Sentencia de Tutela nº 861/99 de Corte Constitucional, 28 de Octubre de 1999

Hechos.

M.A.R. y otros 166 trabajadores de la Universidad Nacional de Colombia con sede en Manizales, demandaron en acción de tutela a su empleadora porque, a su juicio, ha vulnerado el derecho constitucional fundamental a la igualdad que les asiste, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Constitución Política, pues les ha negado el reconocimiento y pago de una prima técnica que ellos consideran haber devengado desde la expedición del decreto 1661 de 1991, esto es, desde el 27 de junio de ese año. Por dicha razón, el 11 de diciembre de 1998 todos y cada uno de los trabajadores solicitaron por escrito a la universidad el reconocimiento y pago aludidos en precedencia, la reglamentación del artículo 34 del acuerdo número 67 de 1996 -que estableció la prima técnica para los trabajadores de la universidad de cualquier nivel- y una certificación sobre si ella había solicitado desde 1991 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, "apropiación de partidas presupuestales para el pago de primas técnicas".

A tales solicitudes, la Directora Nacional de Personal y el Jefe de la Oficina de Personal Administrativo de la universidad respondieron que los decretos 1661 y 1624 de 1991, que establecen la prima técnica perseguida por los trabajadores, no son aplicables a dicho establecimiento educativo, en vista de que esa prestación fue creada para los servidores de la Rama Ejecutiva del Poder Público y la universidad no pertenece a ella, sino que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional C-220 de 1997, M.P.F.M.D., ella es un ente autónomo. Además, dichas autoridades de la universidad dijeron que la prima técnica solamente podía reconocerse y pagarse a partir de la expedición de la reglamentación del artículo 34 del acuerdo 67 de 1996, lo cual, hasta la fecha, aún no ha ocurrido.

Ante esta respuesta, los trabajadores interpusieron el recurso de reposición en busca de agotar la vía gubernativa, pero él les fue despachado en forma desfavorable reiterando la universidad los argumentos antes reseñados y esgrimiendo uno adicional: "que aunque en estricto sentido jurídico contra dicho acto no son procedentes recursos por la vía gubernativa, una vez analizados sus razonamientos, esta Dirección [la de Personal] no los considera admisibles".

Pretensiones.

Los demandantes aseguran tener derecho al pago de la prima técnica, así como la Corte ordenó reconocérselo a los trabajadores de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en la sentencia T-346 de 1998, M.P.C.G.D., pues se sienten discriminados frente al Director Administrativo de la sede Manizales, a quien cada mes se le paga dicha prestación con base en los decretos 1624 y 1661 de 1991, normas que, según los argumentos esgrimidos por la universidad, tampoco deben aplicársele a este funcionario.

3. Primera instancia.

En primera instancia, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales concedió el amparo solicitado y ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público -también demandado- "que en un término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, apropie y transfiera a la Universidad Nacional de Colombia los fondos requeridos para el pago de la prima técnica a los servidores públicos vinculados a dicho establecimiento educativo en Manizales" y al Rector de la universidad que "dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la transferencia de los fondos...proceda a cumplir con la obligación que le adscribió el decreto 1661, respecto de los titulares del derecho a prima técnica", por considerar que los demandantes habían sido discriminados frente a los directivos de la universidad, a quienes se les paga la prima técnica mensualmente de acuerdo con el decreto citado, mientras que su reglamentación para los demás trabajadores de la universidad y, por lo tanto, su pago, se ha prolongado injustificadamente en el tiempo.

Impugnación.

Tanto la universidad como el Ministerio de Hacienda impugnaron la decisión del a quo. El ministerio hizo énfasis en la imposibilidad de cumplir en el término de 10 días con la orden emitida por el juez de tutela, pues las apropiaciones presupuestales, dijo, solamente pueden hacerse por ley de la República y no por orden de las autoridades judiciales. Además, anotó, a los funcionarios señalados en el artículo primero del decreto 1624 de 1991, dentro de los cuales se encuentra el Director Administrativo, se les paga la prima técnica porque esa disposición da la viabilidad presupuestal necesaria para ello, la cual no puede extenderse a niveles no señalados allí. Finalmente, considera el ministerio que la orden del juez de tutela no puede vincularlo, en vista de que la universidad es un ente autónomo que tiene personería y patrimonio propios, razón por la cual debe asumir sus obligaciones con cargo al presupuesto que le ha sido asignado.

La universidad, por su parte, limitó su impugnación a tres puntos:

El a quo consideró el presente caso como igual al decidido por la Corte Constitucional en la sentencia T-346 de 1998 sin ser igual a él, en vista de que en esa situación sí hubo discriminación de aquellos trabajadores a quienes no se les reconoció ni pagó la prima técnica, a pesar de que habían cumplido con todos los requisitos para ello, con el argumento simple de que no existía disponibilidad presupuestal, mientras que a otros se les reconoció y pagó puntualmente. En este asunto, dijo la universidad, a ningún trabajador se le ha reconocido esa prestación porque ella no está reglamentada, de manera que, por esa falta de reglamentación, ninguno de ellos puede haber cumplido los requisitos para obtenerla, mientras que estos, en el caso con el que se quiere comparar el presente, habían sido reglamentados por la UPTC.

A los trabajadores de la universidad no se les pueden aplicar los decretos 1624 y 1661 de 1991, pues este último en su artículo 1, limita el derecho al pago de la prima técnica a "los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público", a la cual no pertenece la Universidad Nacional de Colombia, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política y la ley 30 de 1992 que la erigen como ente autónomo e independiente de dicha rama.

El Director Administrativo de la universidad tiene derecho al pago de la prima técnica y ésta se le viene reconociendo mensualmente no por disposición del decreto 1661 de 1991, sino porque el artículo 1 del decreto 1624 de ese año estableció una prima técnica especial "para empleos específicos de la rama ejecutiva, de los organismos de control y de la Registraduría, y concretamente para los cargos de Rectores, V. y Directores Administrativos de Universidad", sin que cumplieran más requisitos que ocupar dichos cargos, de manera que no deben acreditar condiciones relativas a experiencia, formación o evaluación de desempeño. Por esta razón, dijo el apoderado de la universidad, no hay discriminación cuando se le paga un emolumento a un funcionario que tiene derecho a él y se les niega a quienes no lo tienen.

Segunda instancia.

La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales revocó el fallo impugnado, por considerar que, efectivamente, el a quo se equivocó al dar igual trato a dos asuntos diferentes, haciendo énfasis en que la sentencia T-346 de 1998 protegió el derecho a la igualdad de quienes sí eran discriminados por la razón esgrimida por la universidad en su impugnación, consideraciones que no podían extrapolarse al caso sub examine por no ser aplicables a él. Además, para el ad quem, no hay discriminación de la universidad hacia los demandantes cuando les niega una prima que reconoce a quienes ocupan cargos en niveles diferentes de la estructura de personal, pues solamente es discriminatorio el trato diferente a situaciones iguales o el trato diferente injustificado, circunstancias que no ocurren en el presente caso.

El asunto.

Determinar si en el presente caso hubo discriminación en contra de los demandantes por habérseles negado el reconocimiento y pago de la prima técnica a la que consideran tener derecho, teniendo en cuenta que a un funcionario de la universidad -el Director Administrativo-, aunque de un nivel diferente al que ellos ocupan en la planta de personal de la entidad, se le ha venido pagando mes a mes dicha prestación, para reiterar la jurisprudencia de la Corte en relación con el derecho reconocido en el artículo 13 de la Constitución Política.

La jurisprudencia constitucional en relación con el derecho a la igualdad Cfr., entre otras, las sentencias SU-086, T-012, 178, 307 y 394 de 1999..

Como acertadamente lo sostuvo el ad quem en su decisión, invocando la jurisprudencia de esta Corte, el derecho establecido por el Constituyente en el artículo 13 de la Carta implica un concepto relacional, es decir, que su aplicación supone la comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser distintas un trato diferente ameritan.

La aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como finalidad determinar, en cada caso concreto, si existe discriminación en relación con una de las situaciones o personas puestas en plano de comparación, entendida la discriminación como el trato diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no tiene justificación.

Así, no basta con establecer que hay diferencia en la consideración que las autoridades de la República dan a una persona o situación, sino que, además de eso, quien practica el test de igualdad debe determinar claramente las razones a que obedece esa diferencia y si se justifica o no a la luz del Preámbulo y del artículo 13 de la Constitución. En cuanto corresponde al juez de tutela, si encuentra que el tratamiento diferente dado a una persona en una determinada situación carece de respaldo constitucional, deberá poner fin a la discriminación que de tal circunstancia se deriva adoptando las medidas inmediatas que la Constitución y la ley le permiten, siempre y cuando esa protección no esté reservada a otra autoridad de carácter judicial, es decir, que el derecho vulnerado en este caso, el derecho a la igualdad, no tenga otro mecanismo de defensa judicial o éste no sea tan eficaz como la tutela para ampararlo, situación en la cual debe considerar la posibilidad de aplicarla como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

El asunto objeto de revisión.

Los demandantes consideran que deben estar en uno de los extremos del test de igualdad que debe hacerse en este caso, frente al Director Administrativo de la universidad, sede Manizales, a quien mensualmente se le viene cancelando la prima técnica que ellos persiguen y con quien se comparan.

Para la Sala es evidente la diferencia que existe entre una y otra situación, pues la prima técnica que se le paga mensualmente al Director Administrativo se deriva, como lo sostuvo la universidad en sus diferentes intervenciones dentro del proceso, del artículo primero del decreto 1624 de 1991 que, al adicionar el decreto 1016 del mismo año, benefició con dicha prestación a algunos funcionarios pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público y a otros extraños a ella, tales como "los Rectores de Universidad, V. o Directores Administrativos de Universidad" (literal a). De manera que, actualmente y teniendo en cuenta que los rectores y vicerrectores tienen un régimen de prestaciones laborales especial, en la Universidad Nacional de Colombia solamente reciben prima técnica, según la información suministrada por el apoderado y el rector de la institución, sendos directores administrativos de las sedes Medellín, Manizales y Palmira.

Los cargos que ocupan actualmente los demandantes, en cambio, no fueron señalados por el legislador como remunerados con la prima técnica a que se ha hecho referencia, pues están sometidos al régimen de personal administrativo dispuesto por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, mediante acuerdo 67 de 1996, en cuyo artículo 34 se dispone:

"Prima técnica. La universidad otorgará Prima Técnica a funcionarios de cualquier nivel, con sujeción a las disponibilidades presupuestales y condicionada a los méritos académicos, la experiencia calificada y la evaluación del desempeño, según el procedimiento que determine el reglamento. Esta prima no constituye factor salarial ni prestacional".

De manera que, mientras no se expida la reglamentación que permita establecer qué requisitos deben cumplir los trabajadores para acceder a la prima técnica, como lo hacen los decretos 1624 y 1661 de 1991 para el Director Administrativo, ella no puede concedérseles y, hasta aquí, legalmente tiene razón la universidad demandada.

Sin embargo, ¿cómo se explica que a un asesor de la universidad que también se encuentra sometido al régimen del acuerdo 67 que no ha sido reglamentado en la parte de la prima técnica, se le haya pagado este emolumento?

En efecto, a folios 7 y 8 del segundo cuaderno del expediente aparece una fotocopia simple de una certificación expedida el 21 de julio de 1997 por la Directora de Asuntos de Personal Administrativo de la Universidad Nacional de Colombia, aportada por el apoderado de los demandantes, donde consta que "el doctor L.A.P.V., identificado con la cédula de ciudadanía No. 4'326.866 expedida en Manizales, laboró en esta institución docente a partir del 20 de abril de 1993 hasta el 03 de marzo de 1997"; que a la fecha de retiro desempeñaba el cargo de Asesor 10205 LNR en la oficina jurídica y que se le pagó una prima técnica equivalente a 596.916,oo pesos durante los meses de junio a diciembre de 1996, enero y febrero de 1997.

El cargo de asesor no tiene prima técnica asignada por ninguna norma especial, de manera que él también se encuentra sometido, en esta parte, al jamás reglamentado artículo 34 del acuerdo 67 de 1996. Entonces, ¿por qué no es posible reconocerles tal derecho a los demandantes si ya antes se había hecho a pesar de la falta de reglamentación? La Sala encuentra aquí un trato diferente que no tiene justificación, pues el caso del asesor es exactamente igual al de los que componen el grupo de choferes, secretarias, ayudantes, aseadoras y demás demandantes en la presente acción de tutela, si no en el nivel de la planta de personal que ocupan, sí en cuanto al régimen legal aplicable para efectos de reconocimiento de la prima técnica. Ese trato diferente deriva en discriminatorio, de conformidad con lo expuesto en el numeral tercero de estas consideraciones, pues consta en el expediente que alguien que ocupó el cargo recibió la prima durante varios meses, no obstante la falta de señalamiento de los factores y requisitos que daban lugar a ello. ¿Cómo se le liquidó? Solo la universidad lo sabe.

Establecida claramente la discriminación en el presente caso, falta determinar si los peticionarios cuentan con otro mecanismo de defensa judicial que les permita conseguir una protección efectiva para su derecho a la igualdad. Para ello, es necesario acudir a las consideraciones hechas por esta misma Sala de Revisión en la sentencia T-346 de 1998, pues son aplicables al asunto de la referencia, en tanto que si bien el derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica es de origen legal, "el derecho de todos sus titulares a ser tratados de forma igual en la cancelación de la obligación, es de origen constitucional y tiene la categoría de fundamental".

Así, como también sucedió en la sentencia que ahora se reitera, la universidad no negó las solicitudes por medio de un acto que pudiera ser atacado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues fue ella misma la que sostuvo que la negativa, "en estricto sentido jurídico", no admitía los recursos de la vía gubernativa, con lo cual estaba afirmando, ni más ni menos, que no se trataba de un acto administrativo. Esto demuestra suficientemente que la presente tutela no solo es procedente, sino que es procedente como mecanismo único y definitivo de protección del derecho inculcado, que no como un simple mecanismo transitorio, pues el derecho invocado solamente podría ser protegido a través de las acciones contencioso administrativas, si apareciera vulnerado en un acto administrativo apto para ser controlado por dicha jurisdicción.

En síntesis, se revocará la sentencia de segunda instancia y se confirmará solamente el numeral primero de la sentencia del a quo, pues éste, aunque tuteló el derecho a la igualdad de los demandantes, encontró discriminación donde realmente no existía, ya que su caso no se encontraba en igualdad de condiciones frente a la situación del Director Administrativo de la universidad, como se demostró en precedencia, sino en relación con el asesor, circunstancia que ni el a quo ni el ad quem analizaron en sus pronunciamientos.

Para proteger el derecho invocado y extinguir la discriminación de que han sido objeto los demandantes, se ordenará a la Universidad Nacional de Colombia que estudie las solicitudes de reconocimiento y pago de la prima técnica por ellos elevadas, a la luz de los mismos criterios que tuvo para reconocérsela a quien fuera Asesor 10205 LNR desde el 1 de junio de 1996 hasta el 3 de marzo de 1997, y expida los correspondientes actos administrativos reconociendo o negando tal prestación económica, en el término de veinte días calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia. El pago de la prima técnica a quienes tengan derecho se hará previa disponibilidad presupuestal Sentencia C-018 de 1996, M.P.H.H.V.. que deberá seguir el trámite señalado en las normas presupuestales pertinentes, teniendo en cuenta que las sumas deben ser actualizadas si no fueron canceladas oportunamente Corte Constitucional, sentencias SU-400 y SU-448 de 1996; T-499 de 1997; T-435, 609, y 780 de 1998; T-006, 039, 072 y 348 de 1999..

En mérito de lo expuesto, La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,