Sentencia de Constitucionalidad nº 1112/00 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2000

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.D.C.A., demandó los artículos 18 parcial, 19 parcial y 37 total de la ley 228 de 1995 "Por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones".

Por auto del 22 de febrero de 2000, el magistrado sustanciador admitió la demanda contra el artículo 37 y rechazó la dirigida contra los artículos 18 y 19, por existir cosa juzgada constitucional.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.161 del 22 de diciembre de 1995.

LEY 228 DE 1995

(21 de diciembre)

Por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones

(......)

"Artículo 37. Concurrencia de disminuciones. En ningún caso la acumulación de rebajas de pena de que tratan los artículos anteriores podrá exceder de la mitad (1/2) de la pena imponible".

El siguiente es el argumento en el que se sustenta la demanda presentada por el actor contra el artículo 37 de la Ley 228 de 1995:

"El artículo 37 de la ley 228 de 1995, (...) deviene en inconstitucional, toda vez que prohibe la acumulación de rebaja de penas para las contravenciones especiales, más allá de la mitad de la pena imponible; cuando para los delitos nuestro ordenamiento procesal penal no contiene límites en cuanto a la rebaja de penas, por lo que no se entiende cómo pueden acumularse rebajas de penas cuando se trata de delitos y negarse o limitarse cuando se trata de conductas o comportamientos de poca monta, de poca dañosidad social siendo ello desproporcionado e irrazonable, y no puede encontrar cabida en un derecho penal subsidiario, reductor, de última o extrema ratio, como debe ser el derecho penal de un Estado social y democrático de derecho, resultando vulnerados entre otros, los derechos que emanan de los artículos 13, 28, y 29 de la Constitución Nacional".

Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

El ciudadano J.C.G.S., actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino para defender la constitucionalidad del precepto que se demanda. Son estos los argumentos que expone con ese fin.

La disposición acusada no infringe la Constitución, "ya que no obstante que se impone un límite a la rebaja de penas en materia contravencional que no existe o no se aplica a los delitos, debe decirse que este hecho se relaciona con una definición razonable de política criminal que tiene que ver con la eficacia de las sanciones penales; las contravenciones, por tener penas menores, deben tener un parámetro punitivo que asegure la efectividad de las sanciones. De lo contrario, de no existir límite en materia de rebaja de penas, las penas de prisión para estas conductas no se cumplirían y, por lo tanto, se desdibujaría el propósito del legsilador de imponer condenas de corta duración. Además, no debe olvidarse que existe un margen de definiciones políticas del legislador, claro está dentro de un marco de razonabilidad jurídica y de balance y armonización de fines constitucionales, como los del poder correccional del Estado y de la adminsitración de justicia, con las funciones de la pena".

El señor P. General de la Nación en concepto No. 2141 recibido el 27 de abril de 2000, solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 37 de la Ley 228 de 1995, materia de acusación, por las razones que a continuación se resumen.

Si bien es cierto que el legislador goza de discrecionalidad en la regulación de la dosimetría penal esa potestad no es absoluta, "pues debe ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el respeto de las normas constitucionales, los cuales han sido ignorados por la norma acusada, al establecer un trato discriminatorio y más gravoso que el fijado para conductas de mayor reproche social como son los delitos, violando así el principio de igualdad por ausencia de razonabilidad, lo cual es inadmisible dentro de un Estado social de derecho".

El tratamiento diferencial en materia de rebajas de pena para los procesados por contravenciones "tampoco es racional, por que es absurdo que en los artículos 28 y 36 de la ley 228/95 se establezca la posibilidad de acudir a determinadas figuras en procura de obtener rebajas en la pena, pero a renglón seguido se prohiba que todas ellas produzcan plenos efectos, al limitar su eficacia a que la disminución punitiva obtenida no supere la mitad de la pena imponible. De esta manera un sindicado que haya aceptado su responsabilidad conforme al artículo 36 de la ley citada, no es motivado por el artículo 28 inciso final, para reparar íntegramente el daño causado, por cuanto esto no le reportará ninguna disminución en la pena".

El artículo 13 de la Constitución "garantiza que las personas en igual situación gozarán de los mismos derechos y trato de las autoridades, y que las rebajas de pena obtenidas en virtud de figuras como la reparación integral del daño o la aceptación de la responsabilidad, son verdaderos derechos del procesado, cuyo reconocimiento no se puede negar sin que exista un fundamento jurídico válido que los excluya".

Competencia

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Ley Suprema, corresponde a esta corporación decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

Planteamiento del problema

El actor presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 228 de 1995, pues considera que dicha norma contraría los artículos 13, 28 y 29 de la Constitución Política. En su opinión, la limitación en la acumulación de rebajas de pena en materia de contravenciones especiales -que en ningún caso podrá exceder de la mitad de la pena imponible-, establece una distinción injustificada entre el régimen jurídico aplicable a las contravenciones y el de los delitos, que se traduce en un tratamiento más gravoso para el autor de una contravención; sostiene, entonces, que mientras al contraventor se le recorta la posibilidad de redimir su falta mediante la acumulación de disminuciones en la pena, al delincuente -responsable por la comisión de un hecho que reviste mayor peligro social- se le concede este beneficio sin acotación temporal alguna. Corresponde a la Corte establecer si la limitación en la acumulación de rebajas de pena -contenida en la norma impugnada-, infringe el principio de igualdad reconocido por la Carta Política.

De la regulación de los delitos y las contravenciones

Si bien el derecho penal es la manifestación más intensa del poder estatal frente al individuo y a su libertad Cfr. Sentencias C-591 de 1993. M.P.E.C.M.. , también constituye la forma de tutela más eficaz de los bienes y derechos fundamentales de los miembros de una comunidad respetuosa del derecho Cfr. Sentencia C-285 de 1997. M.P.C.G.D... De ahí que cuando el legislador, por razones de política criminal y con el propósito de proteger un bien jurídico determinado, opta por tipificar ciertas conductas castigando su comisión con la imposición de una pena, se vea enfrentado a una decisión en la que ha de tener en cuenta, tanto la necesidad de controlar actividades que resultan perjudiciales para el orden social, como la obligación -constitucionalmente definida- de proteger adecuadamente Cfr. Sentencia C-125 de 1996. M.P.J.A.M.. a todas las personas que demandan la intervención de los órganos oficiales. Esta es una labor de ponderación sobre la cual, la Corte ya ha tenido la oportunidad de referirse señalando que, no obstante reconocérsele a la rama legislativa plena libertad de configuración Cfr. entre otras, las sentencias C-591 de 1993. M.P.E.C.M.; C-430 de 1996. M.P.C.G.D.; C-626 de 1996. M.P.J.G.H. y C-592 de 1997. M.P.J.G.H.. en materia penal, cuando hace uso de las herramientas para proteger un bien en particular, no está autorizado para hacer distinciones que no estén fundadas en razones legítimasCfr. Sentencia C-285 de 1997. M.P.C.G.D.. o contrariar los preceptos fundamentales Cfr. Sentencia C-013 de 1997. M.P.J.G.H.. que articulan el ordenamiento constitucional.

Así, las conductas reguladas y sancionadas por el derecho, en desarrollo de la referida facultad de intervención punitiva Cfr. Sentencia C-364 de 1996. M.P.C.G.D.. que se le reconoce exclusivamente al Estado, pueden ser tipificadas como delitos o contravenciones dependiendo de las circunstancias concretas que definen cada caso Cfr. Sentencia C-194 de 1995. M.P.J.G.H.G., de la importancia de los bienes jurídicos afectados por la conducta penada Ibidem. También pueden consultarse, al respecto, las sentencias C-549 de 1992. M.P.S.R.R. y C-430 de 1996. M.P.C.G.D., del nivel de lesividad de la acción frente a los intereses protegidos "Aunque la doctrina ha ensayado criterios cualitativos y cuantitativos para establecer la diferencia entre delitos y contravenciones, tales como la naturaleza del bien jurídico protegido, la mayor o menor gravedad del hecho, el régimen de las penas, etc., lo cierto es que sólo al legislador compete, al crear nuevos hechos punibles, determinar su jerarquía". Cfr. la Sentencia C-364 DE 1996. M.P.C.G.D., así como del grado de culpabilidad en la conducta Cfr. Sentencia C-592 de 1998. M.P.F.M.D... En palabras expresadas anteriormente por este Tribunal, se tiene que:

"Al erigir los hechos punibles, el legislador puede clasificarlos como delitos o contravenciones, atendiendo a su mayor o menor gravedad. En efecto, cuando a juicio del legislador un hecho es grave porque lesiona o pone en peligro intereses sociales importantes y debe, por lo mismo, sancionarse en forma severa, lo configura como delictuoso; cuando, en cambio, considera que los intereses que puede lesionar o poner en peligro son menos importantes y que bastan para su punición sanciones de menor gravedad, lo erige en contravencional" Corte Constitucional Sentencia C-430 de 1996. M.P.C.G.D...

La decisión por una u otra denominación, permite al legislador, entre otras cosas, establecer procedimientos distintos, más breves en el caso de las contravenciones, y fijar un régimen sancionatorio proporcional a la entidad del bien jurídico tutelado, de forma tal que, sin desconocer la necesaria protección de los principios que animan el debido proceso, las consecuencias jurídicas que se predican de los actos relevantes para el derecho consulten la naturaleza -v.gr. el mayor o menor peligro de una acción- propia de cada evento Cfr. Sentencia C-198 de 1997. M.P.F.M.D...

Ahora bien: las consideraciones sobre las que se fundamenta, tanto el ejercicio de la potestad legislativa como la aplicación misma del régimen contravencional o delictual por parte de los funcionarios competentes, no se agota en la simple salvaguardia del debido proceso, sino que se extiende integralmente al reconocimiento de la totalidad de principios y garantías vigentes en el ordenamiento jurídico -por ejemplo, el derecho a la igualdad y a la dignidad- de forma tal, que la concreción de la política criminal sea el resultado de un ejercicio equitativo y proporcionado Cfr. la citada sentencia C-591 de 1993. M.P.E.C.M.. Sobre el particular, en la sentencia C-301 de 1993 (M.P.E.C.M.) se dijo que "no pugna con la Constitución adoptar un régimen especial aplicable a cierto tipo de delitos, si el tratamiento diferenciado se justifica en razón de factores objetivos que lo hagan necesario y no entrañe una suerte de discriminación proscrita por la Constitución"., evitando que la distinción conceptual existente entre las contravenciones y los delitos se traduzca, en la práctica, en un tratamiento discriminatorio, evidentemente injustificado, que castiga con más severidad al contraventor, mientras rodea de mayores garantías al delincuente.

4. Breve alusión al derecho a la igualdad en materia penal

   Sin duda, el derecho a la igualdad es uno de los principios fundantes en la creación y aplicación de las normas penales; aunque el legislador puede establecer consecuencias jurídicas diferentes frente a las conductas que sanciona, en todo caso, ha de tener presente que esas diferencias de trato "deben tener un sustento objetivo y razonable muy claro, ya que todas las personas son iguales ante la administración de justicia" Ibidem. El principio de igualdad en materia penal es un asunto al que también se hace referencia -reiterando las ideas expuestas- en la sentencia C-840 de 2000. M.P.C.G.D...

   Existe pues, una máxima específica de igualdad en materia penal, procesal y de acceso a la justicia Cfr. Sentencia C-273 de 1998. M.P.A.M.C., razón por lo cual el control constitucional respecto de las diferencias de trato establecidas en estos asuntos -i.e. en el procedimiento aplicable tanto a los delitos como a las contravenciones- debe ser más estricto que el control ordinario para las regulaciones legales en otros ámbitos Ver, entre otras, la sentencia C-445 de 1995. M.P.A.M.C.. . Esto, si bien no significa que el legislador se encuentre imperativamente atado a disponer consecuencias idénticas para los diferentes sujetos procesales, "pues su libertad para establecer las formas propias de cada juicio [o procedimiento] autoriza la regulación de cargas jurídicas y efectos diferentes para los distintos actores" Sentencia C-273 de 1998. M.P.A.M.C., sí exige un mínimo de coherencia en el diseño y aplicación de las herramientas procesales, de tal manera que el tratamiento que se dispensa tanto al contraventor como al delincuente sea consecuente con la naturaleza de su conducta y permita, en uno y otro caso, gozar plenamente de las garantías concedidas a todo procesado, v.gr., el derecho a la defensa o la posibilidad de acumular rebajas en la redención de la pena.

   La Corte Constitucional se ha referido al derecho a la igualdad en múltiples ocasiones, señalando que si bien la Carta Fundamental colombiana en su artículo 13 establece un principio general, según el cual, "todas las personas nacen libres e iguales ante la ley" y, deberán recibir "la misma protección y trato de las autoridades", también establece que "gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica" Cfr, entre muchas, la Sentencia T-591 de 1992. M.P.J.S.G... Estos preceptos se traducen en la práctica en la posibilidad de que personas que se encuentran en las mismas circunstancias reciban idéntico tratamiento por parte de las autoridades, y en el mismo sentido, que las diferencias de trato, obedezcan a criterios razonables de diferenciación que tengan un sustento objetivo Sobre el derecho a la igualdad en la Constitución de 1991 y el principio de no discriminación puede consultarse, entre otras, la sentencia C-952 de 2000. M.P.C.G.D...

   En este orden de ideas, la aplicación de un régimen procesal correspondiente a las contravenciones y otro a los delitos ha de ser el resultado de la ponderación de todos los derechos en juego; y si bien, en varias ocasiones, la Corte ha autorizado un trato diferenciado entre personas que han sido vinculadas al proceso penal, pues ha considerado que las distinciones hechas por el legislador en el juzgamiento o en el tratamiento penitenciario de delitos y contravenciones son posibles en la medida en que unos y otros se fundamentan en criterios de razonabilidad y proporcionalidad Este fue, en efecto, el criterio de evaluación al que acudió la Corte al considerar que la manera como la ley brindaba a los contraventores un trato más severo que a los delincuentes no era proporcionado con la naturaleza de la conducta que se regulaba. En la sentencia C-430 de 1996. M.P.C.G.D., se dijo: "Quienes sean sancionados por la comisión de hechos tipificados como contravenciones especiales en las leyes 23 de 1991 y 228 de 1995, y las sancionadas con pena de arresto en la ley 30 de 1986 y demás normas complementarias, no pueden ser objeto de un tratamiento más severo que el que se otorga a quienes incurren en delitos, dada la menor entidad del hecho punible y la menor lesión de los bienes jurídicos tutelados; en consecuencia, la negación del subrogado de la condena de ejecución condicional para este tipo de contravenciones viola el derecho a la igualdad". , tal circunstancia no puede convertirse en una forma de menoscabar las garantías del procesado, haciendo, por ejemplo, más gravosa la situación del contraventor, o impidiendo al delincuente el ejercicio pleno de sus derechos Ibidem..

5. La disposición acusada

   Las contravenciones que sanciona la mencionada ley 228 de 1995 cobijan actos como la "posesión injustificada de instrumentos para atentar contra la propiedad", el "porte de sustancias", el "ofrecimiento o enajenación de bienes de procedencia no justificada", el "ofrecimiento, venta o compra de instrumento apto para interceptar la comunicación privada entre personas", el "hurto calificado", el "hurto agravado" cuando concurren las circunstancias de agravación punitiva del artículo 351 del Código Penal; las "lesiones personales culposas" y las "lesiones personales culposas agravadas" por las circunstancias previstas en el artículo 330 del Código Penal Cfr. Sentencia C-364 de 1996. M.P.C.G.D... La tipificación de estas conductas y el señalamiento de un procedimiento particular para su juzgamiento responde, como ya lo ha dicho la Corte, a un claro propósito expresado en los siguientes términos:

   "Que, precisamente para las conductas punibles que comportan menor daño social, se establezca un procedimiento ágil, con un expediente fácil de manejar que permita asegurar una eficaz aplicación de la ley penal dentro de términos razonables atendida la naturaleza de esos hechos punibles, tal como lo ordena el artículo 29 de la Carta Fundamental a propósito del principio de celeridad que se materializa en un proceso sin dilaciones injustificadas. El procedimiento que se propone apunta, en consecuencia, a romper con el equivocado concepto de que los trámites procesales demorados son sinónimos de garantía de los derechos de los sindicados"Gaceta del Congreso No. 453 de diciembre 11 de 1995..

   La norma demandada -que hace parte de la Ley 228 de 1995- consagra que "[e]n ningún caso la acumulación de rebajas de pena de que tratan los artículos anteriores podrá exceder la mitad (1/2) de la pena imponible". Los artículos anteriores a los que hace referencia la disposición, señalan la posibilidad de obtener la rebaja hasta por un tercio 1/3 de la pena impuesta, cuando existe confesión por parte del contraventor -igual regla se tendrá en cuenta en caso de flagrancia, al que se refiere el artículo 18 de la citada ley-. El legislador decidió así, limitar la acumulación de rebajas de pena a la que tiene derecho el autor de una contravención, estableciendo un trato diferenciado que no tiene parangón en el proceso delictual, pues allí no existe una norma que limite la acumulación de rebajas en la pena, ni siquiera en el caso de confesión Cfr. Artículo 299 del Código de Procedimiento Penal.. Tal decisión se convierte, entonces, en un acto discriminatorio en la medida en que no existe una razón que justifique o recomiende un tratamiento procesal más gravoso al impedir a los contraventores acumular rebajas de pena más allá se la mitad de la pena impuesta por sus actos. Veamos:

   En primer lugar, no hay justificación jurídica, política o criminológica que sustente el hecho de que al contraventor que cumple con los requisitos exigidos por la ley para recibir las rebajas de pena se le limite dicha posibilidad, mientras que a los delincuentes, quienes han cometido actos más graves que lesionan bienes jurídicos fundamentales para la comunidad en su conjunto, no encuentran traba similar. Una consideración de elemental equidad apunta a señalar que, si tanto los contraventores como los delincuentes han cumplido con las condiciones legales para el efecto, se les ha de conceder el beneficio de la rebaja de pena y su acumulación con el mismo alcance. El contraventor y el delincuente se encuentran en igualdad de condiciones como sujetos de derecho, de modo tal, que en materia de garantías y rebajas de pena, pueden acceder al mismo tratamiento por parte de las autoridades.

   Si bien, como se ha visto, el artículo 13 de la Constitución autoriza al legislador para establecer regímenes diferenciados para los delitos y las contravenciones, las distinciones no pueden ser arbitrarias, pues un asunto como la rebaja de pena -y la propia acumulación de rebajas- que se le reconoce al infractor en virtud de la reparación integral del daño o la aceptación de la responsabilidad, constituye un verdadero derecho del procesado, cuyo reconocimiento "no se puede negar sin que exista un fundamento jurídico que los excluya", so pena de quebrantar el ordenamiento constitucional y legal vigente en el derecho penal.

   Por otra parte, considera la Corte que le asiste razón al P. cuando afirma que "es absurdo que en los artículos 28 y 36 de la ley 228 de 1995 se establezca la posibilidad de acudir a determinadas figuras en procura de obtener rebajas en la pena, pero a renglón seguido se prohiba que todas ellas produzcan plenos efectos, al limitar su eficacia a que la disminución punitiva obtenida no supere la mitad de la pena imponible. De esta manera, un sindicado que haya aceptado su responsabilidad conforme al artículo 36 de la ley 228, no es motivado por el artículo 28 inc. final, para reparar integralmente el daño causado, por cuanto esto no le reportará ninguna disminución en la pena" Cfr. Concepto del P. General de la Nación, página 5 y siguientes..

   Por último, resulta evidente que una norma como la impugnada, desestimula la intención del contraventor de redimir su pena mediante la acumulación de las rebajas legalmente establecidas -consistentes generalmente en la realización de un trabajo o prestación de servicios de beneficio común-, y se convierte en la práctica en el desconocimiento de algunas de las funciones que se le encomiendan a la pena dentro de los sistemas penales contemporáneos. La pena tiene en nuestro ordenamiento jurídico un fin preventivo Cfr. Sentencia C-144 de 1997. M.P.A.M.C., que se cumple en el momento en que el órgano legislativo establece la sanción -que se presenta como la amenaza de un mal ante la violación de las prohibiciones-; un fin retributivo Ibidem., que se manifiesta al momento de la imposición judicial de la pena, y un fin resocializador Ver, entre otras, la ya citada sentencia C-430 de 1996. M.P.C.G.D.. que orienta la ejecución de la misma, de conformidad con los principios humanísticos y las normas de derecho internacional adoptadas. Privar al contraventor de la posibilidad de acumular las rebajas de pena -que, como se señaló, por lo general guardan relación con el desarrollo de actividades edificantes para el interno como el trabajo o el estudio- se traduce en una forma de limitar sus posibilidades de pronta reinserción a la sociedad, coartando tanto el desarrollo de su personalidad -que también en estos casos se reconoce plenamente al individuo- como las posibilidades de que el sistema judicial y penitenciario se convierta en verdadera herramienta de control y transformación social. Sobre estos aspectos la Corte ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:

   "La función resocializadora del sistema penal adquiere relevancia constitucional, no sólo desde el punto de vista fundamental de la dignidad (CP art. 1º), sino también como expresión del libre desarrollo de la personalidad humana (CP art. 16). La función de reeducación y reinserción social del condenado, debe entenderse como obligación institucional de ofrecerle todos los medios razonables para el desarrollo de su personalidad, y como prohibición de entorpecer este desarrollo. Adquiere así pleno sentido la imbricación existente entre la dignidad, la humanidad en el cumplimiento de la pena y la autonomía de la persona, en relación todas con la función resocializadora como fin del sistema penal"Sentencia C-261 de 1996. M.P.A.M.C...

   En síntesis: la atribución que se le reconoce a la rama legislativa para señalar el tipo de conductas que constituyen una infracción de bienes jurídicos que se estiman valiosos, bien a título de contravención o de delito, y la posibilidad de establecer un régimen procesal diferenciado precisamente en atención del mayor o menor peligro, daño o riesgo que comporta uno y otro comportamiento, no pueden traducirse en el desconocimiento de los derechos y garantías que animan la actuación judicial y que además del debido proceso guardan estrecha relación con la libertad, la igualdad y la dignidad.

   Por las anteriores razones, el artículo 37 de la Ley 228 de 1995 será declarado inexequible.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

Declarar inexequible el artículo 37 de la ley 228 de 1995.

N., comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, publíquese y archívese el expediente.

FABIO MORON DIAZ

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General