Sentencia de Tutela nº 840/99 de Corte Constitucional, 26 de Octubre de 1999

1. Hechos

J.P.E.D., hijo de A.S.D.C., que obra como demandante en el presente proceso, es diabético insulino-dependiente y epiléptico, y recibía atención a través de la Asociación Colombiana de Diabetes, hasta el mes de septiembre de 1998, época en que "fue retirado del IVA-SOCIAL". Ante la necesidad de recibir los beneficios del "IVA-SOCIAL", la demandante acudió al Hospital San Pablo de Bogotá, lugar en el cual, el día 22 de enero de 1999, fue clasificada, junto con su núcleo familiar, en el nivel socio-económico 2 del "pre-sisben". Hasta la fecha de interposición de la tutela, abril 22 de 1999, la Secretaría Distrital de Salud no había practicado la visita domiciliaria, necesaria para "refrendar" la preclasificación y, así, poder disfrutar de los servicios asistenciales subsidiados.

Por tales motivos, interpone tutela en contra de la mencionada secretaría de salud, a fin de que le protejan el "principio fundamental de la dignidad humana de la solidaridad", el derecho a la salud en conexidad con la vida y el derecho a la igualdad, a ella y a los miembros de su núcleo familiar.

El Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá - Sala Penal-, ordenó remitir copia de la demanda a la Secretaría de Salud de Bogotá, a fin de que se pronunciara sobre las pretensiones de la demanda.

La Secretaría, en primer término, señala que a partir del año fiscal de 1999 le corresponde al Departamento Administrativo de Planeación Distrital "programar y aplicar las encuestas Sisben". De otra parte, indica que los hospitales del Distrito "no pertenecen a la Secretaría de Salud", sino que, de conformidad con el acuerdo 17 de 1997 del Concejo de Bogotá, son Empresas Sociales del Estado (art. 194 Ley 100 de 1993), las cuales "prestan servicios de salud en forma directa". Por lo tanto, solicita al Tribunal que declare improcedente la acción, por ilegitimidad de la causa en el sujeto pasivo.

Luego, previa explicación sobre las diversas modalidades de afiliación al sistema de seguridad social y sobre el procedimiento de clasificación en el SISBEN, la Secretaría informa sobre la solicitud presentada por la demandante. En el escrito indica que (i) la Secretaría no ha practicado encuesta a la demandante -debido a que a partir de 1999 no es competente para ello-; (ii) mediante oficio del 19 de febrero de 1999 se remitió al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la "base de datos de registros pre-sisben", que comprende los registros del 1 de diciembre de 1998 hasta el 19 de febrero de 1999, "en la cual se encuentra incluida la Tutelante; para que se le practique encuesta según programación que esa Entidad tenga, toda vez que es la competente en el presente año fiscal para realizar las encuestas SISBEN".

Finalmente, señala que "si una persona no se encuentra afiliada a los regímenes establecidos por ley, será atendido por los Hospitales Públicos -"ESE", que tengan contrato con el Fondo Financiero de Salud [Fondo que recoge los recursos del régimen subsidiado en salud]. En estas Instituciones Prestadoras del Servicios, les hacen un Estudio Socioeconómico que le permitan determinar el nivel y poderlos atender como Vinculado si ha ello hubiere lugar. Lo anterior mientras se le aplique la Encuesta Sisben, por parte del Departamento Administrativo de PLANEACIÓN DISTRITAL, la cual es el instrumento autorizado por ley para determinar si tiene derecho al subsidio a la Salud" (Negrillas y subrayado en el original).

En relación con el servicio que prestaba la Asociación Colombiana de Diabetes, la Secretaría de Salud del Distrito Capital informa que se trata de una entidad privada, con la cual el Distrito Capital no tiene relación contractual alguna.

2. Pruebas

Mediante auto del 6 de septiembre de 1999, la Sala de Revisión ordenó la práctica de algunas pruebas. Para tal efecto se remitieron cuestionarios al Hospital San Pablo de la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C. y al Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

El Hospital San Pablo responde que a las personas a las cuales se les practica el PRE-SISBEN (solicitud de realización de encuesta SISBEN) se les informa que el registro tiene carácter provisional y que "mientras se realiza el procedimiento el fondo Financiero Distrital asume el 70% de la cuenta y el usuario tendrá que pagar una cuota de recuperación del 30%, la persona en ese momento de transición actúa como vinculada y puede ser atendida en cualquiera de los 32 Hospitales de la red". El cubrimiento de salud incluye las "acciones contempladas en el Plan Obligatorio de Salud (POS) y actividades de Promoción y Prevención", a las que puede acceder la demandante.

En cuanto a la información que solicita al momento de realizar la preclasificación, ella está fijada en un formato que les suministra la Secretaría Distrital de Salud, "donde se evalúa nivel educativo, ocupación, ingresos familiares, tenencia de vivienda, estrato socio económico, servicios públicos y composición familiar".

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital informa a la Corte sobre el proceso que se sigue para la realización de las encuestas SISBEN: (i) una vez se recibe la información de las solicitudes de encuesta SISBEN, se hace una depuración, a fin de evitar solicitudes repetidas. (ii) "se inicia la planeación del trabajo de campo a desarrollar con base en la demanda de solicitudes", (iii) "una vez se precisa el número de solicitantes de encuesta, se procede a elaborar los términos de referencia para la contratación por licitación, tendiente a la aplicación de las encuestas que nos ocupan, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993". Para la realización de cada una de estos pasos, no existe un cronograma, en razón de que "el Departamento inició actividades en materia de contratación de encuestas a partir de la expedición del Decreto 583 del 30 de agosto de 1999". No obstante, anexan una copia del "cronograma de desarrollo del proceso de selección para la licitación pública N° 002/99".

Con todo, en vista del período de transición existente mientras el Departamento Administrativo de Planeación Distrital asume la actividad encuestadora, las entidades sociales del Distrito acordaron que cada entidad seguiría aplicando encuestas en las materias de su competencia, así, a la Secretaría de Salud le compete aquellas de los pacientes hospitalizados, las mujeres en embarazo y los pacientes con diagnóstico de patologías de alto costo.

En cuanto a la demandante, ella se encuentra como solicitante en la base de datos (registro N° 51142), sin que exista copia de la solicitud por escrito.

3. Sentencia objeto de revisión

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá D.C. -Sala Penal-, deniega, mediante providencia del 5 de mayo de 1999, la tutela. En su concepto, la Secretaría de Salud no ha desconocido los derechos de la demandante, pues "si a la accionante no se le ha aplicado la encuesta SISBEN que determine si se encuentra o no en los niveles 1, 2 y 3 que la haga beneficiaria a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan con el Estado (sic), mal puede alegarse negación a la debida atención médica, ni quebrantamiento al sistema subsidiado de seguridad social...".

Problema Jurídico

1. La demandante alega que para que ella, su familia y, en particular, su hijo menor enfermo puedan tener derecho a los servicios del IVA-SOCIAL requiere que se le practique la encuesta SISBEN. Asegura que "atraviesa una situación económica muy difícil porque hay que practicarle [se refiere a su hijo diabético insulino-dependiente y epiléptico] exámenes de laboratorio, comprarle la droga para la Epilepsia, comprar las tirillas para el monitoreo de glicemia, las jeringas para la aplicación de insulina, proporcionarle la alimentación que requiere, etc."

Las entidades distritales, por su parte, informan que si bien la demandante se encuentra en la base de datos a partir de la cual se programará la realización de las encuestas, en razón de que en 1999 se designó al Departamento Administrativo de Planeación Distrital como administrador del SISBEN en el Distrito Capital, las citadas encuestas no se han realizado.

Se pregunta la Corte si, en el presente caso, se desconocen los derechos fundamentales de la demandante y de los miembros de su núcleo familiar por la mora de la administración Distrital en realizar la encuesta dentro del proceso SISBEN, que le permitiría acceder al régimen subsidiado de salud.

Ausencia de violación al mínimo vital

2. En varias ocasiones la Corte ha señalado que la protección de los derechos económicos y sociales por vía de tutela únicamente es procedente cuando se presenta violación al mínimo vital o cuando de la afectación al derecho social se deriva la violación a un derecho fundamental. Sentencias T-406/92 y SU-111/97, entre otras. Así las cosas, se deberá determinar si se presenta violación al mínimo vital o a un derecho fundamental, para que proceda la acción de tutela en el presente caso.

3. De la información que suministra la demandante, y de las respuestas dadas por las entidades distritales, se desprende que la no realización de la encuesta SISBEN no implica la imposibilidad de acudir al sistema de salud distrital y recibir la prestación de salud. En efecto, en el folio 3 del expediente aparece copia simple de la "certificación de clasificación socieconómica" del Hospital San Pablo, en una de cuyas caras se lee:

"Con está (sic) certificación lo atenderán en los Hospitales adscritos a la Secretaría Distrital de Salud, como participante vinculado, mientras ingresa al Régimen Subsidiado o al Régimen Contributivo".

Cabe subrayar que, sea en el régimen subsidiado o como vinculado, la atención no es gratuita, sino que se le impone al beneficiario una cuota de "recuperación". Según informa el Hospital San Pablo, para los vinculados alcanza el 30% del costo del servicio, en tanto que para el subsidiado, depende del nivel en el cual se encuentra clasificada la persona.

En estos términos no se aprecia violación del derecho al mínimo vital de la demandante y de los miembros del núcleo familiar, habida consideración de que se encuentra asegurado su acceso al sistema de salud. Por otra parte, como quiera que de los hechos de la demanda no se desprende que la atención a la que tiene derecho haya sido negada, no es posible analizar si existe violación al mínimo vital.

Derecho a la igualdad real y habeas data

4. La inexistencia de una violación al mínimo vital de la actora y de los miembros del núcleo familiar no implica que otros derechos fundamentales se encuentren libre de amenaza por la mora de las autoridades del Distrito Capital. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte, la protección de los derechos económicos y sociales no se agota en consideraciones sobre el mínimo vital, sino que exige un estudio sobre el derecho a la igualdad y el debido proceso Sentencias SU-111/97, T-307/99, entre otras..

En la sentencia T-307/99, la Corte señaló, en relación con la naturaleza del SISBEN, que:

"el principio de igualdad en los procesos estatales de distribución de recursos escasos no garantiza a las personas en condiciones de recibir tales recursos un derecho subjetivo a la prestación económica como tal, sino un acceso y participación igualitarios en los procedimientos por medio de los cuales las instituciones públicas efectúan el reparto. En tanto mecanismo de focalización del gasto social, el SISBEN no constituye un derecho prestacional per se. Sin embargo, el acceso a determinadas prestaciones ha sido supeditado a que los eventuales beneficiarios hayan sido encuestados por el SISBEN y clasificados en alguno de sus niveles, motivo por el cual este mecanismo de focalización forma parte inescindible de los procedimiento por medio de los cuales el Estado distribuye bienes escasos. En esta medida, aquellas falencias que impidan o menoscaben el acceso de la ciudadanía al SISBEN constituyen una vulneración del principio de igualdad (C.P., artículo 13) en el proceso de asignación de bienes escasos".

De lo expuesto en aquella ocasión se desprende que existe un verdadero derecho subjetivo, de naturaleza fundamental en cuanto esencial para la realización de la igualdad real, a que la administración, una vez se han expedido las respectivas normas generales, adelante los procesos de focalización del gasto social, en este caso a través del SISBEN, que aseguren que la distribución de bienes escasos permita a la población pobre y vulnerable atender sus necesidades básicas. Se trata de un derecho complejo, en el cual se conjugan el debido proceso y el derecho a la igualdad material, en la medida en que el primero es condición para la realización del segundo. El debido proceso, en este caso, adquiere una dimensión más amplia, pues no se entiende en el sentido formalista de respetar los pasos fijados en la Constitución y en la ley para adoptar decisiones, sino que adquiere un contenido sustancial, consistente en que el Estado tiene la obligación de adelantar ciertos procedimientos, que benefician a grupos indeterminados, pero determinables, de personas. Así, el debido proceso se vincula directamente con lo sustancial, adquiriendo primacía, según los términos del artículo 228 de la Constitución.

5. En el presente caso se observa que la administración distrital, con anterioridad a la expedición del Decreto 583 del 30 de agosto de 1999 "Por el cual se reglamenta la administración, organización y funcionamiento del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales -SISBEN en el Distrito Capital"., ya había adoptado la decisión de asignarle al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la tarea de realizar las encuestas dentro del proceso SISBEN. Teniendo ello presente, no resulta justificable la mora de la administración en adelantar el procedimiento de selección de beneficiarios del régimen subsidiado.

En efecto, habida consideración de que existen normas generales (Leyes 60 y 100 de 1993, acuerdo 77 de 1997 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud) sobre la manera en que deben proceder las autoridades locales en materia de subsidios a la demanda, no es admisible que decisiones administrativas posterguen la ejecución de los programas sociales, ordenados mediante norma generales. El funcionamiento de la administración, que incluye la realización de estos programas, se rige por principios como la economía, la celeridad y la eficiencia, que se ven seriamente comprometidos al presentarse eventos como los descritos en la presente sentencia.

La mora de la administración, que no puede excusarse en el hecho de que únicamente hasta el mes de agosto de 1999 fue reglamentado por el Concejo de la ciudad las funciones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital en la materia, impide que los sectores pobres y vulnerables de la población de la capital puedan acceder a los bienes y servicios subsidiados. Con ello se entroniza el estado de desigualdad que explica la existencia de tales programas Sentencia T-307/99. La erradicación de las injusticias presentes exige una persistente actividad estatal en el logro de la igualdad real (C.P., art. 13), de manera que el instrumento consistente en adelantar procesos de selección de beneficiarios de los programas sociales se torna esencial para garantizar condiciones de vida digna para la población pobre y vulnerable. Cuando la administración interrumpe la ejecución de los programas asistenciales más allá de lo razonable, se desconoce el derecho subjetivo de los administrados a que tales programas sean una realidad. En relación con este punto, la Corte, en sentencia SU-225/98, sostuvo:

"22. A juicio de la Corte Constitucional un mandato de erradicación de las injusticias presentes, sólo puede actualizarse en el tiempo y requiere de la puesta en obra de una vasta gama de acciones que, sin lugar a dudas, deben ser decididas por el Congreso y ejecutadas por la administración.

23. La deferencia a los órganos representativos, no obstante, no avala el abuso de la competencia, el cual se presenta, entre otros casos, cuando el titular de manera patente, desconoce el mandato de acción ordenado por el Constituyente o su mora injustificada se proyecta en lesiones manifiestas a la dignidad de la persona humana. Es importante, a este respecto, subrayar que la cláusula de erradicación de las injusticias presentes, apela a la discrecionalidad de los órganos del poder sólo en el sentido de que éstos con base en los recursos disponibles y los medios que consideren más adecuados e idóneos, o sea dentro de lo que en cada momento histórico resulte posible, pueden encontrar para su tarea un espacio de libre configuración normativa y administrativa. Sin embargo, en cuanto a la prioridad y a la necesidad de que las medidas efectivamente se lleven a cabo, ningún órgano del poder puede declararse libre, pues, el mandato constitucional en estos aspectos ha limitado la competencia de los órganos constituidos al vincularlos a un función que en los términos de la Carta es perentoria". (negrilla fuera del texto).

6. De otra parte, la Corte, en sentencia T-307/99, destacó la relación directa existente entre el proceso de focalización del gasto social -SISBEN- (mecanismo de erradicación de injusticias presentes), con el habeas data. En dicha oportunidad se mostró cómo, en la medida en que el SISBEN tiene como base la recolección y clasificación de datos, resulta necesario garantizar a los beneficiarios -potenciales o actuales-, la posibilidad de controlar, a fin de actualizar, los datos contenidos en los registros de las administraciones locales, corregir o lograr que su recopilación tenga efectos jurídicos.

De acuerdo con lo que informan las autoridades del Distrito Capital, ciertos datos de la actora y de su núcleo familiar fueron recopilados por la administración, requiriéndose una posterior actualización o verificación, por medio de una encuesta, que no se ha realizado. Tal encuesta se ha diferido por razones ampliamente expuestas en la presente decisión y conduce a la violación del habeas data aditivo de la demandante, pues ella no tiene posibilidad alguna, salvo que la administración así lo decida, de lograr la actualización de los datos y acceder a los programas de salud subsidiados.

7. En consecuencia, se aprecia que, so pretexto de la inexistencia de una decisión local, se ha retrasado de manera injustificada la realización de los programas de focalización del gasto social en la Capital de la República, violándose el derecho fundamental a que tales programas, existiendo normas generales, sean una realidad. Por otra parte, se ha recopilado información personal de la demandante, sin que ella, en tanto que solicitante ante la administración, por la mora anotada, pueda controlar, corregir, enmendar o lograr el efecto jurídico perseguido con la recopilación de información, desconociéndose su derecho al habeas data aditivo.

Por las razones expuestas, se revocará la decisión de instancia y se concederá la tutela interpuesta por la demandante. Así mismo, se oficiará a la Personería Distrital a fin de que conozca de estos hechos y determine si hay lugar a la iniciación de las respectivas investigaciones.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,