia material que debe presidir toda gestión pública.'' Sentencia T-441/93 (J.G.H.G.)

   En los términos anteriores, debe afirmarse que el derecho a la igualdad en el Estado Social de Derecho, trasciende los imperativos clásicos de la igualdad ante la ley, y obliga al Estado a detenerse en las diferencias que de hecho existen entre las personas y los grupos de personas. Justamente, en consideración a las diferencias relevantes, deben diseñarse y ejecutarse políticas destinadas a alcanzar la verdadera igualdad.

   Como lo ha señalado la Corporación, ''en relación con los discapacitados, la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr el máximo disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (CP art. 2). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental mediante el que se "equipara" a las personas en inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.'' Sentencia T-288/95 (M.E.C.M.)

   Pero la Carta no se limito a establecer, en su artículo 13, el derecho a la igualdad real de las personas con limitaciones físicas. En los artículos 47, 54 y 68, la Constitución consagró, de manera específica, la obligación de protección especial a los discapacitados y diseñó el marco constitucional para su desarrollo legal De acuerdo con los preceptos constitucionales que consagran la especial protección a las personas con discapacidades, leyes como la Ley de Competencias (L.60/93), la Ley de seguridad social (L.100/93) y la Ley General de Educación (L.115/94) incluyen disposiciones que posibilitan la eficacia de programas de atención a personas discapacitadas. Por otra parte, la Ley 361 de 1997 establece mecanismos de integración social de las personas con limitaciones. Con fundamento en los preceptos constitucionales y las normas internacionales que reconocen derechos a los limitados para su desarrollo personal y social, se establecen diferentes medidas para facilitar el acceso de los discapacitados a la educación, el empleo, el bienestar social, la infraestructura física y los bienes de uso público. Así mismo, la Ley busca fomentar la prevención y rehabilitación de las discapacidades. .

   De una parte, el artículo 47, - de acuerdo con lo consagrado en la Constitución portuguesa de 1976 (art. 71) y en la constitución española (art. 49) Ver nota de pie Nº (2) -, establece que el Estado tiene el deber de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes prestará la atención especializada que requieran. Sobre este punto la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que la obligación del Estado "no es solamente ofrecer una atención eficiente de los servicios prestados para la prevención y rehabilitación, sino que debe perseguir la integración social de los discapacitados, para así permitirles el ejercicio de otros derechos constitucionales". Sentencia T-288 de 1995 (M.E.C.M.).

   Lo estatuido en el artículo 47, reitera el deber positivo del Estado, consistente en tomar las medidas necesarias para que las personas con limitaciones físicas puedan ejercer sus derechos en condiciones de igualdad con los demás. En el mismo sentido pero aplicado exclusivamente al campo laboral, el artículo 54 de la Carta, señala que el Estado debe garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud. Por último, el artículo 68 dirigido a establecer los deberes públicos y privados en el proceso educativo, establece que la educación de personas con limitaciones físicas o mentales constituye una especial obligación del Estado.

   Deber de trato especial

8. De todo lo anterior, parece claro que la Constitución Política ha consagrado a cargo del Estado - legislador, juez y administrados, en todos los ordenes territoriales -, un deber positivo de trato especial Ver, por ejemplo las Sentencias T-427 de 1992, (M.E.C.M.); T-441 de 1993, (M.J.G.H.G.); T-290 de 1994, M.V.N.M.; T-067 de 1994 M.J.G.H.G.; T-288 de 1995, M.E.C.M.; T-224 de v1996, M.V.N.M.; T- 378 de 1997, M.E.C.M.; y T- 207 de 1999, M.E.C.M., a favor de las personas con limitaciones físicas. Al respecto, la Corte ha señalado:

   ''En distintas sentencias, la Corte Constitucional ha indicado la necesidad de brindar un trato especial a las personas discapacitadas y ha señalado que la omisión de ese trato especial puede constituir una medida discriminatoria. Ello, por cuanto la no aplicación de la diferenciación positiva en el caso de las personas discapacitadas permite que la condición natural de desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe, situación que les impide, entonces, participar e integrarse en las actividades sociales, para poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones.'' Sentencia T-378/97 (M.P: E.C.M.)

   En suma, las personas discapacitadas tienen derecho a que el Estado les procure un trato acorde a sus circunstancias, siempre que ello resulte necesario para el ejercicio pleno de sus derechos en condiciones de igualdad. La omisión de este deber, por parte del Estado, puede convertirse en una lesión de los derechos fundamentales de los sujetos concernidos y, en consecuencia sería inconstitucional.

   La Corte se ha referido anteriormente a la violación del derecho a la igualdad por omisión en el cumplimiento del deber de trato especial, en los siguientes términos:

   ''La existencia de una discriminación por omisión de trato más favorable supone que el juez verifique en la práctica diversos extremos: (1) un acto - jurídico o de hecho - de una autoridad pública o de un particular, en los casos previstos en la ley; (2) la afectación de los derechos de personas con limitaciones físicas o mentales; (3) la conexidad directa entre el acto, positivo u omisivo, y la restricción injustificada de los derechos, libertades u oportunidades de los discapacitados'' Sentencia T-288/95 (M.E.C.M.).

   Sin embargo, la Corte ha reiterado que el derecho a un trato especial, no llega hasta liberar a las personas con limitaciones de sus deberes ni exonerarlos de manera anticipada por sus faltas. En criterio de la Corte ''en la misma medida en que el Estado y la sociedad les brindan a los discapacitados posibilidades de integrarse a la vida social, los discapacitados adquieren distintos deberes para con las organizaciones política y social, que les podrán ser exigidos como a cualquier otro ciudadano'' Sentencia T-207/99 (M.E.C.M.).

9. Ahora bien, como lo ha señalado la Corte, la discriminación por omisión del deber de trato especial puede ser controvertida judicialmente a través de la acción de tutela mientras no exista un procedimiento judicial alternativo o cuando la cuestión sea meramente constitucional, siempre que el juez se limite a verificar la omisión y a ordenar la inaplicación de la medida discriminatoria al caso concreto. En efecto, en estos casos la tutela del derecho a la igualdad no implica una intromisión del juez constitucional en el ámbito de acción de otras jurisdicciones o en el radio de acción de los órganos de representación democrática. La orden que, en este caso, el juez debe adoptar, se contrae a impedir la aplicación de una medida atentatoria del principio de igualdad y, en consecuencia, a aplicar al caso lo dispuesto en la propia constitución. Ciertamente si la administración expide una normativa que limita de forma desproporcionada los derechos fundamentales de las personas que, en virtud del artículo 13 Constitucional, son acreedoras de un deber de especial protección, resulta claro que tal medida no puede aplicarse a dicho grupo de personas, al menos hasta tanto la administración adopte los correctivos pertinentes. El juez debe limitarse entonces a inaplicar la medida para el caso concreto de las personas desproporcionadamente afectadas, sin que pueda suplantar a la administración en la adopción de los mecanismos de corrección que serían necesarios para imponer la correspondiente medida.

   Estudio del caso concreto

10. Se pregunta la Corporación si la Alcaldía Mayor de Bogotá, tenía la obligación constitucional de considerar específicamente la condición de las personas que, a raíz de una incapacidad física, sólo con una inmensa dificultad pueden utilizar el transporte público, al momento de restringir el tránsito de vehículos privados.

    Según lo que ha sido visto (F.J. 6 a 9), las autoridades públicas tienen un deber constitucional de especial protección a favor de los discapacitados. Se trata de un deber que surge en aquellas circunstancias en las cuales dejar de tener en cuenta la especial condición de los discapacitados, apareja un aumento desproporcionado de la carga que éstos deben soportar. En estos casos se configura una discriminación por omisión de trato más favorable. En otras palabras, para establecer si ha existido una violación del derecho a la igualdad por omisión de trato favorable, es necesario verificar que se ha producido un acto - jurídico o de hecho - u omisión, que apareja una restricción injustificada o una carga desproporcionada sobre los derechos, libertades u oportunidades de los discapacitados.

11. En el presente caso, resulta claro que el acto a través del cual se prohíbe la circulación de vehículos privados durante los días hábiles de la semana, en un horario limitado, implica la restricción en el goce de ciertos derechos - como el derecho de propiedad y el libre desarrollo de la personalidad - de todos los habitantes de la ciudad. Sin embargo, dicha limitación no significa una restricción absoluta del derecho a la libre circulación, pues, en general, las personas pueden utilizar medios de transporte alternativos, como el transporte público, si necesitan desplazarse de un lugar a otro durante el horario de la restricción.

    No obstante, si se trata de una persona que, como en el caso presente, sufre una cuadriplejia espástica - lo que significa una pérdida sustancial de la fuerza muscular en sus cuatro extremidades y problemas adicionales de equilibrio y dolor por la contracción permanente de sus músculos -, no sólo se limita su derecho al libre desarrollo de la personalidad y el disfrute pleno de un bien que es de su propiedad - el vehículo privado - sino que, adicionalmente, implica una severa restricción de su derecho a la libre circulación y, por consiguiente, de su autonomía.

    En efecto, el actor se encuentra en una condición que le impide utilizar el servicio masivo de pasajeros - buses y busetas -, no sólo porque le resulta imposible acceder a ellos en su silla de ruedas, sino porque ésta no cabe en dichos vehículos y, en todo caso, porque estos no disponen de las condiciones más elementales de seguridad para transportar una persona que carece del sentido del equilibrio y que difícilmente puede defenderse, de manera autónoma, de los bruscos movimientos consustanciales al tráfico en una ciudad como Bogotá. Sin embargo, podría afirmarse que, en todo caso, le queda la alternativa de movilizarse en vehículos de transporte público no masivo - taxis - que no están sometidos a la restricción. Frente a esta alternativa, el actor indica, con razón, que en la mayoría de estos vehículos no es posible cargar su silla de ruedas o que los conductores no están dispuestos a asumir la responsabilidad de transportar a una persona en sus condiciones. De otra parte, como lo señala la doctora G.O.N., una persona que carece del sentido del equilibrio y de fuerza muscular en sus cuatro extremidades, no sólo debe transportarse siempre usando un adecuado cinturón de seguridad, sino que, adicionalmente, necesita medidas especiales de seguridad - como la prudencia del conductor o el llamado air bag - que le permiten defenderse de manera más o menos idónea durante el trayecto. Estas medidas, que podrían parecer suplementarias para el transporte de pasajeros plenamente capacitados, resultan indispensables si se trata de una persona que sufre un grado importante de discapacidad y para quien un movimiento brusco, que en otro caso resultaría apenas molesto, puede causar una lesión física de importantes proporciones. Nada permite afirmar que el actor pueda encontrar las condiciones de seguridad que exige su estado al momento de tomar la opción que acá se analiza. Adicionalmente, es evidente que no puede movilizarse por la ciudad simplemente impulsado por otra persona. Las distancias de una ciudad como Bogotá impiden afirmar, con algún grado de razonabilidad, que la última sea una alternativa viable.

    En suma, una medida como la adoptada por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., tiende a restringir, de manera desproporcionada, los derechos de las personas que, por sufrir una incapacidad física grave, se encuentran en imposibilidad de acudir al transporte público de pasajeros. Ello supone una restricción mucho mayor que la que opera respecto de los derechos del resto de la población, lo que, en lugar de favorecer la igualdad real y efectiva de las personas impedidas, aumenta la carga que deben soportar y la marginación a la que se ven cotidianamente enfrentados. De no tenerse en cuenta las condiciones de debilidad manifiesta y marginación de los impedidos físicos a la hora de diseñar medidas como la que se estudia, la administración estaría lesionando el derecho a la igualdad de estos grupos por omisión del deber de especial protección.

12. Advierte la Corte, sin embargo, que en atención al deber de especial protección de las personas discapacitadas, la Alcaldía expidió el Decreto 715 de agosto de 1998, a través del cual excluyó de la restricción a la circulación "los vehículos a los cuales se le (sic) ha efectuado adaptaciones para el servicio de una persona discapacitada, y que sean utilizados por ellos" En el mismo sentido y siguiendo los imperativos nacionales e internacionales de especial protección a los discapacitados, la limitación al tránsito de vehículos automotores que se ha implementado en otras ciudades latinoamericanas autoriza un trato especial para aquellas personas con discapacidades físicas. Así por ejemplo, en Ciudad de México se restringe el tráfico de vehículos para mitigar la contaminación ambiental. Al respecto la Ley Ambiental del Distrito Federal, en su artículo 116, autorizó a la Administración Pública del Distrito Federal a limitar la circulación de vehículos automotores en el D.F. "para prevenir y reducir las emisiones contaminantes". Adicionalmente, el artículo 118 de la Ley establece que la limitación del anterior artículo "no será aplicable a los vehículos utilizados para transportar una persona con discapacidad". Así mismo, el artículo 18 de la Ley para las Personas con Discapacidad del Distrito Federal, establece que los discapacitados tienen derecho a "contar con preferencias que les permitan su transporte y libre desplazamiento para el efectivo ejercicio de este derecho". Para conseguir esta finalidad se establecen ciertos privilegios para éstos, entre los que se encuentra la "posibilidad de incorporarse, previa solicitud de la autoridad administrativa, a las excepciones contempladas en los programas de restricción a la circulación vehicular"..

    La expedición del decreto citado demuestra que la autoridad administrativa demandada entendió que, dado el impacto de la restricción sobre los derechos de las personas discapacitadas, la diferenciación en el trato era justificada. En este sentido, en aplicación del principio de igualdad y en cumplimiento del deber constitucional de especial protección, advirtió que, frente a una medida que tiende a restringir la circulación de vehículos privados, las personas limitadas se encuentran en distinta situación de hecho respecto del resto de los habitantes de la ciudad. Comprendió la Alcaldía que, en las condiciones planteadas, las personas discapacitadas merecen un trato diferente, con el objetivo de permitirles el ejercicio efectivo los derechos que por razón de su incapacidad, resultan desproporcionadamente restringidos a raíz de la medida expedida.

13. No obstante lo anterior, la excepción consagrada en el Decreto 715 de agosto de 1998, sólo se aplica a un grupo de los discapacitados. En efecto, como quedo establecido en virtud de las pruebas practicadas por la Corte, según la Secretaría de Tránsito y Transporte de la Alcaldía, la excepción referida sólo ''cobija a los vehículos que tengan adaptaciones mecánicas, que permitan a los discapacitados físicos conducir su vehículo en condiciones de seguridad para éste y los demás conductores y peatones de la ciudad''. En consecuencia, según concepto del J. de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de la Alcaldía, quedan excluidos de esta excepción los vehículos utilizados por personas discapacitadas para su movilización, que no tengan adaptaciones especiales o que incluso, teniendo adaptaciones especiales, no sean conducidos por ellos mismos.

14. El grupo de las personas discapacitadas no es un grupo homogéneo. Como ya lo había advertido la Corte, ''la minoría de los discapacitados es tan heterogénea como disímiles son las limitaciones que pueden causar las múltiples formas en que se manifiestan las incapacidades'' Sentencia T-207/99 (M.E.C.M.). No puede entonces predicarse, en todos los casos, el derecho a la igualdad de trato para todas las personas que, de una u otra forma, sufren, en algún grado, una incapacidad física o mental. Tampoco puede afirmarse que por el hecho de encontrarse en una situación que comprometa sus capacidades físicas o mentales, las personas tienen ipso facto derecho a un tratamiento privilegiado en cualquier circunstancia.

    El principio de igualdad y el deber de especial protección, se contraen a ordenar que las autoridades públicas tengan en consideración las circunstancias concretas de cada persona de manera tal que, al momento de adoptar medidas que puedan ser más gravosas para un grupo específico en virtud de la incapacidad que sufren quienes lo integran, adopten, simultáneamente, los correctivos necesarios para colocarlos en situación de igualdad respecto del resto de los sujetos. Así por ejemplo, una medida pública puede afectar sólo a un sector de las personas discapacitadas - por ejemplo a las personas invidentes - pero no al resto del grupo. En este caso, los beneficios especiales deben dirigirse, exclusivamente, al sector afectado y no a la generalidad de sector.

15. En el presente caso, la Alcaldía, en cumplimiento del deber de especial protección, estableció un beneficio dirigido, exclusivamente, a un grupo de los discapacitados - aquellos que tienen un vehículo con adaptaciones especiales y que, adicionalmente, se encuentran en capacidad de conducirlo -. No obstante, excluyó al resto de las personas que pueden ser clasificadas en este conjunto poblacional.

    La cuestión que debe resolver la Corte reside en determinar si, a la luz del principio de igualdad, la diferenciación que hace la Alcaldía entre el sector beneficiado y el sector al cual pertenece el actor - personas que sufren de cuadriplejia espástica - obedece a una justificación razonable y objetiva. En efecto, Como lo ha señalado en múltiples ocasiones esta Corporación, para que una norma jurídica pueda establecer un trato diferenciado entre personas que, en principio, pueden encontrarse en una situación similar, es necesario que la diferenciación se funde en un criterio objetivo y razonable, pues de otra manera se estaría vulnerando el derecho de todas las personas a ser tratadas con la misma consideración y respeto por parte del Estado (C. art. 13). Procede entonces la Corporación a realizar el juicio de igualdad que exige la acción de tutela presentada.

    Presunta vulneración del derecho fundamental a la igualdad

16. El actor afirma que la decisión de la alcaldía vulnera su derecho fundamental a la igualdad. Considera que él se encuentra en igual o más grave situación que aquella en la que se encuentran las personas beneficiadas por la excepción a la restricción del tráfico vehicular. Afirma que La coincidencia reside, fundamentalmente, en que él, al igual que las personas beneficiadas, está completamente impedido para utilizar el transporte publico. Sin embargo, alega que su situación es aún más gravosa respecto de la medida restrictiva, pues dado que sus cuatro extremidades se encuentran comprometidas, no está en capacidad de conducir su propio vehículo y necesita ser transportado en condiciones mucho más exigentes de seguridad y prudencia.

    El juez de tutela y la Corte procedieron entonces a preguntar a la entidad demandada cuáles eran las razones que justificaban el trato diferenciado. En su respuesta, la Alcaldía señaló que la disposición que restringe el tráfico automotor no viola el derecho a la igualdad del actor por cuanto ''la misma afectaría y beneficiaría en igualdad de condiciones a todos los conductores, peatones, visitantes y propietarios, poseedores, tenedores de vehículos del Distrito Capital''. Añade que no existe una vulneración del derecho a la libre locomoción del actor dado que este ''es predicable de todos los colombianos y no de los automotores que poseen''. Añade que no se viola el derecho a elegir el medio de transporte adecuado, toda vez que, en casos como el presente, debe aplicarse la máxima según la cual el interés general prima sobre el interés particular.

    El juez de tutela coincide plenamente con los alegatos de la parte demandada. En su criterio no hay vulneración a la igualdad en la medida en que ''el decreto en comento rige para todos los habitantes del Distrito Capital, quedando en este plenamente establecido que vehículos por fuerza de ley no son objeto de tal restricción, lo que significa que la excepción allí contenida no opera respecto de las personas, sino para los automotores únicamente''. Sobre los derechos a la libre circulación y al trabajo, señala que los mismos deben ceder ante los imperativos del interés general.

17. Los argumentos esgrimidos por la parte demandada y por el juez de tutela se apartan por completo, no sólo de la realidad procesal sino de la dogmática constitucional en materia de igualdad.

    Afirman que la decisión en virtud de la cual se niega la solicitud del actor no viola la igualdad porque se encuentra fundada en un decreto que rige por igual para todos los habitantes del Distrito Capital. Tal afirmación carece de sustento empírico. Ciertamente el Decreto 626 de 1998, establece una restricción que se aplica, en principio, en igualdad de condiciones a todas las personas. Sin embargo el mismo Decreto y, posteriormente, el Decreto 715 del mismo año, establecen una serie de excepciones, encaminadas, justamente, a corregir las eventuales injusticias que pueden generarse por la aplicación incondicional de la regla general. No se trata, en suma, de una norma que se aplique en igualdad de condiciones para todos. Como quedó plenamente acreditado, existe un catálogo de excepciones, una de las cuales se refiere a personas que, en principio, se encuentran en las mismas circunstancias del actor. La cuestión entonces era la de determinar por qué dicha excepción no era aplicable al caso que ocupa la atención de la Corte.

    Pero la razón argüida para desestimar el cargo por presunta vulneración del principio de igualdad no sólo se aparta de la verdad procesal. Adicionalmente desconoce la dogmática constitucional. En efecto, no basta con que una norma se destine a todas las personas sin distingo alguno para concluir validamente que dicha disposición no vulnera el principio de igualdad. Como ha sido reiteradamente expuesto por esta Corporación, el Estado Social de Derecho trasciende el postulado de la igualdad formal ante la ley y establece una serie de imperativos tendentes a lograr la igualdad real y efectiva. En desarrollo de este principio neurálgico de nuestro sistema constitucional, el artículo 13 de la Carta consagró, entre otras cosas, que todas las autoridades públicas deben actuar de manera tal que se remuevan las barreras que les impiden a las personas discapacitadas insertarse, en igualdad de condiciones, en la vida social. De este imperativo surge la obligación de establecer políticas de diferenciación positiva y el deber de especial protección a favor de este grupo, tradicionalmente discriminado y marginado. Nada de lo anterior llamó la atención de la entidad demandada o del juez de la causa.

    Adicionalmente se añade que la restricción al tráfico y los correspondientes beneficios se aplican a los vehículos y no a las personas, por lo que no se puede afirmar que viola la igualdad la negativa de conceder a una persona un permiso especial de circulación. Hasta donde llega la comprensión de la Corte, los vehículos automotores no son sujetos de derechos u obligaciones. La restricción a los vehículos significa la restricción al derecho de una persona a utilizar, en ciertos horarios, un bien del cual es propietario o tenedor. Es pues, en suma, una limitación del derecho de uso de un bien, que no implica una vulneración del derecho a la circulación, siempre que la persona pueda acudir a otros medios de transporte. Nada pareció importar a la Alcaldía o al juez de tutela el hecho de que la restricción del derecho de uso del vehículo aparejara, en este caso concreto, una restricción adicional y más gravosa, del derecho a la libre circulación y una disminución radical y notoria de la autonomía del actor, por cuanto, a diferencia de otros habitantes de la ciudad, éste no puede acudir al transporte público de pasajeros.

    En suma, no encuentra la Corte en el escrito presentado por la Alcaldía una sola razón que explique por qué las personas que se encuentran en las condiciones del actor no están cobijadas por la excepción, tantas veces mencionada, contenida en el Decreto 715 de 1998. Procede la Sala, en tales condiciones, a realizar el correspondiente juicio de igualdad.

18. Dado que la Alcaldía no aportó las razones que justifican el tratamiento al cual está sometido el actor, no puede hacer otra cosa esta Corporación que presumir que la misma se funda en las siguientes dos justificaciones. En primer lugar, por cuanto, como fue establecido más arriba, las excepciones a este tipo de medidas deben ser absolutamente restringidas a fin de lograr que la restricción general no sólo sea legítima sino eficaz (F.J. 4 y 5). En segundo término, por cuanto pudo haber entendido que una persona discapacitada que no está en condiciones de conducir su propio vehículo, puede ser transportada en vehículos alternativos que no requieren adaptaciones especiales, a partir de lo cual es posible afirmar que dicha persona se encuentra en capacidad de acudir a medios de transporte alternativos no sometidos a la restricción.

    18.1 La primera de las razones sostenidas es, en principio, cierta. No obstante, una tal consideración no puede oponerse a una restricción desproporcionada de los derechos fundamentales de las personas. En efecto, si una norma que pretende restringir drásticamente el tránsito se acompaña de múltiples excepciones que benefician a todo aquel que, eventualmente, pueda resultar perjudicado, terminaría siendo, ella misma, una norma excepcional, que perdería por ello su eficacia y su legitimidad. No obstante, lo anterior no implica que la autoridad pueda, so pretexto de conceder las menores excepciones posibles, desconocer los derechos fundamentales de las personas que pueden resultar desproporcionadamente afectadas. Se trata, en estos casos, de excepciones que provienen de la propia constitución y que se justifican en la defensa de derechos fundamentales que han sido afectados de manera cierta y desproporcionada.

    Como fue expuesto en un aparte anterior (F.J. 4 y 5), la restricción vehicular que se establece con el fin de mejorar las condiciones de vida de los habitantes persigue una finalidad legítima y puede oponerse a múltiples pretensiones de quienes pueden resultar, eventualmente, perjudicados. No obstante, de ninguna manera el bienestar general es un argumento suficiente para desconocer el deber de especial protección de las personas discapacitadas cuando quiera que una política pública tiene como consecuencia una restricción más gravosa para los derechos fundamentales de este grupo poblacional. En estos casos la administración no tiene alternativa distinta de adoptar los correctivos necesarios para evitar que a la marginación social, económica y cultural contra la que deben luchar diariamente las personas discapacitadas, se sume una carga mayor a la que deben soportar el resto de los habitantes de la ciudad, que restringe severamente su autonomía al impedirles por completo el derecho a la circulación en el horario restringido. Sobre este tema, baste recordar lo ya dicho en los fundamentos jurídicos 6 a 11 de esta providencia.

    18.2 El segundo argumento que serviría para justificar el trato procurado al actor, se funda, en principio, en una presunción razonable. Ciertamente puede presumirse que si una persona discapacitada no está en condiciones de conducir su propio vehículo pero, sin embargo, puede ser transportada, ello obedece a que tiene capacidad para utilizar medios alternativos de transporte, acudiendo, por ejemplo, a la solidaridad de los vecinos o amigos, o al transporte público de pasajeros. No obstante, para que una consideración como está sirva de justificación en aquellos casos en los cuales se restringen los derechos fundamentales de una persona discapacitada, es necesario que los presupuestos puedan, en realidad, verificarse.

    En el presente caso, el actor no puede conducir su propio vehículo porque sufre de una cuadriplejia espástica que implica una radical disminución de la fuerza muscular en las cuatro extremidades. Adicionalmente, sufre problemas de equilibrio y un estado de contracción muscular que le ocasiona graves molestias y dolores que pueden verse agravados por estímulos externos que perturben su estado de ánimo o le generen angustia. Es una persona que se moviliza en silla de ruedas y necesita, permanentemente, el auxilio de otra persona experimentada para poder realizar las actividades físicas más básicas, como transportarse de un lugar a otro. Sin embargo, su incapacidad no compromete su estado mental. Se trata de una persona que ha podido superar la marginación y la discriminación de la que son objeto las personas discapacitadas y que ha logrado triunfar sobre las adversidades del destino. Por esto último, debe cumplir con los deberes de todo trabajador y, en consecuencia, debe poder desplazarse por la ciudad cada vez que sus condiciones de salud o las exigencias laborales así lo indiquen.

    Si el actor pudiera acudir al transporte público, incluso con alguna dificultad, pero de una manera más o menos razonable, la tutela no podría prosperar. Sin embargo, en las condiciones descritas y tal como fue explicado en el fundamento jurídico 11 de esta providencia, tal alternativa le resulta desproporcionada, cuando no imposible. No cuenta, como fue expuesto con antelación, con la capacidad para tomar un bus urbano o uno cualquiera de los taxis que circulan por la ciudad. Adicionalmente, estas alternativas aparejan un serio riesgo para su salud y su integridad personal, en la medida en que requiere adecuaciones especiales y una especial prudencia del conductor para evitar estímulos externos que pueden resultarle altamente perjudiciales. Mientras sus vecinos, compañeros de oficina o amigos, durante el horario de restricción, pueden acudir a estas alternativas de transporte, él tiene que permanecer inmóvil, pese a que sus exigencias laborales o incluso las urgencias en materia de salud le impongan la necesidad desplazarse. Es, a todas luces, una carga desproporcionada para quien, con un esfuerzo que a quienes viven de pié les resulta ajeno, ha logrado insertarse en la esfera social.

    Pero puede afirmarse que, con todo, le queda la alternativa de recurrir a la solidaridad de amigos y vecinos. En general, los comportamientos solidarios no constituyen deberes jurídicos sino imperativos morales que, muchas veces, no pueden ser exigidos coactivamente. Sólo de existir una norma que estableciera este deber de colaboración, podría afirmarse que ésta, verdaderamente, es una alternativa real de movilización. Mientras ello no ocurra - lo que por cierto es bastante probable -, no puede sostenerse que el derecho a la autonomía y a la libre circulación del actor se encuentra restringido de la misma manera como se restringen tales derechos a quienes pueden acudir a otras alternativas de transporte. Nadie, mientras el Estado pueda remediarlo, debe librar la efectividad de sus derechos fundamentales a la caridad ajena.

    En este caso, el actor tiene un verdadero derecho fundamental a un trato especial por parte del Estado, de manera tal que se asegure el ejercicio de su autonomía, al menos, en las mismas condiciones en las cuales puede ejercer este derecho una persona que se encuentra en pleno uso de sus capacidades físicas.

19. Por las razones que acaban de ser expresadas, la Corte considera que la decisión de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en virtud de la cual se le niega al actor el permiso de circulación en su vehículo particular durante las horas de restricción vehicular, constituye una vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, a la autonomía y a la libre circulación por omisión del deber de trato especial.

    La vulneración a la igualdad se produce por una doble vía. En primer lugar por que la Alcaldía confiere al actor un trato distinto de aquel que otorga a personas que se encuentran en sus mismas circunstancias. De otra parte, porque la autoridad demandada le aplica al actor la misma norma que se aplica a quienes se encuentran en una situación muy diferente, es decir, a quienes se encuentran en pleno uso de sus capacidades físicas. Como ha sido mencionado, las condiciones en las que se encuentra el actor, conducen a la necesidad de establecer un régimen diferenciado, similar al que acertadamente diseñó la Alcaldía para quienes, sufriendo de una incapacidad física, pueden conducir su propio vehículo. Sólo de esta manera el actor podrá ejercer, en forma real y efectiva, su derecho a la libre circulación, y, en consecuencia, compensar la desigualdad real a la que se encuentra sometido.

    En este caso, el trato favorable no constituye un privilegio arbitrario o una concesión caritativa. Es, por el contrario, simple cumplimiento del deber constitucional de especial protección al que se ha hecho mención, a fin de lograr que las personas discapacitadas no tengan que sumar a su circunstancia y a la marginación a la que usualmente se ven sometidos, una carga adicional a la que deben soportar el resto de los habitantes de la ciudad. Desconocer esta situación no sólo contradice el postulado mínimo de igualdad sino la más elemental idea de un orden justo.

    Resta definir si la acción de tutela es el mecanismo adecuado para proteger los derechos fundamentales a la igualdad, a la libre circulación y a la autonomía del actor.

    Procedencia de la acción de tutela

20. En criterio del juez de instancia la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ventilar las pretensiones del actor en la medida en que existe un medio judicial alternativo.

21. La acción de tutela se dirige contra una decisión de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá en virtud de la cual se le niega al actor el permiso de circular en su vehículo particular durante el horario de restricción establecido mediante el Decreto 626 de 1998.

    Se trata de una acción contra un acto administrativo particular y concreto que podría ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Mediante esta acción, el peticionario podría señalar que la decisión impugnada vulnera lo dispuesto en el Decreto 715 de 18 de agosto de 1998 - que establece las excepciones a favor de las personas discapacitadas -, en la medida en que su texto debe ser interpretado en función del deber de especial protección establecido en el artículo 13 de la Carta. Sin embargo, si llegare a considerarse que la excepción establecida en el mencionado decreto no admite duda y excluye a las personas que se encuentran en su condición, podría solicitar al Juez contencioso que inaplicará el Decreto 626 de 1998 - a través de la excepción de inconstitucionalidad -, de manera tal que, en aplicación directa de los artículos 13 y 47 de la Constitución, se le relevara de la obligación de cumplir los horarios de restricción vehicular.

    En el evento anterior, la acción de tutela sólo podría proceder si se tratare de un mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

    La jurisprudencia constitucional ha definido, de la siguiente manera, el concepto de perjuicio irremediable:

    ''Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento. Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley. Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio.'' Corte Constitucional. Sentencia T-468/92. M.F.M.D.. (subrayas fuera del texto).

    Ahora bien, al amparo de la anterior definición, la Corte ha entendido que existe perjuicio irremediable de tracto sucesivo en aquellas circunstancias en las cuales, el paso del tiempo, produce una consumación sucesiva e irreparable del daño. Se trata de casos en los cuales el derecho no se agota o extingue en virtud de la consumación del perjuicio y, sin embargo, puede hablarse de la producción de un daño ius fundamental irreparable y de dimensiones intolerables Sentencia T-150/95 (M.A.M.C.. La Corte ha entendido que la noción de perjuicio irremediable de tracto sucesivo se aplica, fundamentalmente cuando se trata de proteger el derecho a la libre circulación Sentencia T-150/95 (M.A.M.C.. En efecto, el hecho de que una medida que limita arbitrariamente el derecho a la libre circulación pueda ser removida no significa que en cada momento en el cual la persona se vio injustamente limitada no se hubiere consumado un perjuicio que, al tiempo de la remoción de la medida arbitraria, ya es irremediable. Esta es, justamente, la circunstancia que analiza la Corte.

    Cada vez que el actor sufre los efectos de la restricción vehicular, encontrándose impedido para circular y viendo por ello lesionados sus derechos a la igualdad y a la autonomía, se produce un daño irremediable. Dicha lesión se considera intolerable en la medida en que aumenta, desproporcionadamente la carga que una persona debe sufrir como efecto de la falta de cumplimiento del deber constitucional de especial protección y, por añadidura, profundiza la circunstancia de marginación y discriminación en las que se encuentran las personas que sufren alguna incapacidad física. Adicionalmente, no sobra advertir que el deber de especial protección no sólo vincula al Legislador y a la Administración, adicionalmente esta dirigido a los jueces y, en particular, al juez constitucional. En circunstancias como las que plantea la presente acción, el juez de tutela debe atender el llamado constitucional y procurar defender, de la mejor manera posible, los derechos de quienes necesitan una especial protección del Estado para defenderse de las agresiones públicas y la marginación social.

    En consecuencia, aún si existiera un mecanismo judicial de defensa la acción de tutela sería procedente como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

22. Sin embargo, no puede pasar inadvertido para la Sala el hecho de que, en el presente caso, la cuestión debatida, pese a originarse en un acto administrativo, es exclusivamente constitucional. En efecto, el problema jurídico planteado conduce, en últimas, al siguiente dilema: o se aplica el Decreto 626 de 1998, según el cual el actor no puede movilizarse en su vehículo particular durante el horario de restricción o, por el contrario, se aplican los artículos 13 y 47 de la Constitución, en virtud de los cuales la restricción vehicular sólo puede imponerse al actor si la administración le proporciona medidas alternativas de transporte en condiciones de eficacia y seguridad, pues mientras ello no ocurra, la aplicación de la norma en cuestión (Decretos 626 y 715 de 1998), vulnera, por omisión de trato especial, lo dispuesto en los artículos constitucionales mencionados (13 y 47). En las circunstancias planteadas, esta segunda alternativa - la inaplicación del Decreto 626 de 1998 - implica la aplicación, en condiciones de igualdad, de la excepción contenida en el Decreto 715 de 1988.

    En el caso estudiado, - como fue ampliamente expuesto en un aparte anterior de esta decisión -, el juez debe inaplicar la disposición reglamentaria (Decreto 626 de 1998), a fin de aplicar, directamente, los derechos consagrados en los artículos 13 y 47 de la Constitución.

    Lo anterior significa que el juez de tutela no se debe pronunciar sobre la ilegalidad o inconstitucionalidad, in genere, de los actos administrativos que ha expedido la Alcaldía para imponer la política de restricción vehicular mencionada. De lo que se trata, simplemente, es de decidir si la decisión en virtud de la cual se le niega al actor el permiso de circulación viola sus derechos fundamentales a la igualdad, a la autonomía y a la libre circulación. No es pues un caso de aplicación indirecta - o a través de la ley - de la Constitución. El derecho que se protege no es un derecho constitucional de configuración legal. Tampoco se persigue proteger un derecho que sólo por conexidad puede elevarse a la categoría de derecho fundamental. No tiene el juez que adoptar medidas que invadan el campo de acción de otros órganos del poder público. Lo que se pretende es la confrontación directa de las normas constitucionales pertinentes (art. 13 y 47 C.) respecto de los derechos fundamentales vulnerados, sin que resulte necesario someter el caso a un experticio probatorio imposible de adelantar en el trámite de la tutela o acudir al derecho legislado o a los actos reglamentarios respectivos para llegar a la solución adecuada.

    En otras palabras, la tarea del juez constitucional, en estos casos, es simplemente la de confrontar la decisión de la administración con los derechos fundamentales de aplicación inmediata de los cuales es titular el actor, a fin de indagar si la misma puede ser aplicada al caso sometido a juicio constitucional. El funcionario judicial no necesita acudir al derecho legislado ni a las normas de carácter reglamentario, es decir, a aquellas disposiciones cuyo interprete natural es el juez ordinario o contencioso administrativo, pues su función se limita, exclusivamente, a aplicar la norma superior e inaplicar la disposición reglamentaria cuestionada.

    En atención al principio de independencia y especialización funcional y de los principios de eficacia y economía procesal, la Corte ha entendido que, en casos como el presente, cuando el actor ha optado por acudir a la jurisdicción constitucional, el juez puede adoptar la decisión definitiva Sentencias T-100/94 (M.C.G.D.); T233/94 (M.C.G.D.); T-335/95 (M.A.B.C.); T352/97 (M.E.C.M.).. En efecto, en estos eventos no se está invadiendo arbitrariamente la órbita de otra jurisdicción, ni adoptando medidas que, en principio, deben ser decididas por los órganos políticos. Se trata, simplemente, de la protección de un derecho constitucional de aplicación inmediata, lo que implica la inaplicación, para el caso concreto, de la decisión administrativa que se considera inconstitucional.

    Si se aceptara la tesis según la cual la tutela sólo procede como mecanismos transitorio, en todo caso, el juez contencioso tendría que llegar a la misma decisión a la que llegó el juez constitucional, pues el caso no esta regulado por normas de su especialidad cuya aplicación - respecto de la cual aquel es él interprete autorizado - pudiera variar el sentido de la decisión. En estos casos, sólo se impondría una carga innecesaria al usuario del servicio público de justicia y se aumentaría innecesariamente el volumen de procesos al interior de la rama judicial.

    Cosa distinta ocurre cuando se trata de un caso en el cual es necesario acudir al derecho legislado o reglamentario para encontrar la solución adecuada o cuando es necesario adelantar una labor probatoria imposible durante el trámite de la acción de tutela. En estos casos, el juez de tutela sólo puede adoptar una decisión provisional de manera tal que el juez competente, en ejercicio de su autonomía y en pleno uso de sus facultades, realice la interpretación adecuada del derecho aplicable o practique las pruebas pertinentes, a fin de resolver el caso, de manera definitiva.

    En virtud de lo anterior, la Sala considera que en el presente caso la acción de tutela procede como mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales vulnerados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 13 de mayo de 1999, por el Juzgado Trece (13) de Familia de Santa Fe de Bogotá y, en su lugar, CONCEDER la acción de tutela impetrada. En consecuencia, se ORDENA a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá, que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, autorice la circulación del vehículo de propiedad del actor durante el horario de restricción establecido mediante el Decreto 626 de 15 de julio de 1998, bajo la condición de que el mencionado vehículo sólo podrá circular durante el término de la restricción si se utiliza como medio de transporte del actor.

Segundo.- ORDENAR al Juzgado Trece (13) de Familia de Santa Fe de Bogotá que, con la notificación de la presente providencia, envíe a la entidad demandada copia de todo el expediente a fin de que proceda a la identificación plena del actor.

Tercero.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que adopte todas las previsiones necesarias para mantener el derecho a la intimidad del actor.

Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.

N., comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General