Sentencia de Tutela nº 981/99 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 1999

Hechos.

1.1. G.S. Ahumada solicitó a la Gobernación del Atlántico, el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, por reunir los requisitos de edad y tiempo exigidos para esta prestación.

1.2. Mediante resolución 568 del 13 de junio de 1991, la Gobernación del Atlántico ordenó el reconocimiento y pago de la pensión, a favor del accionante, por la suma de $ 316.386,59, equivalente al 75% del valor de la remuneración devengada durante el último año de servicio.

1.3. Inconforme con el reconocimiento que le hiciera la administración, G.S. Ahumada, a través de apoderado, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Tribunal Administrativo del Atlántico.

1.4. Por dicha vía, solicitó la declaración parcial de nulidad del referido acto administrativo y el restablecimiento del derecho lesionado, teniendo en cuenta que la pensión reconocida no fue liquidada de conformidad con los incrementos establecidos en la ley 71 de 1988 y en la ordenanza 47 de noviembre 6 de 1974, disposiciones que, a su juicio, permiten la liquidación de su pensión de jubilación en cuantía equivalente al 100% de lo que recibió por concepto de dietas, gastos de representación y movilización como Diputado de la Asamblea del Atlántico, durante los últimos 30 días de sesiones ordinarias a las cuales asistió, más lo correspondiente a la doceava parte de las primas de servicios y de navidad que recibió el último año de servicios.

1.5. Agotado el trámite procesal correspondiente, el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 1º de junio de 1995, no accedió a las súplicas de la demanda, por cuanto en concepto de dicha Corporación, la demanda se basa en una norma jurídica que no se encuentra vigente.

1.6. Es de observar, que la referida ordenanza fue demandada ante el mismo Tribunal en acción pública de nulidad, el cual ordenó su suspensión provisional por auto del 19 de diciembre de 1990. Posteriormente, se declaró su nulidad según sentencia del 15 de marzo de 1995, que fue confirmada por el Consejo de Estado, mediante proveído del 24 de julio de 1997.

Tanto el Tribunal como el Consejo de Estado fundaron sus decisiones en que no sólo la Constitución anterior sino la vigente, asignaron competencia exclusiva del Congreso de la República, para regular el régimen prestacional de los servidores públicos.

1.7. Según el actor, las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Consejo de Estado, que no accedieron a establecer el monto de la pensión, conforme a sus pretensiones, incurren en vía de hecho, por haberse desconocido los derechos adquiridos bajo el imperio de una ordenanza anterior, los cuales debían conservar toda su vigencia desde antes de comenzar a regir la ley 100 de 1993.

2. Pretensiones.

Pretende el demandante, que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la situación jurídica adquirida de conformidad con el artículo 58 de la Constitución, los cuales considera que fueron violados por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Consejo de Estado, al fallar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el acto administrativo de la Gobernación del Atlántico que reconoció su pensión de jubilación.

Consecuentemente solicita, la revocación de las referidas sentencias, y que en su lugar, se declare la nulidad parcial de la citada resolución y que le sea liquidada y pagada su pensión de jubilación de acuerdo con la ley 71 de 1988 y la ordenanza 47 de 6 de noviembre de 1974, originaria de la Asamblea Departamental del Atlántico.

Primera Instancia.

El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Barranquilla, mediante sentencia del 18 de junio de 1999, declaró improcedente la tutela impetrada. Las razones que justificaron dicha decisión se pueden resumir de la siguiente manera:

Alega el actor que le han sido violados sus derechos adquiridos de acuerdo con lo establecido en el artículo 58 constitucional. Sin embargo, no encuentra el Juzgado que en cabeza de aquél se hubiere llegado a consolidar derecho alguno, derivado de la ordenanza No. 47 de 1974 de la Asamblea Departamental del Atlántico.

De otro lado, la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia, tal y como lo pretende el peticionario, porque sus pretensiones ya fueron analizadas y resueltas a través de sentencia dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además, no observa el Juzgado que se hubiere incurrido en vía de hecho, por desconocimiento del debido proceso, en las sentencias cuestionadas.

Segunda Instancia.

Impugnada la anterior decisión, fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, mediante sentencia de 29 de julio de 1999. Las razones principales que el Tribunal tuvo en cuenta para adoptar dicha decisión fueron las siguientes:

Las decisiones contenidas en las sentencias censuradas no constituyen vías de hecho, por cuanto ellas no configuran una "transgresión protuberante, manifiesta, grave y arbitraria de la normatividad reguladora de la relación sustancial o material vigente al momento de proferirse la sentencia de junio 1º de 1995 emanada del Tribunal Administrativo del Atlántico y confirmada por la de julio 24 de 1997, proferida por la S. de lo Contencioso Administrativo, Sección II, subsección B del Consejo de Estado". Por el contrario, las referidas decisiones se basan en criterios razonables y serios, que permiten afirmar la no violación al debido proceso.

Por lo demás, las providencias atacadas en tutela encuentran su apoyo en la Constitución y la ley. No se trata entonces de apreciaciones subjetivas del Tribunal o del Consejo de Estado.

La ordenanza 47 de 1974 desapareció del ordenamiento jurídico al ser declarada nula. En consideración a lo anterior, mal puede predicarse la violación de un derecho con fundamento en una norma que desapareció del sistema normativo.

1. El problema jurídico planteado.

   El asunto que se debate se contrae a determinar si en las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en virtud de las cuales no se accedió a las pretensiones del actor en el sentido que se le liquidara su pensión de jubilación con fundamento en lo previsto en la ordenanza 47 de 1974, declarada nula por dicha jurisdicción, configura una vía de hecho violatoria de sus derechos fundamentales.

2. Solución al problema planteado.

   2.1. La Corte Constitucional desde la sentencia C-543/92 M.P.J.G.H... , elaboró la doctrina en torno a la vía de hecho judicial, que luego refinó en sucesivos y reiterados pronunciamientos Se pueden consultar entre otras las sentencias t-001/99 M.P.. J.G.H.G., SU 542/99. M.P.A.M.C.; SU 646/99, SU 086/99 M.P.A.B.C., con el fin de proteger los derechos fundamentales constitucionales de las personas frente a la actuación arbitraria e irregular de los jueces, es decir, aquella que obedeciendo a la mera voluntad o arbitrio desborda los límites de la legalidad e implica la desnaturalización de su función constitucional, y cuando los remedios judiciales ordinarios no existen o se encuentran agotados o resultan ineficaces para conjurarla y restablecer el goce de los derechos lesionados.

   2.2. La acción de tutela no es, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, un mecanismo judicial paralelo ni sustitutivo de los medios alternativos de defensa judicial, ni un instrumento para revivir términos o recursos judiciales que no se utilizaron, es un medio subsidiario de protección judicial que tiene operancia cuando aquéllos no existen o existiendo se revelan inidóneos o insuficientes para la protección de los derechos fundamentales, afectados por la acción o la omisión de las autoridades, o excepcionalmente de los particulares. Por lo tanto, tratándose de actuaciones judiciales solamente se puede acudir a la tutela cuando éstas configuren vías de hecho y se hayan agotado los instrumentos ordinarios de protección diseñados por el legislador.

   2.3. En el caso concreto el peticionario invoca la violación al debido proceso y a la protección constitucional de sus derechos adquiridos, por haber incurrido tanto el Tribunal Administrativo del Atlántico como el Consejo de Estado en una vía de hecho al adoptar las decisiones contenidas en las sentencias antes referenciadas. Procede la S., en consecuencia, a establecer si se configuró la alegada vía de hecho, con fundamento en los siguientes razonamientos:

   1. El peticionario elevó su solicitud de pensión ante el Gobierno Departamental del Atlántico el 20 de septiembre de 1990. Dicha pensión le fue reconocida, según resolución 568 de junio 13 de 1991, a partir del 1 de octubre de 1988 y por una cuantía equivalente al 75% de lo devengado durante el último año de servicios.

      La administración departamental no aplicó el literal e) del artículo 1 de la ordenanza No. 47 de 1994, según la cual las pensiones de los diputados del Departamento del Atlántico debían liquidarse con base en el 100% de la remuneración devengada, habida consideración de que dicho acto administrativo había sido suspendido provisionalmente por el Tribunal Administrativo del Atlántico, según auto de fecha 19 de diciembre de 1990.

      Conforme a lo anterior se observa, que mucho antes de que al actor se le hubiera reconocido su pensión el acto administrativo que servía de fuente jurídica para liquidar la pensión había perdido fuerza ejecutoria, por virtud del decreto de suspensión provisional emitido por dicho Tribunal, la cual fue confirmada al decretarse posteriormente su nulidad.

   2. El Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia de 1 de junio de 1995 consideró, para negar las pretensiones del demandante, que para la liquidación de su pensión de jubilación no podía aplicarse la ordenanza No. 47 de 1974, emanada de la Asamblea del Atlántico. En efecto dijo el Tribunal:

      "Acota la S. que mediante proveído calendado el 19 de diciembre de 1990 decretó inicialmente la suspensión provisional de la ordenanza 47 de 1974, y, posteriormente, mediante sentencia de 15 de marzo de 1995 declaró la nulidad del mencionado acto...".

      ".... Como quiera que la norma que le sirve de sustento a las pretensiones del actor (ordenanza No. 47 de noviembre 6 de 1974), fue declarada por este Tribunal, es obvio que al haber desaparecido del panorama jurídico, habrá de denegarse las súplicas de la demanda".

   3. El Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia de julio 24 de 1997, mediante la cual confirmó la decisión del Tribunal, expresó lo siguiente:

      "La S. en reiterados pronunciamientos ha expresado que tanto la Carta Política anterior, como en la de 1991, es facultad exclusiva del legislador, señalar el régimen prestacional de quienes prestan el servicio en el sector oficial".

      "....La Constitución Política de 1991, art. 150, numeral 19, literal f) facultó al Congreso para dictar las normas generales y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen de prestaciones sociales de los trabajadores oficiales. Estas funciones son indelegables en las Corporaciones Públicas Territoriales y estas no podrán arrogárselas".

      "Asi pues, es indiscutible que el actor no puede fundar sus pretensiones en la citada ordenanza".

      "La S. comparte los planteamientos expuestos por el Tribunal, por los cuales denegó las súplicas de la demanda, no sólo por declaratoria de la nulidad de la ordenanza, sino que además aceptando en gracia de discusión que ella se hallara vigente, por ser manifiesta su incompatibilidad con los preceptos constitucionales antes citados, se impondría su inaplicación".

   4. Las decisiones judiciales censuradas, al contrario de lo expresado por el actor, en forma sucinta, aunque suficiente, exponen de manera clara y razonada los motivos por los cuales no era procedente la aplicación de la referida ordenanza, que obedecieron a la circunstancia de que tanto bajo la anterior Constitución como en la actual la regulación normativa en materia pensional es asunto de reserva del legislador y no de los órganos de las entidades territoriales y, adicionalmente, a que no es viable la aplicación de un acto administrativo declarado nulo, por ser violatorio de la normatividad superior.

   5. La S. estima, en consecuencia, que las decisiones judiciales censuradas por el demandante, contienen una motivación razonable y ponderada, que por lo tanto no se revela arbitraria ni desproporcionada, pues contienen un raciocinio lógico inferido a partir de la idea de que no es posible que el actor pretenda que a su situación jurídica de pensionado se le aplique una normatividad que desde un principio fue contraria a la Constitución vigente al momento de su expedición y que igualmente seguía siendo contradictoria con la nueva normatividad constitucional, y que además fue retirada del mundo jurídico por decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

      La declaración de nulidad de dicha ordenanza, conforme al artículo 170 del C.C.A. tiene efecto retroactivo; por consiguiente, la declaración de nulidad implica que el acto administrativo contenido en la referida ordenanza no pudo producir efectos jurídicos.

      Conforme a lo anterior deduce la Corte que si dicha ordenanza podía ser inaplicada de acuerdo con el art. 4 de la Constitución, con mayor razón no debía ser aplicada cuando fue declarada ilegal por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   6. En cuanto al derecho adquirido alegado por el actor observa la S. que lo que la Constitución protege (art. 58) son los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, con justo título y con arreglo a las leyes civiles, no asi, los títulos que tienen un vicio de legitimidad, como el de la ordenanza mencionada, que fue detectado y que sirvió de fundamento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para retirarla del mundo jurídico.

      Además, las decisiones contenidas en las sentencias cuestionadas, para no reconocer al actor los derechos reclamados, tienen como efecto necesario el que éste no puede derivar derechos adquiridos de la referida ordenanza; ello, por ende, equivale a considerar que el demandante no tenía ni tiene una situación jurídica consolidada y debidamente legitimada.

   7. El actor alega que en su caso debe aplicarse el inciso primero del art. 146 de la ley 100/93, que dice:

      "Las situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales y departamentales. Las situaciones de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales a favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus órganos descentralizados continuarán vigentes".

      La Corte Constitucional en la sentencia C-410/97 M.P.H.H.V. declaró exequible la mencionada norma, salvo la expresión "o cumplan dentro de los dos años siguientes que se juzgó inexequible".

      En la referida sentencia, dijo la Corte:

      "El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".

      "En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones".

      "Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. F.M.D., expresó:

      " En primer lugar es necesario precisar la noción de derecho adquirido:

      "La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.

      "Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.

      "Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 12 de diciembre de 1974.

      "Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa".

      "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.

      "Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohibe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P.D.C.G.D.)"

      "Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley".

      "De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes".

      En la aludida sentencia C-410/97 la Corte no precisa qué debe entenderse por situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la ley 100, con base en disposiciones municipales en materia de pensiones. Pero a juicio de la S., el entendimiento que debe dársele a esa disposición es que dichas situaciones deben haber sido declaradas o definidas por acto administrativo en firme de la autoridad encargada del reconocimiento de la respectiva pensión. Por consiguiente, no puede alegarse que se tiene una situación jurídica definida en materia pensional con arreglo a dicha disposición, con anterioridad a la ley 100/93 cuando no ha mediado acto administrativo que realice el reconocimiento pensional y mucho menos cuando se ha negado expresamente éste.

   8. El actor, en la demanda que presentó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, no señaló como violado el inciso primero del art. 143 de la ley 100/93; ello determinó que ni el Tribunal ni el Consejo de Estado se refirieran en sus sentencias expresamente a la posible transgresión de la referida disposición por el acto acusado. En consecuencia, en razón de la naturaleza rogada de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no podían dichas Corporaciones referirse a los posibles derechos que para el demandante podían emanar de la mencionada disposición.

      Si por las razones anotadas la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se pronunció sobre la aplicabilidad de dicha norma, mal puede ahora el demandante, por la vía de la tutela, alegar la ocurrencia de una vía de hecho en la expedición de las mencionadas sentencias por no haberse considerado la viabilidad de su pretensión con arreglo a la referida normatividad.

      Entiende la S., que no es posible alegar vía de hecho contra sentencias dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el demandante ha omitido señalar ante dicha jurisdicción el fundamento legal básico de su pretensión, porque ello equivaldría a que, sin agotar el medio alternativo de defensa judicial, se impetre la tutela como instrumento procesal principal para proteger derechos que hubieran podido ser amparados a través del referido medio, pues de esta manera la tutela dejaría de ser instrumento subsidiario y se convertiría en medio ordinario de protección.

      En otras palabras, al juez administrativo no se le puede endilgar una actuación arbitraria e irregular, constitutiva de una vía de hecho, por hechos o circunstancias que no constituyeron el objeto o la materia sobre la cual se pronunció, pues esta supone cierta arbitrariedad consciente y deliberada del juez para actuar en forma contraria al derecho en relación con el asunto o materia sometido a su conocimiento.

3. En conclusión, considera la S. que no existió ni la alegada vía de hecho ni la violación de los derechos fundamentales cuya tutela se impetra, en consideración a que las decisiones contenidas en las sentencias impugnadas tienen fuerza de cosa juzgada y son legítimas desde el punto de vista constitucional, pues ellas se adoptaron en forma regular, con arreglo al debido proceso y dentro de la autonomía e independencia que la Constitución reconoce a los jueces. En tal virtud, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla -S. de Decisión Civil, Familia.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,