Sentencia de Tutela nº 841/99 de Corte Constitucional, 26 de Octubre de 1999

Expone el apoderado de la accionante en la demanda, que la señora R.Z. de S. es esposa legítima del fallecido ex gobernador del M. doctor S.S.S., a quien, por haber laborado al servicio de la Beneficencia y Asistencia Pública del Departamento del M., por más de veinte (20) años, le fue reconocida pensión de jubilación, mediante resolución No. 124 de agosto 22 de 1969, en cuantía de 7.750.79, la cual fue posteriormente reajustada con fundamento en la Ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, cuyo artículo 6, fue, luego, derogado por medio de la Ordenanza No. 14 del 6 de diciembre de 1974. Aduce el apoderado de la peticionaria que "la pensión de jubilación a cargo del Departamento, de las personas que hayan desempeñado en propiedad el cargo de G. delM. y a su vez gerente de la Beneficencia y Asistencia Pública, no será inferior al 75% de la asignación que devengan los titulares respectivos en ejercicio de sus cargos; en consecuencia dichas pensiones se reajustarán con base en estas disposiciones y a ellos se les hará, posteriormente, los reajustes necesarios cada vez, que se aumente el sueldo de los citados funcionarios en ejercicio".

Argumentó el apoderado que el señor Gerente de la Lotería del Libertador negó el reconocimiento y pago del reajuste especial, de su cliente, pese a que mediante Resolución No. 000366 de 1998, le reconocieron la prestación sustitutiva a la señora Clara Dávila de Serna, por lo que solicita, como mecanismo transitorio, la tutela de los derechos constitucionales a la seguridad social, protección de la tercera edad e igualdad de la señora R.Z. de S., mientras se decide la acción contenciosa pertinente, por lo que, reclama del juez de tutela que éste mediante una orden judicial declare que su cliente "tiene derecho a los reajustes o nivelaciones reconocidas en el artículo 6 de la Ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, por constituir un derecho adquirido" y que se "ordene al demandado reconocer y pagar dichos reajustes, con los intereses legales y la indexación de las mesadas pensionales".

La Decisión Judicial de Primera Instancia

El Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M., mediante providencia del 23 de marzo de 1999, decidió conceder el amparo tutelar solicitado por el apoderado judicial de la señora R.Z. de S., como mecanismo transitorio y en tal virtud ordenó a la Lotería del Libertador "que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia cancele a la accionante debidamente reajustados, de conformidad con la Ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972 las mesadas dejadas de pagar".

En efecto, en opinión del a-quo, luego de citar abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la seguridad social, en el caso de la tercera edad, concluyó que este derecho adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su reconocimiento tiene la posibilidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad física y moral, por lo que estimó el juez de tutela de primera instancia que:

"De verdad que no se entiende como la beneficencia y Asistencia Pública del M. hoy Lotería del Libertador, después de más de 15 años de haber ajustado la pensión de jubilación de la accionante de conformidad con la ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, y de que su beneficiario la disfrute pacíficamente con tales reajustes, resulte a estas alturas de la vida del causahabiente del pensionado a oponer circunstancias que debieron examinarse al momento de conceder la pensión.

En el caso en estudio la Lotería del Libertador, decidió suspender motu propio, sin el consentimiento particular del beneficiario el acto administrativo que le reconoció al pensionado S.S.S. (Q.E.P.D.) y, posteriormente a su cónyuge sobreviviente R.Z. de S., el derecho a disfrutar del reajuste pensional en los términos previstos por el artículo 6º de la ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, emanada del a Asamblea del Departamento del M..

De esta manera, la administración se atribuyó una facultad cuyo ejercicio de esta supeditada a un comportamiento del beneficiario de una situación jurídica de carácter individual, particular y concreto, a voces del artículo 73 del C.C.A.; cuando lo indicado era respetar su propio acto prosiguiendo con el pago de la pensión en los términos estipulados por la resolución No. 136 del 19 de diciembre de 1974, por ser un derecho adquirido y proceder a demandarlo ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de nulidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 84 y 136 inciso 3º del C.C.A.

Es evidente entonces que con la absurda suspensión o la negativa de los reajustes a que se refiere la ordenanza No. 17 del 15 de noviembre en su art. 6º, a la pensión de la señora R.Z. de S., por parte del gerente de la Lotería del Libertador se le ha vulnerado flagrantemente los derechos constitucionales fundamentales a la protección a la tercera edad, a la seguridad social, al pago oportuno de la pensión con sus reajustes, incluso al derecho a la igualdad y a la vida; por consiguiente el juzgado está obligado a tutelar tales derechos como mecanismos transitorios, hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa previa la respectiva acción de nulidad, con sujeción al debido proceso, se pronuncie sobre la procedencia de la suspensión del acto administrativo (resolución No. 136 de diciembre 19 de 1974), que reconoció al doctor S.S.S. los reajustes de su pensión, de conformidad con la ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, por ser un derecho adquirido."

La Impugnación

El representante legal del ente demandado, mediante apoderado judicial, sustentó su inconformidad, dentro del término procesal oportuno, y solicitó la revocatoria de la sentencia anterior, con base en el hecho de que la Administración no revocó ningún acto administrativo, y por lo tanto, mal puede afirmarse que vulneró el derecho de defensa de la peticionaria o el debido proceso "pues dicho acto no se revocó teniendo en cuenta, que se requiere el consentimiento del beneficiario, o sea el titular del derecho; precisamente, por ello la propia Lotería demandó las resoluciones 136 del 19 de diciembre de 1974 y 042 de 10 de junio de 1975, ante la justicia contencioso administrativa. Por lo tanto, a la accionante no se le negó el reajuste pensional reconocido en la resolución No. 136, ni mucho menos el reajuste legal, sino la realización de una nueva nivelación con base en una ordenanza ya derogada. De otra parte, aduce, que no se puede desconocer que la pensión de su esposo fallecido se le está pagando actualmente, y que dicho ingreso le permite vivir dignamente; así mismo afirma que la situación de la señora Clara Dávila de Serna es diferente, por cuanto en ese caso, el reconocimiento se hizo con anterioridad a la derogatoria de la Ordenanza 17 del 15 de noviembre de 1972, pero que, en ese caso, también se impetró la acción de nulidad de la segunda resolución de reconocimiento, en virtud de la investigación adelantada por la Contraloría Departamental del M..

La Decisión de Segunda Instancia

El Tribunal Superior de S.M., S.L., mediante providencia de 10 de mayo de 1999, resolvió, revocar el fallo de tutela de 23 de marzo de 1999, mediante el cual se concedió el amparo solicitado, con base en los siguientes razonamientos:

"Contrariamente a lo afirmado por las partes y por el juez a-quo, la Resolución No. 136 de 19 de diciembre de 1974, no ha sido derogada, suspendida ni inaplicada por la administración, ni ésta ha desconocido al señor S.S.S. derecho adquirido alguno. En efecto, la mentada resolución se limita a declarar que éste reúne los requisitos para hacerle efectivo el derecho, que de manera general y abstracta, reconoció la Ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, a quienes estuvieran en la situación suya.

Dicho en otros términos, su derecho a disfrutar de una pensión reajustada en su monto en el porcentaje previsto en la Ordenanza No. 17 de 1972, dimana de un acto de la administración de carácter general y abstracto, y no de la Resolución No. 136 de 1974. De esta dimana sí, el derecho, particular y concreto, a disfrutar, mientras no sea derogada o anulada, el reajuste pensional reconocido en ella, el cual nunca le fue dejado de pagar al beneficiario, ni hoy a su sustituta.

La mentada Resolución No. 136 de 1974 no le otorgó al doctor S.S.S. el derecho en cuestión, sino que declaró que reunía los requisitos que para disfrutarlo señalo el acto administrativo que consagró el derecho, y como consecuencia de ello, le concedió el reajuste pensional deprecado. Significa lo anterior, que, de prosperar la acción de nulidad incoada contra aquél, su viuda dejará de percibir el incremento que por razón de dicha resolución venia disfrutando, y el cual no se le ha dejado de cancelar.

Si se pretende defender o lograr es el derecho permanente a ese extraordinario reajuste, lo que habría que impetrar es el restablecimiento de la Ordenanza No. 17 de 1972, fuente de dicho reajuste.

Al margen de la anterior consideración, la presente acción de tutela, invocada como mecanismo transitorio, no era procedente como tal, dado que los derechos cuya protección se invoca -a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, protección de la tercera edad, a la seguridad social, al pago oportuno de las pensiones y sus reajustes periódicos-, no están, en su mayoría abocados a un perjuicio irremediable, dado que la señora RENETA ZUÑIGA DE SOCARRAS cuenta con una pensión de 1'660.003,oo que le permite continuar atendiendo a sus necesidades en la manera que corresponde a la posición que venía ocupando en vida de su esposo fallecido; luego, la circunstancia de que no se le reconozca el reajuste deprecado, no pone en peligro ni su dignidad, ni la deja huérfana de la seguridad social, ni merma su protección como persona de la tercera edad, ni la decisión de la entidad demandada la despoja de los reajustes legales de su pensión.

Y en cuanto al derecho a la igualdad, si bien a la señora CLARA DAVILA DE SERNA, se le reconoció el reajuste de cuya negativa, para con igual petición suya, se duele la tutelante, el mismo se le ha dejado de hacer efectivo, según certificación de la Lotería del Libertador (f. 118), y el acto que se la concedió, demandado en Acción de Nulidad. Pero aparte de ello, el reconocimiento inicial que se hizo a su esposo, fue anterior a la derogatoria del Acuerdo No. 17 de 15 de noviembre de 1994, circunstancia que por sí sola hace la diferencia, y llama al fracaso la petición de trato igual.

Por otro lado, no sobra precisar, que si ambos derechos tuvieran origen en un mismo acto ilegal de la administración, inmoral e injurídico resultaría, deprecar sobre esa base el derecho de igualdad, pues equivaldría a pedirle a los funcionarios del estado que delincan a favor de unos, como lo hicieron a favor de otros."

1) Competencia

La Sala Octava de revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente, para revisar el fallo de la referencia, según lo preceptúan los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de fecha 5 de agosto de 1999, expedido por la sala de Selección de Tutelas número ocho de esta Corporación.

El problema jurídico

En el caso sub examine, la actora, estima tener derecho al reconocimiento y pago de un reajuste o nivelación especial reconocida en el artículo 6 de la Ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, por constituir un derecho adquirido el cual se le ha negado por parte del señor Gerente de la Lotería del Libertador, empece, a que, mediante resolución No. 000366 de 1998 si se la reconoció a la señora Clara Dávila de Serna. Acude a la acción de tutela, para que el juez constitucional, mediante una orden judicial proteja sus derechos fundamentales a la seguridad social de las personas de la tercera edad, la dignidad humana, la igualdad y al pago oportuno de las pensiones y sus reajustes periódicos; solicita que el juez de tutela ordene el "reajuste o nivelación especial" contemplado en la ordenanza atrás mencionada con sus "intereses legales y la indexación de las mesadas reajustadas".

La procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales.

Ha sido abundante la jurisprudencia de esta Corte en el sentido de considerar que la finalidad para la cual fue concebida la acción de tutela es la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la vulneración o amenaza generada por las autoridades públicas o los particulares, por lo tanto, en principio esta vía no es utilizable para el reclamo de derechos pensionales salvo el carácter excepcional, subsidiario y residual de la misma, cuando se configura un perjuicio irremediable o cuando el medio judicial ordinario resulte ineficaz para proteger un derecho de rango fundamental, lo que impide que con su ejercicio se resuelvan asuntos cuya discusión plantea una controversia por fuera del ámbito constitucional.

En este sentido ha dicho la Corporación, que el reconocimiento y pago de prestaciones sociales de tipo económico, por la naturaleza de las pretensiones que allí se discuten, persiguen la definición de derechos litigiosos de naturaleza legal que en principio resultan ajenos a la competencia de los jueces de tutela, por cuanto resultan ser conflictos jurídicos que nacen alrededor del reconocimiento, liquidación y pago de prestaciones sociales, para los cuales existen instancias, procedimientos y medios judiciales establecidos por el ordenamiento legal.

Ahora bien, el principio, según el cual, es improcedente la acción de tutela para el reconocimiento y pago de un derecho pensional Sentencias T-528/98 M.P.D.A.B.C.; T-301/98 M.P.D.A.M.C.; T-582/98 M.P.D.A.B.C.; T-637/98 M.P.D.A.B.C.; T-074/99 M.P.D.A.B.S.; T-001/97 M.P.D.J.G.H.G., ha sido matizado por esta Corte, en los eventos de que el medio judicial sea inepto para resolver el asunto objeto de examen, o que exista un perjuicio irremediable que haga viable el amparo tutelar transitorio y vigente para evitar la vulneración inaceptable de los derechos fundamentales en juego, mientras se resuelve, en forma definitiva, el respectivo asunto, por el sistema judicial ordinario; luego, en principio, la tutela no es el instrumento judicial idóneo para hacer reconocer prestaciones sociales que, aún no han sido reconocidos por las instituciones de seguridad social con base en el derecho de petición.

En este orden de ideas, la Sala encuentra que la pretensión reclamada por la señora R.Z. de S., a través del trámite de la acción de tutela resulta improcedente, como acertadamente, lo advirtió el Tribunal Superior de S.M. en su fallo de segunda instancia.

En efecto, del examen del acervo probatorio obrante en el expediente (folios 13 a 103), aparecen los siguientes documentos, aportados por las partes procesales:

1. Copia de la petición elevada por el procurador de la accionante, el 8 de febrero de 1999, en demanda de que se "le de aplicación a los reajustes o nivelaciones ordenadas en la Resolución No. 1 de 1975, es decir, se reajuste o nivele la pensión de jubilación que actualmente recibe la señora RENETA ZUÑIGA DE SOCARRAS con el 75% de los valores que actualmente recibe el G. delM. y que ha recibido desde 1975 hasta la fecha, en cumplimiento de la mencionada resolución (f. 14 a 16).

2. Respuesta negativa a la anterior solicitud por parte del Gerente de la LOTERIA DEL LIBERTADOR, en cuanto a que la Resolución No. 136 de diciembre 19 de 1974, mediante el cual se ordenó el reajuste y pago de la pensión vitalicia de jubilación del Dr. S.S.S., de conformidad con lo establecido en la ordenanza 17 del 15 de noviembre de 1972, "es totalmente ilegal y contraria a la normatividad jurídica existente para la época de su expedición, ya que tiene como fundamento una Ordenanza que para esa fecha no tenía vida jurídica", pues había sido derogada por la ordenanza 14 del 6 de diciembre de 1974 (fl. 13).

3. Fotocopia de las Ordenanzas No. 17 de 15 de noviembre de 1972 (f. 62 y 86-88), en cuyo artículo 6º se consagra el beneficio del reajuste pensional de que se ha venido hablando; No. 10 de 26 de noviembre de 1973, mediante la cual se extiende dicho beneficio a todos los pensionados del Departamento del M. (fl. 61); y No. 14 de 6 de diciembre de 1974 (f. 63), la cual deroga, entre otras disposiciones, la ordenanza anterior y el artículo 6º de la primera de las mencionadas.

4. Copia autenticada de la Resolución No. 00021 de 2 de febrero de 1999, por la cual se sustituye a favor de la señora R.Z. de S., la pensión mensual vitalicia de su difunto esposo, en cuantía de 1'660.003,oo (f. 67).

5. Copia auténtica de las Resoluciones 219 de Diciembre 27 de 1972 (f. 93) y de la No. 136 del 19 de diciembre de 1974 (fs. 22 a 25), mediante las cuales se reconoció al Dr. S.S.S., reajustes pensionales de acuerdo con lo dispuesto por la Ordenanza No. 17 de 15 de noviembre de 1972.

6. Copia autenticada de las Resoluciones No. 0000366, de 1 de diciembre de 1998, mediante la cual se reconoció y ordenó pagar a la señora CLARA DAVILA DE SERNA, a partir del 1º de enero de 1999, el reajuste pensional de que trata la Ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1º972 (fs. 17-19).

7. Fotocopias de las demandas de Acción Pública de Nulidad en relación con las Resoluciones emanadas de la Beneficencia y Asistencia Pública del M., No. 136 de 19 de diciembre de 1874 y No. 042 de 10 de junio de 1975, mediante las cuales se reajustan, en su orden, las pensiones vitalicias reconocidas a los señores S.S.S. y J.M.S.B., de conformidad con la Ordenanza No. 17 de 15 de noviembre de 1972 (fs. 74-81)".

Ahora bien, los anteriores documentos dejan ver, que la Lotería del Libertador sustituyó a favor de la señora R.Z. de S., la pensión de jubilación (folio 67) que, en vida, venía pagando a su esposo S.S.S., reajustada con base en la Ordenanza 17 del 15 de noviembre de 1972, tan solo, en dos ocasiones más: el 27 de diciembre de 1972 por medio de las resoluciones No. 219 y 136 del 19 de diciembre de 1974, ambas dictadas por la Beneficencia y Asistencia Pública del M.. Igualmente, observa la Sala, que la Lotería del Libertador negó un tercero y nuevo reajuste solicitado el día 8 de febrero de 1999, por el apoderado de la actora con fundamento en la Ordenanza 17 del 15 de noviembre de 1972; en razón a que lo solicitado en esta ocasión, era ilegal, por cuanto dicha pretensión carece de soporte legal, en el hecho de que el 19 de diciembre de 1974, cuando la Beneficencia de Asistencia Pública del M. expidió la resolución No. 136 mediante la cual reajustó la pensión vitalicia de jubilación del Dr. S.S.S., lo hizo en apoyo de la Ordenanza No. 17 del 15 de noviembre de 1972, cuando ésta ya había sido derogada por la Ordenanza No. 14 del 6 de diciembre de 1974.

De otra parte, advierte la Corte que a diferencia de lo planteado por el apoderado de la actora y el juez de tutela de primera instancia, la Lotería cuestionada no derogó, ni suspendió, ni dejó de aplicar la resolución No. 136 del 19 de diciembre de 1974 como acertadamente lo manifiesta el Tribunal Superior de S.M., S.L., ni mucho menos ha dejado de respetar el derecho adquirido al disfrute de la pensión de jubilación de la sustituta, pues, es claro que a la señora R.Z. de S., le fue reconocida la pensión sustitutiva mediante la Resolución No. 00021 del 2 de febrero de 1999, en cuantía de 1.660.003 (folio 67), más no le fue concedida la petición elevada el día 8 de febrero de 1999, para que, a la cuantía anterior se le aplicara un nuevo reajuste sobre la base de la vigencia jurídica de la Ordenanza 17 del 15 de noviembre de 1972.

La Corte juzga, acertada, por ser conforme a su jurisprudencia (T-514/93), la posición asumida por el ente demandado, en cuanto que, sin derogar ni suspender unilateralmente las resoluciones emanadas de la Beneficencia y Asistencia Pública del M., por ser estos actos administrativos de carácter particular y contenido concreto, deprecó sendas acciones públicas de nulidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo del M. (folio 74 a 81), en relación con sus propias resoluciones, es decir la No. 136 del 19 de diciembre de 1974 y la No. 042 de 1º de junio de 1975, mediante las cuales se reajustaron, en su orden, las pensiones vitalicias de los ciudadanos S.S.S. y J.M.S.B.; ello en virtud a que las mismas, estimó la Lotería, eran totalmente ilegales y contrarias a la normatividad jurídica existente para la época de su expedición, como quiera que se basaron en una ordenanza (17 del 15 noviembre de 1972) que, para esa fecha, no tenía vida jurídica, pues había sido derogada expresamente por la Ordenanza 14 de 6 de diciembre de 1974.

Ahora bien, en criterio de la Corte, es claro que la acción de tutela interpuesta no puede poseer la virtud de mantener, permanentemente en el tiempo, el derecho a un reajuste extraordinario de una pensión, pues ello es contrario a su naturaleza y fines, máxime, cuando la justicia contencioso administrativa está conociendo de unas acciones de nulidad; pues resultaría ajena a la competencia del juez de tutela, entrar a decidir sobre un conflicto jurídico, que posee sus propias instancias, procedimientos y medios judiciales, establecidos por el ordenamiento, pues, lo contrario desnaturalizaría la esencia y finalidad de la tutela, como mecanismo de protección especial pero extraordinario de derechos fundamentales.

De otra parte, estima la Corte que la presente acción de tutela invocada como mecanismo transitorio, no es procedente, en virtud a que la Lotería del Libertador no ha dejado de cancelar las mesadas pensionales que en vida recibía el titular de la prestación señor S.S.S. a su legítima esposa, por lo tanto, los derechos que reclama la actora y cuya protección invoca, no están, a juicio de la Corte, siendo vulnerados por la parte demandada, ni tampoco se observa que existía un perjuicio irremediable, dado que, es claro que la señora R.Z. de S., actualmente devenga una pensión de $1'937.224 (folio 118) que, en principio, le permite atender a sus necesidades básicas. En consecuencia, el hecho de que la Lotería del Libertador no le hubiere reconocido un tercer reajuste o nivelación especial, por ella solicitada el día 8 de febrero de 1999, no es motivo del cual se pueda deducir violación de ningún derecho fundamental, amén de que dicha decisión puede ser atacada por los medios judiciales pertinentes, esto es, agotando la vía gubernativa e interponiendo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho así mismo, resulta claro para esta Sala que la Lotería cuestionada no ha dejado desamparada a la peticionaria de los beneficios de la seguridad social en salud y en pensión; ni mucho menos ha limitado o mermado su protección, como una persona de la tercera edad; ni la decisión de la Lotería, de no conceder la nivelación, la despoja de los reajustes legales de su pensión que, anteriormente, la entidad le había reconocido a su esposo fallecido, en forma oportuna, mesadas que ella disfruta actualmente, en virtud de la resolución No. 00021 de 2 de febrero de 1999 (folio 67).

Por último, la Corte observa que en cuanto al derecho a la igualdad, le asiste razón al Tribunal, ya que por un lado, la Lotería demandó también el acto administrativo que concedió la nivelación de la ciudadana Clara Dávila de Serna (folio 118) ante la justicia Contencioso Administrativa de S.M., pero, por otro lado, el reconocimiento inicial de la pensión del señor J.M.S.B., cónyuge fallecido, de la referida señora, fue otorgada mucho antes de la derogación expresa de la Ordenanza No. 17 de 15 de noviembre de 1972 por parte de la Ordenanza No. 14 del 6 de diciembre de 1974, hecho que por sí mismo hace la diferencia y del que se desprende que no se viola el artículo 13 superior.

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,