Sentencia de Tutela nº 917/00 de Corte Constitucional, 17 de Julio de 2000

1. Hechos.

Los actores interpusieron acciones de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Administración Judicial en sus seccionales de Santander y H..

Señalan los accionantes que las anteriores entidades vulneraron su derecho fundamental a la igualdad, para lo cual exponen los siguientes hechos:

Hace varios meses los tutelantes solicitaron el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, las cuales les fueron reconocidas legalmente mediante resolución. En el expediente T-299722, obra a folios 16 y 17, fotocopia de la Resolución No. 131 de Mayo 11 de 1999. En caso del expediente T-302924 a folios 5 y 6 del cuaderno principal; existe fotocopia de la Resolución NO. 0956 agosto 10 de 1999.

Si bien les fueron reconocidas y ordenó el pago de las mencionadas cesantías parciales, hasta la fecha de interposición de las correspondientes acciones de tutela, La tutela radicada en esta Corte con el número T-299722, fue interpuesta el día 28 de octubre de 1999, mientras que la tutela identificada con el número T-302924, fue incoada el 10 de noviembre de 1999.

no les habían sido pagadas, excusándose la administración en la falta de disponibilidad presupuestal.

De esta manera, los demandantes consideran que su derecho fundamental a la igualdad se encuentra vulnerado, pues al no haberse acogido al nuevo régimen de cesantías previsto en los decretos 57 y 110 de 1993, sus pagos por concepto de cesantías, no se hacen con la misma diligencia y prontitud con el cual se paga a quienes sí se encuentran cobijados por ese nuevo régimen, pues estos reciben el pago de sus cesantías a los pocos días de haberlas solicitado, sin que exista a juicio de los demandantes, justificación alguna para el trato diferente.

En vista de las anteriores circunstancias , solicitan se ordene el pago de las cesantías parciales ya reconocidas, así como la correspondiente indexación por el retraso injustificado en que ha incurrido la administración para su efectiva cancelación.

Expediente T-299722.

Mediante sentencia del 10 de noviembre de 1999, el Tribunal Administrativo de Santander, concedió la tutela por violación del derecho fundamental a la igualdad. Para ello ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esa decisión, situara los fondos necesarios para cancelar las cesantías parciales solicitadas por la tutelante, siempre y cuando hubiere disponibilidad presupuestal para hacerlo. En caso contrario, el mismo Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá iniciar las gestiones conducentes a obtener las adiciones presupuestales necesarias. Igualmente, ordenó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, S.B., para que a más tardar, dentro de los cinco (5) días siguientes a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sitúe los fondos, y pague las cesantías adeudadas con su correspondiente indexación.

Impugnada la anterior decisión, conoció en segunda instancia la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, la cual en sentencia del 27 de enero de 2000, revocó la providencia de primera instancia, y en su lugar negó la acción de tutela.

Señaló el Consejo de Estado, como lo ha reiterado en anteriores sentencias proferidas por esa misma Corporación, que el pago de las cesantías parciales, no constituye un derecho de carácter fundamental, sino de rango legal, "y mal puede disfrazarse su protección bajo el manto del derecho a la igualdad, con desconocimiento, de las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto." Igualmente señaló, que no existe vulneración del derecho a la igualdad, pues por cuanto el trato igualitario debe darse a situaciones iguales, lo que no sucede en el presente caso, pues los sujetos se encuentran en diversidad de situación por encontrarse bajo regímenes jurídicos diferentes.

Expediente T-302924.

En providencia del 25 de noviembre de 1999, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Neiva, tuteló el derecho a la igualdad del actor. Para ello, ordenó, que si en la presente vigencia no se le han cancelado al accionante las cesantías parciales liquidadas y reconocidas, estando incluidas en la apropiación presupuestal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sitúe, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de ese fallo, los fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales solicitadas. Del mismo modo, ordenó a la Dirección de Administración Judicial, S.H., que en los 5 días siguientes a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hubiere situado los fondos, pagara a la demandante sus cesantías indexadas.

Impugnada la anterior decisión, conoció en segunda instancia el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Neiva, mediante sentencia del 8 de febrero de 2000, revocó y en su lugar negó la tutela. El juez de segunda instancia consideró en su decisión, lo siguiente:

... no se advierte que el accionante se encuentre en situación de desventaja o sea objeto de discriminación, con relación a los servidores de la rama judicial que se acogieron al régimen de salarios consagrado por los Decretos 57 y 110 de 1993, pues estos sólo recibirán las sumas causadas el año inmediatamente anterior, el 15 de febrero del presente año. Así las cosas, quienes se acogieron a dicho régimen no han recibido aún el pago de las cesantías correspondientes a 1999, de tal manera que si a E.S.F. aún no han podido pagársele las cesantías causadas hasta el 30 de julio del año pasado, hasta el momento está en las mismas condiciones que sus compañeros de trabajo que han optado por el régimen prestacional diverso, a ninguno de los cuales se les ha depositado aún en los respectivos fondos las cesantías causadas en 1999 y tan sólo han sido notificados del acto administrativo que las reconoce, vale decir que están en las mismas circunstancias del accionante.

Finalmente, el actor no demostró que la demora en el cumplimiento de su obligación se deba al tránsito de un régimen o sistema salarial o prestacional a otro.

Competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1.991, la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada.

2. Tránsito de un sistema legal a otro.

En relación con el tránsito de un sistema legal a otro, esta Corte, en sentencia T-499 del 8 de octubre de 1997, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo señaló sobre el particular lo siguiente:

"En cuanto a los expedientes acumulados objeto del presente fallo, la Sala reitera los criterios expuestos en las sentencias T-418 de 1996, T-175 y SU-400 de 1997, en el sentido de que el cambio de legislación no justifica un trato diferencial, en cuanto al momento del pago de cesantías parciales, entre los servidores públicos que se acogen al nuevo régimen y quienes permanecen en el anterior.

`En relación con el punto, se reitera:

"El artículo 53 de la Constitución, a cuyos principios mínimos está sujeto el legislador y lo están, por supuesto, el Gobierno y los jueces, dispone la igualdad de oportunidades para los trabajadores, en desarrollo del principio general de la igualdad, que, de conformidad con el artículo 13 ibídem proscribe toda forma de discriminación o preferencia injustificada.

"Aunque, como lo ha declarado esta Corte, el legislador tiene competencia para introducir modificaciones a la normatividad laboral y puede, en consecuencia, plasmar cambios en el contenido de las prestaciones sociales, crear nuevas modalidades de ellas y señalar condiciones y requisitos aplicables a las relaciones laborales futuras, es lo cierto que no goza de atribuciones para instituir o propiciar distinciones no sustentadas en motivos fundados y razonables, para desconocer los derechos de los trabajadores ni para menoscabar su libertad

"(...)

"Por tanto, el tránsito de un determinado sistema salarial o prestacional a otro no puede implicar el establecimiento de categorías o castas de trabajadores, ni a la pérdida, por parte de algunos de ellos, de los derechos mínimos reconocidos directamente por la Constitución.

"El cambio de legislación no puede llevar a que los trabajadores que queden cobijados por las nuevas modalidades de protección de sus derechos laborales -que no otro puede ser su contenido- queden marginados de la igualdad de oportunidades ante la ley; de la remuneración mínima vital y móvil; de la proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de trabajo; de la garantía de estabilidad en el empleo; de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; de la seguridad en el sentido de que no serán forzados o estimulados a transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho; de la primacía de la realidad sobre las formalidades; de las garantías de seguridad social, capacitación, adiestramiento y descanso necesario, ni de la protección laboral especial para las mujeres, las madres y los menores.

"De ninguna manera las reformas del sistema jurídico en materia laboral pueden llevar consigo la pérdida o la relativización del derecho que tiene todo trabajador, por el hecho de serlo, con independencia del régimen laboral que lo cobije, al pago puntual y al reajuste periódico de salarios, pensiones y prestaciones sociales, ni al justo e inalienable derecho de reclamar que se le reconozcan intereses moratorios, acordes con la tasa real vigente en el mercado, cuando el patrono -oficial o privado-, la respectiva entidad de seguridad social o el fondo de pensiones y cesantías al que pertenece, según el caso, incurre en mora en el pago o cubrimiento de tales factores. Las trabas burocráticas, el descuido y la inmoralidad son inadmisibles, frente a los postulados constitucionales, como posibles excusas para el retraso, mientras que la insolvencia o la iliquidez temporal del patrono o los problemas presupuestales, en los casos de entidades públicas, pueden constituir explicaciones de aquél pero jamás justificación para que sean los trabajadores quienes asuman sus costos bajo la forma de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.' (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996)."

"No es válido, frente al derecho constitucional de la igualdad, el trato discriminatorio que, según lo probado, han recibido las solicitudes de cesantías parciales presentadas por los accionantes."

Pago de acreencias laborales por vía de tutela. Procedencia excepcional.

R. ha sido la posición de la Corte Constitucional en el sentido de señalar que la acción de tutela no se constituye en el mecanismo judicial adecuado para lograr el efectivo pago de acreencias de carácter laboral, pues para dichos casos la legislación ha previsto unos medios judiciales ordinarios.

No obstante, la acción de tutela, como mecanismo judicial excepcional, puede servir como medio idóneo de defensa judicial para el cobro de obligaciones laborales, cuando, las otras vías judiciales ordinarias no sean adecuados "Así, ha encontrado la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando resulta afectado el mínimo vital (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-063 del 22 de febrero de 1995 y T-437 del 16 de septiembre de 1996); que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1 de junio de 1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado (Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible restaurar, por la vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro (Cfr. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996) (subraya la Sala)(Sentencia T-01 de 1997, M.P.J.G.H.G..

para el caso en particular, y se requiera la protección de derechos fundamentales violados o amenazados.

En los expedientes analizados por ésta Sala de Revisión, el argumento esgrimido por los demandantes para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, se concreta al trato discriminatorio del cual vienen siendo objeto, en la medida en que permanecieron bajo el antiguo régimen de cesantías, lo que ha traído consigo la mora injustificada en la cancelación de sus cesantías parciales, prestación a la cual acceden con mayor prontitud aquellos trabajadores que escogieron el nuevo régimen señalado para tal prestación laboral.

Es evidente por lo tanto, que lo solicitado por los petentes en las acciones de tutela objeto de revisión, no se concreta única y exclusivamente a obtener el pago de las cesantías a ellos ya reconocidas, sino también, a lograr la protección de su derecho a la igualdad, en virtud del trato discriminatorio al cual han sido sometidos por mantenerse bajo el antiguo régimen prestacional.

Ya la Corte, en casos similares a los que son objeto de revisión en ésta sentencia, Ver sentencias T-206, T-228, T-363, T-499 y T-661 de 1997, T-144, T-435 y T-609 de 1998, T-072, T-128 y T-348 de 1999 y T-587 de 2000 entre otras. manifestó que la protección solicitada es procedente en razón de la violación del derecho a la igualdad, como acaba de explicarse, y no en consideración a la petición de una prestación laboral. Sobre el particular la Corte en la sentencia T-175 de 1997, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo, dijo:

"En el caso sub-examine debe resaltarse, además, que, si bien los interesados persiguen el pago de sus cesantías parciales, no es este el objeto central de las acciones de tutela. La razón básica de sus demandas tiene que ver en realidad con la violación del derecho fundamental a la igualdad a raíz de las diferencias de trato existentes entre los empleados de la Rama Judicial que se acogieron al nuevo régimen contenido en los decretos 57 y 110 de 1993 y los que siguieron bajo las normas anteriores, en materia del pago de cesantías parciales.

"En efecto, como lo manifestaron en sus escritos, mientras a los del nuevo régimen se les está cancelando sus cesantías parciales máximo en un mes después de haberlas solicitado, los del antiguo sistema fácilmente tienen que esperar varios años para lograr el pago.

"Esta discriminación resulta odiosa pues no puede aceptarse que ante la ley y en las mismas circunstancias, existan trabajadores tratados peyorativamente y perjudicados desde el punto de vista económico sin razón válida alguna, tan sólo como consecuencia de haber optado por un régimen legal diferente".

Por otra parte, ésta Corporación, jurisprudencialmente ha considerado que la actualización de los dineros requeridos por los petentes debe darse de forma efectiva, pues estos también hacen parte de la prestación que ya fue reconocida, pues el retraso en su cancelación causa un detrimento económico a los titulares del derecho, el cual no debe ser asumido por ellos, sino por la entidad morosa. Sobre el particular, en sentencia T-416 de 1996, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo, se indicó lo siguiente:

La necesidad de recibir los dineros de sus cesantías, que pertenecen a los trabajadores y no al Estado, no es menor en el caso de quienes prefirieron el nuevo régimen que en el de quienes permanecieron en el antiguo, lo cual pone de presente el perjuicio ocasionado al trabajador a quien el pago se ha demorado.

Igualmente, la sentencia SU-400 del 28 de agosto de 1997, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo señaló:

"En efecto, una vez liquidada la suma que en ese momento puede retirar el empleado, lo normal sería que se le entregara, toda vez que él cuenta con ella para atender a las necesidades que según la ley justifican el retiro de la cesantía parcial. El retardo de la administración le causa daño económico, bien sea por la pérdida de la oportunidad de utilización efectiva de los fondos, ya por la necesidad de contratar créditos mientras el desembolso se produce.

"Bien es cierto que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.

"Así, si el trabajador, mientras se produce el pago efectivo, ha contratado un empréstito y debe pagar unos intereses, sería del todo injusto y profundizaría la desigualdad respecto del empleado a quien sí se cancela con rapidez la cesantía parcial, pretender que aquél no tenga derecho a la actualización monetaria de las cantidades que la administración le adeuda.

"La Corte Constitucional, en Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996, dejó en claro que los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones deben asumir, además del cubrimiento íntegro de las sumas correspondientes, la actualización de los valores que hayan venido reteniendo a los trabajadores, desde el momento en que adquirieron el derecho al pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente.

"Tal actualización, según lo destacó la Sala Plena en Sentencia C-448 de 1996, desarrolla claros principios constitucionales, en especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la remuneración laboral debe ser móvil, a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, lo que se logra normalmente mediante la indexación de las sumas adeudadas, para que éstas no se deterioren en términos reales con el paso del tiempo, sin detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad incumplida en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su ineficiencia y demora puedan generar al afectado.

"Desde luego, son los mecanismos ordinarios previstos en la legislación los que permiten por regla general la indemnización de perjuicios o el resarcimiento por los daños sufridos.

"Salvo los eventos contemplados en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 -en los cuales se parte del supuesto de que el afectado no dispone de otro medio judicial, de que la violación del derecho es manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, y de que la indemnización del daño emergente resulta indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho-, no es la acción de tutela el mecanismo indicado para obtener que tales reconocimientos y pagos se efectúen.

"Cuando la Sala Quinta de Revisión accedió a ordenar el pago de intereses moratorios, como lo hizo en el caso resuelto mediante Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996, lo hizo asignando tal concepto al necesario resarcimiento del daño ocasionado por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, lo que ha evolucionado en la jurisprudencia de la Corte, a partir de la Sentencia de Sala Plena C-448 del 19 de septiembre de 1996, hacia la obligatoria inclusión de la indexación de las sumas debidas. Obsérvese que en aquélla oportunidad no se ordenó el pago de cantidades indexadas, pues el papel de la actualización del poder adquisitivo de la moneda lo cumplían en esa perspectiva los intereses de mora.

"Puesto que la Sala Plena ha distinguido los aludidos conceptos, la solución entonces adoptada no puede hacerse extensiva, de manera indiscriminada, a otros eventos, cada uno de los cuales debe, normalmente ser verificado a la luz del daño causado, lo que corresponde al juez ordinario. Tal el motivo de esta Sentencia de unificación."

" (...).

Otra cosa acontece con la indexación, que resarce también un perjuicio -el ocasionado por la depreciación del dinero en una economía inflacionaria-, pero que no exige el análisis de cada caso concreto para establecer si existen o no, en las circunstancias del peticionario, otra clase de perjuicios, pues siempre los montos por pagar tendrán que indexarse para sostener su valor real.

Los demandantes quienes son empleados de la Rama Judicial, permanecieron bajo el anterior régimen de cesantías, indicando que si bien les fueron reconocidas y liquidadas las cesantías parciales solicitadas, éstas no les habían sido canceladas aún, hasta la fecha de interposición de las correspondientes acciones de tutela, mora que se ha sustentado en la falta de disponibilidad presupuestal por parte de la Rama Judicial. Sin embargo, como bien lo ha dicho esta Corporación, la falta de apropiación presupuestal, no es óbice para que no se adelanten las gestiones pertinentes a fin de obtener los recursos económicos necesarios para su efectivo pago.

Vistas las anteriores consideraciones, esta Sala de Revisión tutelará el derecho fundamental a la igualdad, para lo cual revocará las decisiones objeto de revisión, en cuanto negaron las tutelas.

En su lugar se ordenará, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la notificación de ésta decisión, si ya no lo hubiere hecho, sitúe los recursos necesarios a fin de cancelar las cesantías parciales reconocidas a los demandantes, con su correspondiente indexación. Todo lo anterior, en la medida en que exista la correspondiente apropiación presupuestal; de no ser así, y no existiendo la disponibilidad presupuestal requerida, dispondrá el mismo Ministerio del término ya señalado, para iniciar las gestiones pertinentes, que aseguren las adiciones presupuestales que fueran del caso.

Finalmente, se ordenará a la Dirección de Administración Judicial en sus diferentes seccionales, que dentro de los cinco (5) días siguientes al momento de recibir las partidas correspondientes proceda a pagar a los demandantes, teniendo en cuenta los turnos en las solicitudes de las cesantías a ella solicitadas. Cfr. sentencia T-072 de 1999, M.P.A.B.S..

Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Sexta de Revisión, de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,