Sentencia de Tutela nº 695/00 de Corte Constitucional, 13 de Junio de 2000

1. Hechos

   La accionante manifiesta que la entidad demandada le reconoció Resolución No. 05456 del 17 de septiembre de 1982 (Fl.24) una pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre, de la cual disfrutó inicialmente con su señora madre y que luego le fue asignada individualmente Resolución No. 03147 del 13 de mayo de 1992 (Fl.22) en virtud del nuevo matrimonio contraído por su progenitora, pero que finalmente le fue suspendida una vez adquirida la mayoría de edad (30 de septiembre de 1998).

   Por tal razón, solicitó al jefe de historias laborales y nóminas de pensionados del Seguro Social de Sogamoso y a la directora de pensiones de esa misma entidad en S. de Bogotá (10 de septiembre de 1998 y el 13 de octubre de 1998, según el orden mencionado), que se ampliara el reconocimiento de esa pensión hasta que cumpliera los 25 años de edad, toda vez que, aún se encontraba cursando estudios de medicina de tiempo completo en la "UPTC" de Tunja Según consta en certificación expedida por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (Fl.6).. Las respuestas a ambas peticiones coincidieron en señalar que la pretensión no era procedente, ya que la sustitución pensional para los hijos de los afiliados fallecidos se extendía hasta los 18 años con suspensión automática de la misma por este hecho ( 16 de septiembre de 1998 y 4 de diciembre de 1998).

   Con fundamento en los hechos antes relatados, formuló acción de tutela contra el Seguro Social (22 de octubre de 1999), coadyuvada por la "personera delegada para la vigilancia de los bienes del municipio, acción de tutela y derecho de petición", por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, igualdad, educación, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones legales reconocidas y la formación integral del adolescente, con base en argumentos que posteriormente fueron precisados en la ampliación de la demanda, de la siguiente manera: i.) que carecía de recursos económicos suficientes para cubrir los gastos de matrícula universitaria y de los demás elementos requeridos para la formación profesional, ii.) que no podía trabajar para subsistir, en razón a su condición de estudiante iii.) que dependía económicamente de la madre, pero que la ayuda no le permitía asumir los costos de estudio, y iv.) que formulaba la acción en forma transitoria, por el término de duración de su carrera y mientras iniciaba el correspondiente proceso.

2. Sentencias objeto de revisión

   2.1. Fallo de primera instancia

   El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, S. de Decisión Civil-Familia-Laboral, mediante fallo del 9 de noviembre de 1999, concedió la tutela de los derechos invocados por la accionante. Consideró que de los documentos que reposaban en el expediente se evidenciaba que el Seguro Social desconoció, en forma caprichosa, el principio de favorabilidad aplicado para la interpretación de la ley laboral (C.P., art. 53 y C.S.T., art. 21), pues ignoró que "a partir de la fecha en que se reconoció la pensión de sobrevivientes a la tutelante, ampliaron este derecho prorrogando la sustitución pensional hasta los 22 años, edad que luego la Ley 100 amplió hasta los 25 años, norma que modifica los acuerdos que la demandada cita en sus escritos de contestación, no obstante que la joven tutelante acudió a la entidad demandada acreditando su condición de dependiente del causante y su escolaridad, exigencias que impone la nueva Ley (Ley 100 Art. 47).".

   Con base en lo anterior, ordenó al Seguro Social que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, tomara las medidas pertinentes para reanudar el pago de las mesadas pensionales causadas desde la fecha en que se suspendió su cancelación, en la condición de sustituta del padre fallecido.

   2.2. Impugnación

   El Gerente Administrativo ARP y Pensiones del Instituto de Seguros Sociales Seccional Boyacá impugnó la anterior providencia, puesto que las razones para suspender la prestación reclamada por la accionante, tal y como se le indicó en la respuesta otorgada a las peticiones enviadas por ella, obedecían a que la pensión de sobrevivientes fue reconocida bajo una normatividad diferente a la prevista en la Ley 100 de 1993, como era la contenida en el Acuerdo 224 de 1966, artículo 22, y en el Decreto 3041 del mismo año, con base en la cual la prestación por sustitución pensional sólo se extendía hasta los 18 años de edad del beneficiario, previo cumplimiento de los requisitos del caso. De ahí que, el retiro de la nómina hubiese sido automático, una vez cumplida la mayoría de edad por la actora.

   Finalmente, aseveró que la administración de la nómina general de pensionados del Seguro Social y de sus novedades corresponde al nivel central, en la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados de S. de Bogotá, a la cual dijo que remitió el fallo para que se pronunciara al respecto.

   2.3. Fallo de segunda instancia

   La Corte Suprema de Justicia, S. de Casación Laboral, el 15 de diciembre de 1999, revocó la sentencia del a quo, y en su lugar denegó el amparo solicitado. Lo anterior, teniendo en cuenta que, aun cuando la tutelante afirmó que dependía económicamente de la pensión de sobrevivientes de su padre fallecido y que no podía solventarse por sí misma, no había prueba que demostrara que la falta de pago de dicha prestación le estaba ocasionando un perjuicio de carácter "irreparable".

   A continuación, señaló que esa S. ha venido considerando que "cuando el derecho no está suficientemente demostrado, esto es que cuando para acreditarlo se tiene que acudir a inferencias, procedimientos y pruebas propias de un proceso ordinario, la tutela como mecanismo transitorio es improcedente.". En consecuencia, estimó que en el caso concreto existía controversia sobre la titularidad del derecho reclamado por la actora, la cual podía ser resuelta mediante otro mecanismo de defensa judicial que, además, le permitiría reclamar por los eventuales perjuicios ocasionados.

1. Competencia

   Esta S. es competente para revisar las anteriores providencias de tutela, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y, en cumplimiento del auto de fecha 29 de febrero de 2000, expedido por la S. de Selección de Tutelas Número Dos de esta Corporación.

2. La materia a examinar

   De los hechos expuestos se concluye, que el Seguro Social suspendió el pago de las mesadas pensionales que la actora venía devengando con ocasión de la pensión de sobrevivientes reconocida en virtud de la muerte de su padre, una vez comprobada su mayoría de edad, dando aplicación del Acuerdo No. 224 de 1996 y del Decreto 3041 del mismo año. La petente reclama para sí la continuación en el goce de esa pensión hasta la edad de 25 años, como lo tiene establecido la Ley 100 de 1993. La entidad accionada rechaza tal argumento por considerar que el régimen prestacional que la rige es el que se encontraba vigente al momento del reconocimiento de la pensión, el cual prevé un límite temporal para su disfrute.

   El juez de tutela de primera instancia concedió el amparo definitivo basado en la prevalencia del principio de favorabilidad en la interpretación de las normas laborales. En cambio, el superior en ese proceso de tutela revocó la decisión, por estimar que la tutela resultaba improcedente, ya que se trataba de una discusión legal sobre la titularidad de un derecho prestacional, asunto que contaba con su propio mecanismo de defensa judicial para resolverlo.

   Así las cosas, la S. deberá analizar el presente asunto desde la perspectiva de la protección estatal especial para la efectividad del derecho de transmisión pensional, dada su naturaleza e injerencia en la realización de otros derechos, principios y valores con reconocimiento constitucional.

3. Reiteración jurisprudencial sobre la salvaguarda superior del derecho a la sustitución pensional

   Efectuadas las anteriores precisiones, es necesario exponer los criterios que han permitido a esta Corte aceptar la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho a la sustitución pensional Comprende la pensión de sobrevivientes contemplada en el Decreto 3041 de 1966 "por el cual se aprueba el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte" que aprobó el Acuerdo 244 de 1966 "por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez y Muerte", reconocida a la actora., como consecuencia de la satisfacción que por el mismo se obtiene de principios y valores constitucionales, así como de derechos de las personas, entre ellos algunos con rango fundamental.

   En efecto, esta Corporación ha señalado que la sustitución pensional protege a quien tiene la vocación de reemplazar en una determinada pensión al titular de la misma cuando éste muere para, de alguna manera, disminuir los efectos económicos que produce su ausencia con respecto a las obligaciones que en vida tenía a su cargo. Según se formuló en la sentencia T-190 de 1993 M.P.D.E.C.M., este derecho presenta las siguientes características y alcances:

   "La sustitución pensional, de otra parte, es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de 1975, art. 1º y Ley 113 de 1985, art. 1º, parágrafo 1º). La sustitución pensional tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección.".

   También se afirma en esa providencia que la sustitución en la prestación pensional del fallecido se justifica a partir de la vigencia de los principios de justicia retributiva y de equidad "para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del trabajador fallecido". Puede adicionarse a lo señalado que para la obtención de una regulación con ese propósito y contenido, el principio de solidaridad de las personas fundamento del Estado social de derecho colombiano (C.P., art. 1o.), también participa dentro de la base axiológica que la sustenta.

   Adicionalmente, se ha afirmado por la Corte que la sustitución pensional es un derecho que presenta una naturaleza fundamental, por estar contenido dentro de valores tutelables como son el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, y al trabajo Ver la Sentencia T-173 de 1994., así como en el derecho a la educación, de clara estirpe fundamental Consultar las Sentencias T-513, T-571, T-638 y T-974 de 1999., pues dicha prestación protege en la situación de debilidad manifiesta que presenta quien aún ostenta la calidad de estudiante en proceso de formación intelectual y desafortunadamente pierde al progenitor pensionado, de manera que pueda contar con las condiciones necesarias que le permitan culminar el proceso de formación personal y educativo emprendido, con miras a lograr un desarrollo integral.

   Sobre el particular la Corte en la sentencia T-780 de 1999 M.P.D.A.T.G.. indicó lo siguiente:

   "Como corolario de lo antes reseñado, se tiene que el derecho a la sustitución pensional se orienta al propósito de satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste para quien sustituye a la persona que disfrutaba de una pensión de jubilación o tenía derecho a su reconocimiento, una vez producido el fallecimiento de ésta y mientras dure la condición que le impide proveerse de propios ingresos, en razón a la desprotección que se genera por esa misma causa.

   Dentro de las condiciones establecidas legalmente para su reconocimiento, se exige la demostración de la calidad de estudiante; de este modo, el criterio definido en el sentido expuesto en la anterior cita jurisprudencial, permite señalar que el derecho a la educación configura, igualmente, un valor tutelable del derecho prestacional a la sustitución pensional, situación que parte del cumplimiento de un fin esencial del Estado, como es el de asegurar la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2o.) y del principio de igualdad (C.P., art. 13) en el intento de favorecer a las personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad por la "involuntaria e insufrible necesidad o, que por circunstancias de debilidad manifiesta, de carácter económico, físico o mental, requieren un tratamiento diferencial positivo o protector, con el fin de recibir un trato digno e igualitario en la comunidad (inciso 2 y 3 del artículo 13 C.N.)." Sentencia T-292/95, M.P.D.F.M.D..

   En este orden de ideas, la protección especial estatal predicable del derecho a la sustitución pensional por estudios, tiene su razón de ser en el estado de debilidad manifiesta que presenta la persona que hasta ahora ostenta la calidad de estudiante, por cuanto es indudable su estado de indefensión cuando apenas transita por el camino de la formación educativa, en aras de acceder a un conocimiento que le permita valerse por sí misma, a través de la capacitación para ejercer una profesión u oficio y alcanzar un desarrollo humano integral, con la posibilidad de desenvolverse autónomamente en el campo laboral, personal y social.

   El Estado frente a esas condiciones y a través de sus distintos órganos, debe realizar un acondicionamiento general de garantías respecto de la debilidad que muestra ese grupo de ciudadanos, para lo cual habrá de desechar las restricciones que impidan la realización del derecho a la educación y de los demás derechos que con la sustitución pensional se protegen y que, por el contrario, agraven la situación de inferioridad.

   Cabe anotar, que la exigencia de esa protección estatal al estudiante que ha obtenido una sustitución pensional se afianza, aún más, en la consideración de las características naturales del momento de la vida en la cual aquella es reconocida, es esto es dentro de una etapa que cobija la adolescencia y los comienzos de la edad adulta, pues ese derecho pensional es reconocido a los 18 años del beneficiario, edad en la cual el ambiente familiar, los valores sociales y culturales inciden en la estructuración de la personalidad, de una identidad propia y autónoma de la de los padres, y que naturalmente se refleja en la definición de sus metas de desarrollo integral futuros, especialmente en lo relacionado con su profesión u oficio.

   Con el fin de establecer parámetros precisos para alcanzar la socialización del adolescente colombiano, el Constituyente de 1991 determinó que éste "tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud" (C.P., art. 45). (...)".

   Se concluye, entonces, que configura obligación del Estado proteger especialmente a los titulares de una prestación de la naturaleza y origen comentados, pues de la misma depende la satisfacción de otros derechos de superior jerarquía, como se ha dicho que ocurre con el derecho a la educación. En efecto, al tratarse de la efectividad del desarrollo humano y, de esta manera, de la existencia vital de quien ya pertenece al sistema educativo, desde sus distintas perspectivas, bien sean de orden moral, personal, intelectual, físico, profesional, etc., esa protección impone el deber de garantizar a su titular la permanencia en el mismo, para que así pueda alcanzar un desenvolvimiento autónomo de índole personal, laboral y social que le faciliten la realización de su propio proyecto de vida.

   En este orden de ideas, la acción de tutela y el amparo que por su formulación pueda ser ordenado judicialmente, constituyen una de esas formas de protección del derecho a la sustitución pensional, siempre y cuando dicha acción reúna los requisitos de procedibilidad que la rigen, pues no puede olvidarse que la misma es viable sólo en la medida en que no exista otro medio de defensa judicial idóneo para la salvaguarda del derecho fundamental amenazado o vulnerado por la acción u omisión de una autoridad o de los particulares, en ciertos casos, salvo que se evidencie la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, momento en el cual sería procedente en forma transitoria.

4. Análisis del caso concreto

   De conformidad con los antecedentes ya establecidos, recuérdese que para la actora es necesaria la reanudación del pago de la pensión de sobrevivientes suspendida por la entidad accionada, pues de ello depende que pueda continuar con sus estudios profesionales de medicina, ya que en la actualidad depende económicamente de su progenitora y la ayuda que ella le proporciona no alcanza para sufragar los gastos que esos estudios demandan.

   Al respecto, debe señalarse que la realización de dicho pago, en lo que a la duración del reconocimiento de la prestación se refiere y de conformidad con los argumentos planteados por la actora y la entidad demandada, ha sido objeto de discusión por la vigencia concomitante de regulaciones diversas sobre la materia, como ocurre con el Acuerdo No. 224 de 1996 y la Ley 100 de 1993.

   Efectivamente, la pensión que por sobrevivientes se encontraba disfrutando la actora, está regulada en el Decreto No. 3041 de 1966 "por el cual se aprueba el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte". que en su artículo 1o. aprobó el Acuerdo No. 224 de 1966 "por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte"., el cual en el artículo 22 extiende el goce de esa prestación hasta los 18 años del beneficiario:

   "Cada uno de los hijos, legítimos o naturales reconocidos conforme a la ley, del asegurado o pensionado fallecido, que sean menores de 16 años o de cualquier edad si son inválidos, que dependan económicamente del causante, tendrán iguales derechos a la pensión de orfandad. El instituto extenderá su goce hasta que el beneficiario cumpla los 18 años de edad cuando compruebe estar asistiendo regular y satisfactoriamente a un establecimiento educativo o de formación profesional reconocido oficialmente, y demuestre que carece de otros medios de subsistencia".

   Así mismo, al momento de la suspensión de la pensión a la petente, también se encontraba vigente la Ley 100 de 1993 ""Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones" cuyo artículo 47 literal b) establece, con respecto de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y la duración de la misma, lo siguiente:

   "b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez".

   Es entendible que la actora haya reclamado un beneficio prestacional mayor que el que tenía, pretendiendo un trato igualitario frente a las demás personas que aparentemente se encontraban en su misma situación fáctica y jurídica y eran acreedoras de una condición más favorable, en el sentido de que la pensión continuaba vigente hasta los 25 años, toda vez que, según lo afirma la petente, en ella permanecían las circunstancias de dependencia del causante y de estudiante.

   S., también es claro que la discusión sobre la titularidad de tal derecho prestacional no puede ser resuelta por los jueces de tutela porque escapa a su órbita de competencia; la misma forma parte de las materias objeto del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, pues corresponde a ésta determinar sobre la legalidad del acto que suspendió la prestación y definir sobre el restablecimiento del derecho alegado, una vez sea ejercitada la correspondiente acción.

   La situación hasta ahora descrita fue objeto de análisis y pronunciamiento por parte de esta Corte Sentencia T-852 de 1999. al decidir un caso muy similar a éste, frente al cual señaló:

   "Ahora bien, la respuesta a la petición de la demandante y la vía gubernativa que ella genere no son mecanismos judiciales de defensa para su derecho a la educación, tal y como lo exige el artículo 86 de la Constitución Política para que la acción de tutela sea desplazada, y como es evidente el perjuicio irremediable al que se ha expuesto a la demandante desde que se le suspendió el pago de la pensión y al que seguiría expuesta en caso de que la respuesta a su solicitud sea negativa, cual es la imposibilidad de continuar sus estudios ahora que está en edad de hacerlo, se tutelará su derecho constitucional a la educación como mecanismo transitorio, pues su protección definitiva corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando ejerza control de legalidad sobre el acto que resuelva sobre si la peticionaria debe o no continuar recibiendo la pensión de sobreviviente que su padre le dejó al morir.". (Subraya la S.).

   Como se puede observar de la anterior transcripción jurisprudencial, en esa oportunidad se otorgó el amparo de tutela para la protección de los derechos fundamentales de petición y de educación vulnerados con la suspensión del pago de la pensión de sobrevivientes, mientras la jurisdicción contencioso administrativa resolvía sobre la titularidad del derecho prestacional.

   En el estudio efectuado en ese momento, se encontró como una particularidad de la situación fáctica analizada, el hecho de que la entidad demandada no había respondido de fondo la petición de la actora, mediante la cual solicitaba la reanudación del pago de la pensión suspendida; por lo tanto, no existía acto en virtud del cual la demandante hubiese podido ejercer las respectivas acciones para obtener un decisión de mérito sobre el litigio planteado; en consecuencia, la Corte tuteló transitoriamente esos derechos y ordenó a la entidad accionada expedir el respectivo acto para que la afectada controvirtiera su contenido judicialmente en ejercicio de su derecho de defensa, para lo cual le otorgó un término perentorio.

   Ahora bien, de los hechos relatados en la demanda que inició el proceso de la referencia y el material probatorio que consta en el respectivo expediente, se puede deducir que el caso en examen no se encuadra dentro de los parámetros de análisis antes resaltados, lo que impide adoptar una decisión de amparo en idéntico sentido, por las siguientes razones:

   i.) No existió afectación alguna del derecho de petición de la actora, puesto que la entidad accionada en el presente proceso de tutela sí dio respuesta de fondo a sus peticiones de reanudación del pago de la pensión suspendida, aunque en forma negativa a sus pretensiones (septiembre y diciembre de 1998).

   ii.) Aun cuando el derecho a la educación pudo haberse visto lesionado, la tutelante no ejercitó oportunamente la acción contenciosa de la cual disponía para controvertir la decisión de la entidad accionada en aras de la defensa de ese derecho.

   iii.) La formulación de la acción de tutela se produjo un año después (22 de octubre de 1999) de la suspensión del pago de la pensión de sobrevivientes (30 de septiembre de 1998); por consiguiente, no puede hablarse de un perjuicio irremediable respecto del cual deban adoptarse medidas urgentes e inmediatas tales como la tutela transitoria, pues ya no es posible que se profiera una decisión definitiva por la jurisdicción contencioso administrativa, a la cual se refiera ese amparo el derecho en cuestión, ni tampoco un amparo permanente, pues la tutela es, a todas luces, improcedente cuando no se hace ejercicio oportuno de los mecanismos de defensa ordinarios ofrecidos por el ordenamiento jurídico para la protección de los derechos fundamentales de las personas.

   La Corte se pronunció en la sentencia T-334 de 1997 M.P.D.J.G.H.G.. con criterios plenamente aplicables a la situación expuesta, los cuales fueron posteriormente reiterados en la sentencia T-722 de 1998 M.P.D.A.B.S., consistentes en lo siguiente:

   "Una vez más reitera la Corte Constitucional que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y que, por lo tanto, no cabe cuando al alcance del interesado existe un medio judicial ordinario apto para la protección de sus derechos, salvo el caso verificado sin duda por el juez de la inminencia de un perjuicio irremediable.

   (...)

   Es decir, si el accionante dejó pasar la oportunidad que tenía, a la luz del ordenamiento jurídico en vigor, para utilizar los mecanismos de protección propicios, con miras a alcanzar sus pretensiones, no es la tutela el procedimiento sustitutivo de los medios judiciales que el peticionario dejó de utilizar. Su naturaleza, como se subrayó en la Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992, no es la de recurso adicional encaminado a lograr una decisión favorable para el actor, cuando ya éste ha fracasado en la utilización de los ordinarios o cuando ha dejado de acudir a ellos.

   (...)

   Como este es precisamente el caso del actor, quien no ejerció oportunamente la acción contenciosa que cabía contra el acto administrativo que le negó la pensión, y ni siquiera agotó la vía gubernativa para acceder a la jurisdicción, mal podría prosperar su solicitud de tutela. Esta no cabe ni siquiera con carácter transitorio por no darse aquí la hipótesis de un perjuicio irremediable y por cuanto, además, vencidos como estaban -al presentar la demanda de tutela- los términos para ejercer las acciones pertinentes contra el acto administrativo, no existe la posibilidad de una futura decisión definitiva que sirva como punto de referencia para la protección temporal.".( Subraya la S.).

   En consecuencia, por lo expuesto la S. confirmará la sentencia proferida por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en segunda instancia el 15 de diciembre de 1999, mediante la cual se denegó el amparo solicitado por la actora, por las razones establecidas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,