Sentencia de Constitucionalidad nº 271/00 de Corte Constitucional, 8 de Marzo de 2000

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano L.C.S.A., demandó parcialmente el parágrafo del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999, "Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones".

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, resaltándose la expresión acusada por el demandante, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.615 de 26 de junio de 1999:

" DECRETO 1071 DE 1999

( Junio 26)

Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones

El P. de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 79 numeral 1º. de la Ley 488 de 1998

DECRETA

" (...)

"Artículo 18.

Parágrafo: "A la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le corresponderá ejercer las demás funciones que en materia de comercio exterior le sean asignadas por normas posteriores. Adicionalmente ejercerá las funciones y competencias que hasta antes de entrar en vigencia el presente decreto le correspondían a la Superintendencia Bancaria en relación con la autorización, vigilancia, control y sanción de las Casas de cambio, sin perjuicios de las demás competencias que se le asignan en materia de control cambiario en este decreto".

Considera el actor que la disposición acusada parcialmente viola el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. En efecto, expresó el demandante en su libelo, que no existen expresas facultades en el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, para modificar las competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ya que las otorgadas en el artículo referido, no son explícitas en este aspecto, pues el legislador extraordinario se extralimitó en sus atribuciones al ampliarlas, trasladándole a la DIAN, aquellas facultades que venía ejerciendo la Superintendencia Bancaria, respecto de la autorización, control y vigilancia de las casas de cambio.

Afirma el demandante, que analizadas las facultades otorgadas en el artículo 79 de la ley 488 de 1998, sin esfuerzo, el juez constitucional y el operador jurídico pueden advertir, sin lugar a equívocos, que claramente, el legislador no se refiere a ninguna ampliación o traslado de las competencias de la Superintendencia Bancaria a la DIAN.

De otra parte, expone que la distribución y asignación de competencias pertenece al constituyente y al legislador, el cual puede habilitar al gobierno para tal efecto, pero dicha delegación debe ser clara, expresa, unívoca y transparente por parte de la ley de facultades.

Sostiene el demandante, que la ambigüedad del segmento acusado, al parecer condiciona el ejercicio de la competencia de control de la DIAN, sobre las casas de cambio, a la expedición de otras normas particulares o reglamentarias, lo que conduce a una indebida prolongación de las facultades extraordinarias más allá del límite temporal establecido en la norma habilitante, violando lo dispuesto expresamente en el artículo 150-10 superior.

Finalmente, consideró el demandante que el otorgamiento de facultades extraordinarias para "organizar una entidad oficial" no implica el cambio, ampliación o reducción de sus competencias, salvo que, de manera expresa el legislador hubiere habilitado al ejecutivo para proceder de esta manera, pues, en criterio del actor, organizar equivale a "establecer una estrategia orgánica que permita cumplir eficientemente unas funciones a partir de su previa definición en la ley".

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público conjuntamente con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

   El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, conjuntamente con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de la Jefatura de la División de Normativa y Doctrina Aduanera de esta última entidad, intervinieron en el proceso, para defender la constitucionalidad del parágrafo acusado del artículo 18 del Decreto 1071 de 1999, con base en los siguientes razonamientos:

   En efecto, luego de exponer sobre los antecedentes de la norma acusada, expresaron los intervinientes que no es cierto lo afirmado por el demandante en el sentido de que el parágrafo parcialmente acusado del artículo citado es violatorio de la Carta, por cuanto, la facultad otorgada en el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, es amplia al otorgarle al ejecutivo competencias para "organizar la DIAN", criterio técnico que se armoniza con lo estipulado en el artículo 1 del decreto 1050 de 1968. Luego de exponer el alcance del vocablo "organizar", de acuerdo con el concepto que obra en el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, concluyen los intervinientes que:

   "....

   "El traslado de competencia tiene sentido en razón a que desde la reforma de 1992, la DIAN es una entidad de carácter técnico a la cual compete el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas financiados en moneda extranjera de importaciones y exportaciones y subfacturación y sobrefacturación de dichas operaciones.

   Como se desprende de los argumentos citados, el organizar una entidad, comprende la facultad de hacerla nuevamente con las funciones y competencias que la misma exige acorde con la misión, y visión de la entidad, planeando su futuro y teniendo en cuenta las modificaciones y adiciones a las funciones que antes se realizaban, con el fin de ponerla acorde con la situación real del país y la que se proyecta en un futuro.

2. Intervención Ciudadana

   La ciudadana A.L.C.A., intervino en el proceso y mediante escrito solicitó a esta Corporación declarar exequible el parágrafo acusado del artículo 18 del decreto ley 1071 de 1999.

   En efecto, aduce la interviniente que el demandante desconoce de manera ligera el espíritu así como el título y el contenido del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, el cual reza "facultades para el fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera", de cuyo texto, estima la interviniente, se desprende claramente que el objetivo del legislador, al otorgar las referidas facultades, apunta a posibilitar al gobierno para el despliegue de todas las acciones tendientes al fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera, labor que se hizo por parte del ejecutivo de manera precisa al expedir el parágrafo parcialmente acusado.

El señor P. General de la Nación, en concepto No. 1926, recibido el 15 de septiembre de 1999 por la Secretaría de esta Corporación, solicita a la Corte declarar inexequible el segmento normativo del parágrafo acusado del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999, con fundamento en las siguientes consideraciones:

A juicio del Ministerio Público, desde el punto de vista temporal, el decreto se dictó en el término contemplado por la norma superior, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la sanción de la ley, pues el decreto objeto de cuestionamiento fue publicado el día 26 de junio de 1999 en el Diario Oficial No. 43.615, mientras que la ley fue sancionada el 28 de diciembre de 1998 y publicada en el D.O. No. 43.460.

De otra parte, aduce la vista fiscal, que desde el ángulo material, el artículo 79 de la Ley 488 de 1998 invistió al ejecutivo para adoptar, entre otras medidas, la siguiente "organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público"; por lo tanto, afirma el P. que el segmento acusado parcialmente del parágrafo del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999, excede el alcance de la ley habilitante, porque las facultades extraordinarias para expedir decretos leyes, deben circunscribirse únicamente a las actividades expresamente enunciadas en la ley de autorizaciones y, que conforme a la Carta y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Ejecutivo no puede interpretar extensivamente dichas atribuciones, so pretexto de realizar fines justificables y plausibles.

Finalmente, aduce el P. General de la Nación que:

"En el caso que se revisa, se advierte que el artículo 79 de la Ley 488 de 1998 no facultó expresamente al P. de la república para transferirle a la DIAN funciones de autorización, vigilancia, control y sanción de las Casas de Cambio cuyo ejercicio, antes de la expedición del Decreto 1071 de 1999, le correspondía a la Superintendencia Bancaria.

De manera que el Gobierno incurrió en un desbordamiento de las facultades extraordinarias que se le confirieron para organizar la DIAN, al atribuirle a este organismo las referidas funciones de control sobre las Casas de Cambio por medio de las expresiones acusadas del parágrafo del artículo 18 del mencionado ordenamiento legal, las cuales, por esta razón, se encuentran viciadas de inconstitucionalidad.

Primera. La Competencia

Es competente la Corte Constitucional para conocer de la presente acción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta Política, por hacer parte la normatividad acusada, de un decreto con fuerza de ley, expedido en desarrollo de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República el Ejecutivo, en virtud del artículo 79 de la ley 488 de 1998.

Segunda. Sujeción del parágrafo acusado a las facultades extraordinarias. Límites temporales o materiales del parágrafo del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999.

Límite temporal

En efecto, la ley 488 de 1998, "por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales", fue sancionada el 28 de diciembre de 1998 y publicada en el Diario Oficial No. 43.460. El artículo 79 de la referida ley le otorgó facultades extraordinarias al P. de la República para que, en el término de seis meses, contados a partir de la sanción de la ley, adoptara algunas medidas en relación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, especialmente con el objeto de establecer su organización interna, el régimen de personal y su Estatuto Disciplinario, y dictar otras normas sobre aspectos presupuestales, así como para la creación de algunos fondos.

Ahora bien, en ejercicio de tales facultades, el Ejecutivo expidió el 26 de junio de 1999, el Decreto 1071 de 1999 "Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones", (publicado en el Diario Oficial No. 43.615 del 26 de junio de 1999). Estima la Corte que, desde el punto de vista de la sujeción temporal del Ejecutivo a las facultades concedidas en la norma habilitante, esto es, dentro de los seis (6) meses contados a partir de la sanción de la ley, que principiaron a contarse desde el 28 de diciembre de 1998, el Gobierno expidió el decreto 1071 de 1999 el día 26 de junio, publicado en el Diario Oficial No. 43615, es decir, dentro del período otorgado, y por tanto no hay reparo constitucional por este aspecto.

2. Límite material

De otra parte, observa que Corte que mediante el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, y con fundamento en las facultades consagradas en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se revistió al P. de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de vigencia de la citada ley, para entre otros aspectos:

"Organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público" .

Conforme al marco normativo anterior, se pregunta la Corte si las facultades otorgadas al Gobierno para "organizar la DIAN", con las atribuciones y características propias de toda persona jurídica de derecho público, se utilizaron por el Ejecutivo, conforme a la Carta y a la jurisprudencia de esta Corte. El parágrafo parcialmente acusado del artículo 18 del Decreto 1071 de 1999, asignó competencia a la DIAN, para la autorización, vigilancia y control sobre las casas de cambio, funciones que originalmente se hallaban radicadas en la Superintendencia Bancaria. Se analizará entonces si el Ejecutivo desarrolló adecuadamente o nó el preciso marco de atribuciones señaladas en la ley habilitante, que finalmente es la cuestión a que se refiere el demandante en su libelo.

En efecto, esta Corporación, ha estimado en forma reiterada en su jurisprudencia sobre el tema, que como quiera que la facultad legislativa, por disposición constitucional, está atribuida de manera expresa al Congreso de la República, puede dicho órgano constitucional, trasladarla excepcional y temporalmente al Ejecutivo (artículo 150 numeral 10), por lo que el Gobierno al ejercerla, deberá hacerlo dentro de los "estrictos y precisos términos señalados por el legislador en la respectiva norma habilitante".

De otra parte, debe la Corte recordar que el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que de manera general muestra una restricción de sus alcances, por lo que la precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el P. de la República. Así se establece en el nuevo texto constitucional (artículo 150-10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de facultades. Desde esta perspectiva, el control de constitucionalidad que debe efectuar la Corte, respecto del contenido material de los decretos leyes expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, está dirigido a determinar si el Ejecutivo, obrando como legislador extraordinario, respetó o nó los límites fijados en la norma habilitante, por lo que la Corte, para desarrollar este control, deberá definir previamente los conceptos señalados en la norma que habilita o faculta al legislador, conforme lo ha señalado esta Corporación, en su doctrina jurisprudencial C-120/97 M.P.D.C.G.D.; C-398/95 M.P.D.J.G.H.G...

Observa la Corte que del tenor literal del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, se desprende que la norma invistió de atribuciones al Ejecutivo para organizar la DIAN como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; en consecuencia el artículo 79 delimitó la materia en cuanto invistió al P. para organizar la DIAN como un ente con todas las atribuciones de las personas jurídicas de derecho público.

La Corte se pregunta si "organizar una entidad" implica el traslado o nó de funciones o competencias de un órgano a otro, como al parecer fue interpretado por el legislador extraordinario. En efecto, organizar, conforme al diccionario de la Lengua Española significa "establecer o reformar una cosa, sujetándola a reglas, el número, orden, armonía o dependencia de las partes que la componen o han de componerla".

En consecuencia, estima la Sala que organizar una entidad pública implica reformar determinada institución, a partir de los componentes que han sido atribuidos previamente por la ley, según las acepciones del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; por lo tanto, organizar una entidad implica la redistribución de funciones de sus dependencias e inclusive dicha operación comporta la posibilidad de modificar su estructura interna y hasta en ocasiones eliminar funciones, trasladar personal de un lugar a otro dentro del ente, variar su patrimonio, sus activos y hasta sus archivos, pero siempre en relación con el mismo organismo, pues éste no desaparece de la estructura misma de la administración pública.

La Corporación comparte el argumento expuesto tanto por el demandante como por el Ministerio Público, al señalar que el parágrafo del artículo 18 del decreto 1071 de 1999 es inexequible, por cuanto la atribución otorgada para "organizar" la DIAN, no comportaba la posibilidad de trasladarle a esta institución las competencias que en materia de autorización, vigilancia, control y sanción de las casas de cambio, venía desempeñando la Superbancaria Bancaria hasta la entrada en vigencia del decreto 1071 de 1999. En efecto, conforme a la atribución otorgada, era indispensable que el Congreso autorizara expresamente al Ejecutivo para radicar tales competencias en el mencionado órgano estatal, pues es evidente que "organizar" una entidad, no implica, asumir por parte del nuevo ente, competencias y atribuciones propias de otros órganos públicos, pertenecientes a la estructura de la administración pública nacional.

La Corte reitera nuevamente en esta ocasión que, conforme a lo ordenado en los artículos 150-7, 189-15-16 y 210 superiores, la asignación de funciones o atribuciones entre entidades que conforman la estructura de la administración nacional, es un asunto que requiere siempre "de autorización expresa en la ley", sea ésta ordinaria o de facultades extraordinarias, pues, el Constituyente introdujo como un elemento sine qua non para que el Ejecutivo proceda, constitucionalmente, de tal habilitación por parte de la ley de facultades. En consecuencia, observa la Corte, que del tenor literal del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, se desprende que el P. de la República únicamente estaba investido de precisas facultades extraordinarias, para adoptar mediante decreto ley medidas tendientes a "organizar la DIAN como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público", pero no para "autorizar, vigilar, controlar y sancionar las casas de cambio, tal como lo venía haciendo la Superintendencia Bancaria hasta antes de entrar en vigencia el decreto 1071 de 1999", ni mucho menos para trasladar estas importantes funciones que venía ejerciendo la Superintendencia Bancaria hasta antes de entrar en vigencia el decreto objeto de cuestionamiento.

Para lograr este cometido institucional, era indispensable que el Congreso de la República autorizara expresamente al Ejecutivo conforme lo dispuesto por el artículo 150-10 superior, ya que, se reitera, el Gobierno no puede interpretar extensiva ni ampliamente, atribuciones o facultades de esta específica naturaleza, pues con ello se quebranta el principio constitucional según el cual las facultades deben ejercitarse en los estrictos y precisos términos señalados por el legislador.

En efecto, esta Corte ha sido enfática, además en sostener el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno (C-702/99 M.P.D.F.M.D.. Por lo tanto, se insiste que, en el caso que se analiza, el Congreso al otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo, no incluyó expresamente competencia para que éste, en calidad de legislador extraordinario, trasladara atribuciones entre entidades o agencias estatales, pues únicamente invistió a la DIAN para que se "organizara" con el fin de fortalecer la administración aduanera y tributaria, sin que se incluyeran otros aspectos nuevos o especiales, ajenos a la habilitación legislativa, ni mucho menos para asignarle funciones de autorización, vigilancia y control sobre las casas de cambio en Colombia a la DIAN, como efectivamente sucedió con el segmento normativo acusado del parágrafo del artículo 18 del Decreto Ley 1071 de 1999.

Entonces, encuentra la Corte fundado el cargo de inconstitucional que presentó el demandante contra el parágrafo parcial del artículo 18 del decreto 1071 de 1999, por cuanto el legislador extraordinario se excedió en las precisas y expresas facultades que el legislador le otorgó para organizar la DIAN, a través del artículo 79 de la Ley 488 de 1998. En consecuencia, en la parte resolutiva se declarará inexequible el parágrafo acusado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,