Sentencia de Constitucionalidad nº 658/00 de Corte Constitucional, 8 de Junio de 2000

En ejercicio de la acción publica de inconstitucionalidad, la ciudadana E.P.R., solicita la declaración de inexequibilidad de los artículos 37 (p) y 53 del decreto ley 52 de 1987.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas y se destaca con negrilla los apartes acusados.

"DECRETO 52 DE 1987

Por el cual se revisa, reforma y pone en funcionamiento el estatuto de la Carrera Judicial.

(Enero 13)

El presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 1º ordinal 3º de la Ley 52 de 1984 y previo concepto de la Comisión Asesora, creada por dicha ley.

TITULO III

Proceso de selección e ingreso

ARTICULO 37: La declaración de insubsistencia será motivada y contra ella proceden, en el efecto suspensivo, el recurso de reposición ante la Corte y el Consejo de Estado y el de apelación o en subsidio el de queja en los demás casos.

Estos recursos serán resueltos en el término de quince días.

TITULO V

Calificación de Servicios

ARTICULO 53: La declaración de insubsistencia será causal de inhabilidad para desempeñar cargos jurisdiccionales y en las fiscalías, por el término de dos años".

En concepto de la actora, las normas acusadas violan los artículos 20, 26, 76, 77, 118, 119, 141, 151 y 162 de la Constitución de 1886, 6, 25, 29, 121, 135, 150, 152, 158, 189, 235, 237 de la Constitución Política de 1991.

Las razones que invoca para fundamentar su pretensión, se pueden resumir sintéticamente, así:

- Las normas acusadas se encuentran vigentes de conformidad con lo establecido por el art. 204 de la ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, porque su contenido se refiere a situaciones no reguladas por ésta como son las atinentes a los recursos que proceden contra el acto de insubsistencia y a las consecuencias que se derivan de éste.

El problema de la insubsistencia no puede considerarse únicamente desde el punto de vista de la calificación de servicios insatisfactoria, "puesto que se encuentra igualmente la posibilidad de ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción, o la que se cumple tras llevarse a cabo un procedimiento disciplinario, cuando no se presente la destitución como sanción".

Respecto del artículo 37 del decreto ley 52/87, el concepto de la violación se concreta de la siguiente manera:

El Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le fueron conferidas, porque éstas fueron otorgadas "para efectos de introducir las modificaciones relacionadas con la organización administrativa de la carrera judicial en cuanto a la administración de personal", mas no para modificar la competencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como la del Consejo de Estado en los asuntos que han de conocer y sus funciones.

"Al asignarse el conocimiento de los recursos a la Corte Suprema de Justicia, como al Consejo de Estado, como lo hace el artículo 37 demandado, violando las funciones establecidas constitucionalmente por la Carta Magna a cada una de estas entidades, vulnera lo establecido tanto por el artículo 121 de la norma Constitucional, como lo normado en los artículos 235 y 237 de la Constitución Política, que establece claramente las funciones de cada una de estas entidades, como lo es la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, asi las cosas con las normas atacadas se les esta imponiendo una función adicional que no se encuentra regida para ellas".

Por lo demás, mediante un decreto del ejecutivo no se podían asignar nuevas funciones a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado, pues ello sólo era posible hacerlo a través de una ley del Congreso de la República.

En relación con el art. 53 el concepto de la violación es el siguiente:

Esta norma desconoce la Constitución, porque al establecerse una inhabilidad por dos años se impone una sanción al servidor judicial que ha sido declarado insubsistente, lo cual es inadmisible, puesto que prohibirle que pueda vincularse nuevamente a la administración de justicia "limita al empleado o funcionario en relación con los conocimientos adquiridos", ya que las funciones desarrolladas en un cargo determinado no pueden impedir desarrollar funciones relacionadas con otro cargo, para las cuales puede estar habilitado. En tal virtud, se desconoce el derecho al trabajo.

La norma cuestionada vulnera el derecho al debido proceso administrativo, porque la insubsistencia no puede ni debe comportar una sanción, porque ella puede acaecer por diversas circunstancias que no corresponden a un proceso disciplinario; por lo mismo, al tener la falta su reglamentación disciplinaria respectiva, y preverse la sanción consistente en impedir el ejercicio de cualquier cargo público por dos años, se vulnera el derecho de defensa y el debido proceso.

Este Ministerio, por medio de apoderado, intervino en el proceso y solicitó a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por considerar que las disposiciones acusadas se encuentran derogadas por los artículos 171, 172 y 173 de la ley 270 de 1996.

En efecto, las citadas disposiciones establecieron los mecanismos de evaluación de empleados, funcionarios y las causales de retiro de la carrera judicial, y fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-037/97 (M.P.V.N.M..

El Procurador General de la Nación al rendir concepto sobre la demanda en referencia, solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, por considerar que ellas fueron tácitamente derogadas, y no se encuentran produciendo efectos jurídicos. Las razones en que se fundamenta dicha petición, se pueden resumir de la siguiente forma:

"Las normas demandadas fueron expedidas en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, pero luego de ésta se modificó la estructura del Estado y de las ramas que lo integran en la Carta Política de 1991, razón por la cual fue promulgada la Ley Estatutaria No. 270 de 1996, sobre la administración de justicia. En ella, el legislador estableció que "mientras se expida la ley ordinaria que regule la carrera judicial y establezca el régimen para las situaciones laborales administrativas de los funcionarios y empleados judiciales, continuarán vigentes, en lo pertinente el Decreto 052 de 1987 y Decreto 1660 de 1978, siempre que sus disposiciones no sean contrarias a la Constitución Política y a la presente ley (art. 204)."

Respecto de algunas disposiciones contenidas en el mencionado decreto 52/87, se predica su vigencia, siempre y cuando regulen materias que no hayan sido tratadas en la ley estatutaria y, no se opongan a lo prescrito en ésta. Sin embargo, en el caso de los artículos 37 y 53 del citado decreto, se observa que no tienen ninguna aplicabilidad, pues se refieren a aspectos que fueron reglamentados y modificados en su integridad por el legislador estatutario.

En efecto, el artículo 53 del decreto 52 de 1987, se aplicó a los servidores de la rama judicial, en aquellos casos en que su declaración de insubsistencia sea producto del resultado negativo de no menos de dos evaluaciones, a las que haya sido sometido. Posteriormente, la ley 270 de 1996, reguló y modificó sustancialmente todo lo relacionado con el sistema de evaluación de funcionarios y empleados de la rama judicial.

En efecto, contrario a lo establecido por las disposiciones acusadas, los artículos 171 y 172 de la Ley 270 de 1996, consagran de manera diferente, que basta una evaluación insatisfactoria del servicio, para que proceda al retiro del servicio de servidor judicial. En estas circunstancias, el legislador eliminó del ordenamiento, la consecuencia jurídica según la cual el servidor, quedaba inhabilitado por dos años, para trabajar con la rama judicial.

"De esta forma fue voluntad del legislador estatutario fijar como únicas consecuencias de la calificación insatisfactoria el retiro del servicio del empleado o funcionario de la rama judicial, y la exclusión de la carrera judicial (artículo 173 ibídem). Es por esta razón que a juicio del Ministerio Público el artículo 53 del Decreto 52 de 1987, demandado no se encuentra vigente y fue derogado tácitamente por las citadas normas de la ley estatutaria de la administración de justicia. Es más, si llegara a sostenerse que el artículo 53 está fijando un efecto de la declaratoria de insubsistencia no regulado por la Ley 270 de 1996 y que por lo tanto tiene plena vigencia, se estaría imponiendo una sanción administrativa adicional por la calificación insatisfactoria de los servicios, distinta de la expresamente fijada en los artículos 171 y 172 de la Ley, no querida por el legislador de 1996 quien al establecer los efectos de la evaluación la eliminó, y lo más relevante, ignorando el principio de legalidad".

El art. 53 es incompatible con las disposiciones de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia porque si se considerara vigente implícitamente se estaría ampliando su campo de aplicación, ignorando la voluntad del legislador quien al expedir el decreto 52/87 puntualizó que la inhabilidad del art. 53 sólo procedía como consecuencia de la declaración de insubsistencia, medida que únicamente podía ser tomada respecto de los empleados mas no de los funcionarios, con ocasión de la calificación insatisfactoria de sus servicios. Es decir, de admitirse la vigencia de la norma, también debía inhabilitarse por dos años a los funcionarios que sean retirados del servicio con base en el art. 172 de la ley 270/96.

"El decreto 52 de 1987 establecía que contra la decisión de calificación insatisfactoria procedía el recurso de reposición dentro de los tres días siguientes a la notificación y el cual debería resolverse en los 8 días siguientes (art. 36), y contra la declaratoria de insubsistencia, podía interponerse en el efecto suspensivo el recurso de reposición ante la Corte y el Consejo de Estado y el de apelación o en subsidio el de queja en los demás casos (art. 37), trámite que también se aplicaba cuando la declaratoria de insubsistencia provenía de la calificación insatisfactoria durante el periodo de prueba".

"Al regular los medios de impugnación que proceden contra la decisión de retiro del servicio, los artículos 171 y 172 de la ley 270 de 1996 también derogaron las referidas normas del decreto 52 de 1987. De esta forma, por disposición de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, el acto administrativo mediante el cual se retira del servicio a un funcionario o empleado de la carrera judicial por haber obtenido una calificación insatisfactoria, es susceptible de los recursos de la vía gubernativa. Conforme con ello tanto el procedimiento como las competencias para resolver la impugnación contra la declaración de insubsistencia fijadas en el artículo 37 del Decreto 52 de 1987, perdieron toda vigencia, toda vez que los recursos, su trámite y las autoridades encargadas de su conocimiento por disposición de la ley estatutaria, actualmente se rigen por las normas que sobre vía gubernativa contempla el Titulo II del Código Contencioso Administrativo. En este orden de ideas, por ejemplo, de acuerdo al artículo 50 del C.C.A., la reposición ya no será competencia de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado como lo establecía el artículo 37 del Decreto 52 de 1987, sino del mismo funcionario que tomó la decisión (Consejos Superior y Seccional de la Judicatura)".

1. El problema jurídico planteado.

   Con fundamento en los cargos de la demanda, la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho y el concepto del Procurador General de la Nación le corresponde a la Corte pronunciarse en relación con los siguientes puntos:

   1. Si las normas acusadas se encuentran vigentes, no obstante la expedición de la ley 270/96, Estatutaria de la Administración de Justicia, que reguló ciertos aspectos de la materia contenida en aquéllas.

   2. Si el gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias al expedir los artículos 37 y 53 acusados.

   3. Sobre el supuesto de que las normas censuradas se hallen vigentes, si la normatividad contenida en ellas se ajusta o no a la Constitución. Específicamente se analizará, si es posible atribuir competencia a la Corte Suprema y al Consejo de Estado para conocer del recurso de reposición contra el acto de declaración de insubsistencia, y si es legítimo desde el punto de vista constitucional que se pueda configurar como inhabilidad para desempeñar cargos jurisdiccionales y en las fiscalías la circunstancia de que el nombramiento hecho haya sido declarado insubsistente.

   Dada la unidad normativa que presenta el artículo 37 del decreto 52/87 el análisis en cuanto su vigencia y constitucionalidad comprenderá la totalidad de la norma y no únicamente el aparte acusado.

2. La solución al problema planteado.

   2.1. El decreto ley 52 de 1987, como se dijo antes, fue expedido con ocasión de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el art. 1 de la ley 52 de 1984, y la normatividad en él contenida configuró el estatuto de la carrera judicial, dirigido a regular en forma integral lo relativo a dicha carrera, con el "objeto de garantizar la eficiente administración de justicia y, con base en el sistema de méritos, asegurar en igualdad de oportunidades el ingreso y ascenso en el servicio de funcionarios y empleados, con estabilidad e independencia" (art. 1). En tal virtud, en dicho decreto se señaló cuáles cargos pertenecían a la carrera y cuáles excepcionalmente eran de libre nombramiento y remoción, se determinaron los órganos encargados de administrar la carrera y se reguló, en esencia, el proceso de selección e ingreso, las funciones y requisitos de los empleados, la calificación, los derechos y deberes de los empleados y funcionarios, las inhabilidades e incompatibilidades y el régimen disciplinario.

   En el Título III del referido decreto, del cual hace parte el artículo 37 demandado, se establecieron las normas relativas al proceso de selección e ingreso a la carrera judicial, en lo que concierne con la convocatoria al concurso de méritos, a la realización de éste, a la elaboración de la lista de resultados, y al nombramiento de los aspirantes en período de prueba.

   Una interpretación sistemática de los artículos 34, 35, 36 y 37 que hacen parte del referido título, permite establecer los siguientes aspectos: i) las personas que ingresen por el sistema de concurso a la carrera judicial, serán nombrados en período de prueba, salvo quienes hubieren prestado el servicio, en situación distinta de provisionalidad, que serán designados en propiedad sin periodo de prueba siempre y cuando se trate del mismo escalafón; ii) las personas nombradas en período de prueba, deberán ser evaluadas tres veces; pero la obtención de dos calificaciones insatisfactorias darán lugar al retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia motivada; iv) las calificaciones insatisfactorias deben ser notificadas y son pasibles del recurso de reposición; v) contra los actos de insubsistencia pueden instaurarse los recursos a que alude el artículo 37 demandado; vi) los empleados y funcionarios incorporados definitivamente en carrera deben ser evaluados periódicamente. Las consecuencias de las calificaciones insatisfactorias están previstas en el art. 51 y "dos calificaciones insatisfactorias darán lugar a la insubsistencia, tratándose de empleados, y si se tratare de funcionarios no será reelegido".

   El art. 53, que igualmente se demanda como inconstitucional, hace parte del Título V del decreto 52/87, que se refiere a la calificación de servicios de los empleados y funcionarios y en él se establece como causal de inhabilidad para el desempeño de cargos jurisdiccionales y en las fiscalías la inhabilidad que se cuestiona.

   2.2. El artículo 204 de la ley 270 de 1994 dispuso:

   "Hasta tanto se expida la ley ordinaria que regule la Carrera Judicial y establezca el régimen para las situaciones laborales administrativas de los funcionarios y empleados judiciales, continuarán vigentes, en lo pertinente el Decreto Ley 052 de 1987 y el decreto 1660 de 1976, siempre que sus (las) disposiciones (que) no sean contrarias a la Constitución Política y a la presente ley".

   La Corte Constitucional al precisar lo concerniente a la materia básica de la carrera judicial que puede ser regulada a través de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia sostuvo lo siguiente:

   ...En lo que atañe a la carrera judicial, la Corte ha sostenido en la presente providencia que es propio de una ley estatutaria sobre administración de justicia encargarse de regular algunos aspectos básicos de dicho régimen, principalmente en lo que se refiere a los principios y criterios que deben imperar respecto de la vinculación, ascenso y retiro de funcionarios y empleados de la rama judicial. Con todo, lo anterior no significa, ni puede significar, que sea el proyecto bajo examen el encargado de regular en forma íntegra todos los aspectos del sistema de carrera, pues para ello el Constituyente ha delegado esa responsabilidad en el legislador ordinario (Arts. 125 y 150-23 C.P.). Significa lo expuesto, entonces, que para esta Corporación el Congreso de la República sí puede expedir una ley ordinaria sobre carrera judicial que se ocupe de los aspectos que no fueron regulados en la ley estatutaria sobre administración de justicia, aunque, atendiendo el régimen jerárquico de las leyes, las disposiciones ordinarias que se expidan no podrán modificar, adicionar, reemplazar o derogar las normas contenidas en esta ley estatutaria, pues para ello deberá someterse la respectiva ley al trámite previsto en los artículos 152 y 153 de la Carta Política.

   Conviene observar que las normas que continúan vigentes del decreto ley 52/87, como bien lo afirma el Ministerio Público, serán aquellas que no han sido materia de regulación por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, o que habiéndolo sido no resulten incompatibles con lo prescrito en ella. Por lo tanto, es necesario establecer si la materia contenida en las normas acusadas ha sido desarrollada por la Ley Estatutaria y, en caso afirmativo, si la correspondiente regulación puede considerarse compatible o incompatible con lo que ésta estatuye.

   2.3. Las normas pertinentes de la ley 270/96 que se ocupan de la temática relativa al problema planteado establecen lo siguiente:

   1. El art. 162 se ocupa de establecer las etapas correspondientes al sistema de ingreso a los cargos de carrera judicial, tanto para funcionarios como para empleados, así:

      "Para funcionarios, concurso de méritos, conformación del Registro Nacional de Elegibles, elaboración de lista de candidatos, nombramiento y confirmación".

      "Para empleados, concurso de méritos, conformación del Registro Seccional de Elegibles, remisión de lista de elegibles y nombramiento".

   2. El art. 167 dispone un distinto procedimiento, cuando se trate del nombramiento de funcionarios o de empleados.

   3. En cuanto a la evaluación de servicios la Ley Estatutaria señala: i) el objeto de la evaluación y la asistencia y colaboración que deben presentar las Corporaciones y despachos judiciales para llevarla a cabo (art. 169); ii) los factores que han de tener en cuenta para la evaluación, de conformidad con el reglamento que expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura El reglamento actualmente vigente es el Acuerdo 198 de fecha 3 de septiembre de 1996., evaluación que debe ser motivada, resultante de un control permanente del desempeño del funcionario o empleado y que comprenderá calidad, eficiencia o rendimiento y organización del trabajo y publicaciones y que debe ser dada a conocer al calificado (art. 170); iii) los órganos competentes para hacer la evaluación, la periodicidad con que ésta debe llevarse a cabo, según se trate de empleados o de funcionarios, así como las consecuencias que se derivan para unos y otros de la obtención de calificación insatisfactoria. En efecto, la calificación insatisfactoria en firme, tanto para empleado como para funcionario, dará lugar al retiro del servicio y contra la decisión respectiva proceden los recursos de la vía gubernativa.

   4. Como causales de retiro de la carrera judicial (art. 173) están previstas las causales genéricas del retiro del servicio previstas en el art. 149 y la evaluación de servicios no satisfactoria.

   5. Se infiere de lo anterior, que el nombramiento en periodo de prueba de los funcionarios y empleados de carrera judicial desapareció, por cuanto la ley estatutaria se refiere en diferentes normas de manera clara al nombramiento de los empleados y funcionarios, como mecanismo para ingresar a la carrera luego de haberse superado el concurso de méritos, pero sin condicionar el ingreso a la previa superación de un periodo de prueba. Ello resulta confirmado igualmente con el examen de la regulación normativa relativa a la evaluación de los funcionarios, la cual en modo alguno hace referencia a la necesidad de evaluación para poder ingresar en forma definitiva a la carrera, como si estaba previsto en los arts. 34 y 35 del decreto 52/87.

      La norma acusada del art. 37, como se dijo antes, hace parte del proceso de selección de ingreso a la carrera, previsto en el Título III del decreto 52/87, y de éste igualmente son parte integrante las normas que regulan el periodo de prueba, la calificación durante éste y la consecuencia que implica el obtener dos calificaciones insatisfactorias; esto es, el retiro del servicio mediante declaratoria de insubsistencia motivada. Por lo tanto, es preciso concluir, que desaparecido el período de prueba para el ingreso definitivo a la carrera judicial, igualmente debe estimarse que la mencionada disposición se encuentra derogada por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

   6. Conforme a las consideraciones precedentes, se establece:

      - La evaluación de servicios se lleva a cabo por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y por los Consejos Seccionales de la Judicatura, con la participación de las Corporaciones Judiciales y de los jueces de la República, en los términos de los arts. 174 y 175-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

      - La evaluación no satisfactoria dará lugar al retiro del servicio y a la consiguiente, exclusión de la carrera judicial de los funcionarios y empleados (arts. 149-9 172, 173). No se requiere, por consiguiente, como se previó en el artículo 51 de dicho decreto, de dos calificaciones insatisfactorias para declarar la insubsistencia del nombramiento del empleado o para colocar en situación de retiro al funcionario, que no podía ser reelegido, pues ahora basta con una calificación insatisfactoria para que sea viable dicho retiro. De modo que el artículo últimamente mencionado también debe entenderse que ha sido derogado por las normas antes señaladas de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

      De lo anterior resulta, que todo lo concerniente al retiro del servicio por calificación insatisfactoria se regula por la mencionada ley. En tal virtud, la decisión de retiro la debe adoptar el respectivo nominador (art. 131 Ley Estatutaria). Y, según el artículo 172 de dicha ley, contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa, los cuales, a falta de norma expresa, son los previstos en el Código Contencioso Administrativo.

      2.4. Con respecto a la inhabilidad contemplada en el artículo 53 acusado, se observa:

      En el artículo 150 de la ley 270 de 1994 se establecen taxativamente y en forma exhaustiva las inhabilidades para ejercer cargos en la rama judicial, entre las cuales, se encuentran reproducidas algunas que ya habían sido previstas en el artículo 56 del decreto 52/87. Sin embargo, ello no implica que el legislador ordinario no pueda establecer otro tipo de inhabilidades distintas de las previstas en dicha norma.

      Por lo tanto, a juicio de la Corte, únicamente las inhabilidades allí enlistadas son las que impiden el ejercicio de cargos en la rama judicial, razón por la cual la inhabilidad que contiene la norma acusada en cuanto impide que se pueda acceder a cargos jurisdiccionales no se encuentra vigente, aparte de que su contenido normativo resulta incompatible con las previsiones incorporadas en la ley estatutaria, que no señalan como causal de inhabilidad para ocupar nuevos cargos en la rama judicial el retiro del servicio por calificación insatisfactoria.

      Tampoco está vigente la inhabilidad relativa a la imposibilidad para desempeñar cargos en las fiscalías porque, debido a la época en que fue expedida, la norma aludía a las fiscalías dependientes de la Procuraduría General de la Nación, que desaparecieron en virtud de la creación de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo dispuso el artículo 27 transitorio de la Constitución.

3. En conclusión, acorde con el concepto del Procurador, la Corte estima que las normas acusadas fueron derogadas tácitamente y no se encuentran produciendo en la actualidad efectos jurídicos, por lo que resulta improcedente adelantar sobre ellas un juicio de constitucionalidad. En consecuencia, el fallo será inhibitorio por carencia actual de objeto sobre el cual decidir.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,