Sentencia de Constitucionalidad nº 1318/00 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2000

A continuación se transcribe el texto completo del Decreto objeto de ataque, pero, teniendo en cuenta que la demandante no sólo formula cargos contra la totalidad del mismo, sino que también acusa algunos apartes normativos específicos, se subrayan éstos para mayor claridad:

"DECRETO NÚMERO 169 DE 2000

(febrero 8)

por el cual se dictan normas para reformar el procedimiento para suplir las faltas de A. Distritales y G.es Departamentales y para evitar la solución de continuidad en la gestión departamental y municipal

El P. de la República, en ejercicio parcial de las facultades extraordinarias concedidas por el numeral 5 del artículo 1º de la Ley 573 del 7 de febrero de 2000

DECRETA:

Artículo 1º. Designación y procedimiento para suplir las faltas de A. Distritales y Municipales.

Modifíquese el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:

'Artículo 106. Designación y procedimiento. El P. de la República en relación con los alcaldes distritales y los gobernadores con respecto a los alcaldes municipales, para los casos de falta absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección.

Si la falta fuere temporal, excepto la suspensión, el alcalde encargará de sus funciones a uno de sus secretarios o quien haga sus veces. Si no pudiere hacerlo, el secretario de gobierno o único del lugar asumirá las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de sus secretarios.

El alcalde designado o encargado deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del Alcalde elegido por voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático.

P. 1º. La solicitud de integración de la terna se dirigirá al representante legal del partido o movimiento correspondiente. En el caso de coaliciones, se dirigirá a los representantes legales de los partidos, movimientos y organizaciones sociales o grupos significativos de ciudadanos que lo postularon, para que cada uno presente una terna a consideración del nominador. Si el Alcalde fue postulado por un Grupo Significativo de Ciudadanos, la solicitud se dirigirá a quien representó éste al momento de inscripción de la candidatura.

La terna será solicitada a la mayor brevedad posible, debiendo la misma ser remitida dentro de los 15 días siguientes. De no ser recibida la terna dentro del plazo referido, el nominador hará el nombramiento respectivo, el cual recaerá sobre un miembro del mismo movimiento y filiación política del alcalde saliente.

Recibida la terna, el nombramiento deberá producirse dentro de los quince días siguientes, una vez el nominador se cerciore de la idoneidad de los integrantes de la misma y de la conveniencia pública de su designación. De existir duda sobre estas condiciones, el nominador procederá a devolver por una sola vez la terna respectiva a los representantes legales de los partidos, movimientos y organizaciones sociales o grupos significativos de ciudadanos habilitados para formularla, con el propósito de que presenten una nueva integrada por otras personas. Si pasados quince (15) días desde la devolución, no se ha presentado la nueva terna, el nominador procederá a nombrar un miembro del mismo movimiento y filiación política del alcalde cuya falta se suple.

P. 2º. Solamente se entenderá válidamente presentada la terna que se encuentre conformada por candidatos hábiles para el respectivo encargo.

P. 3º. En caso de falta absoluta del Alcalde, el P. de la República o los gobernadores según corresponda, convocarán a elecciones dentro de los tres meses siguientes al momento en que se produjere la falta, las cuales deberán realizarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la convocatoria, teniendo en consideración el calendario electoral nacional, departamental y municipal y la situación de orden público del respectivo distrito o municipio. Así mismo, se aplicará el procedimiento descrito en los parágrafos anteriores para designar al Alcalde que habrá de ocupar el cargo mientras se posesiona el nuevo Alcalde elegido popularmente. En todo caso, si el cargo lo viene ejerciendo con carácter provisional una personas designada en la forma prevista en el presente artículo, continuará en el ejercicio del mismo hasta la fecha de posesión de la persona designada por elección popular.

P. 4º. La licencia del Alcalde no obstará para la ejecutoria de la suspensión, la cual se hará efectiva de inmediato mediante acto contra el cual no procede recurso alguno y dejará sin efecto el encargo que hubiese realizado el funcionario suspendido o respecto de quien se haya producido la falta absoluta.

P. 5º. Mientras se designa Alcalde de la terna recibida en los términos indicados en el presente artículo, el P. de la República designará provisionalmente un alcalde distrital. De la misma manera procederán los G.es Departamentales en relación con los alcaldes municipales.

Artículo 2º. Modifíquese el primer inciso del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:

'Artículo 105. Causales de suspensión. El P. de la República en el caso de los alcaldes distritales y los gobernadores en el caso de alcaldes municipales, los suspenderán en los siguientes eventos:'

Artículo 3º. R., permisos y licencias. Modifíquese el artículo 100 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:

'La renuncia del alcalde o la licencia o el permiso para separarse transitoriamente del cargo, la aceptará o concederá el G. respectivo o el P. de la República en el caso de los alcaldes distritales. Las incapacidades médicas serán certificadas por el médico legista u oficial del lugar o por la entidad de previsión o servicio de seguridad social, si lo hubiere, en el respectivo municipio o distrito.

Artículo 4º. Procedimiento para suplir las faltas de los G.es. El P. de la República suspenderá a los G.es cuando así se lo soliciten, el ejercicio de sus competencias, el Procurador General de la Nación, el F. General de la Nación, el Contralor General de la República. En tal evento, el P. de la República designará G. del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el partido, movimiento o coalición al cual pertenecía el G. suspendido en el momento de la elección. La terna será solicitada por el Gobierno Nacional a la mayor brevedad posible, debiendo la mismas ser remitida dentro de los 15 días siguientes. De no ser recibida, dentro del plazo referido, el Gobierno Nacional hará el nombramiento respectivo, el cual recaerá sobre un miembro del mismo movimiento y filiación política del gobernador saliente.

Si la falta fuere temporal y se ocasionare por causa distinta de la suspensión, el G. encargará de sus funciones a uno de sus secretarios, o quien haga sus veces. Si no pudiere hacerlo, el S. de Gobierno asumirá las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de sus secretarios.

El G. designado o encargado deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del G. elegido por voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático.

P. 1º. La solicitud de integración de la terna se dirigirá al representante legal del partido o movimiento correspondiente. En el caso de coaliciones, se dirigirá a los representantes legales de los partidos, movimientos y organizaciones sociales o grupos significativos de ciudadanos que lo postularon, para que cada uno presente una terna a la consideración del nominador. Si el G. fue postulado por un Grupo Significativo de Ciudadanos, la solicitud se dirigirá a quien representó éste al momento de inscripción de la candidatura.

Recibida la terna, el nombramiento deberá producirse dentro de los quince días siguientes, una vez el nominador se cerciore de la idoneidad de los integrantes de la misma y de la conveniencia pública de su designación. De existir duda sobre estas condiciones, el nominador procederá a devolver por una sola vez la terna respectiva a los representantes legales de los partidos, movimientos y organizaciones sociales o grupos significativos de ciudadanos habilitados para formularla, con el propósito de que presenten una nueva integrada por otras personas. Si pasados quince (15) días desde la devolución, no se ha presentado la nueva terna, el nominador procederá a nombrar a un miembro del mismo movimiento y filiación política del G. cuya falta se suple.

P. 2º. Solamente se entenderá válidamente presentada la terna conformada por candidatos hábiles para el respectivo encargo.

P. 3º. En caso de falta absoluta del G., deberá convocarse a elecciones dentro de los tres meses siguientes al momento en que se produjere la falta, las cuales deberán realizarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la convocatoria, teniendo en consideración el calendario electoral nacional, departamental y municipal y la situación de orden público del respectivo departamento. Así mismo, se aplicará el procedimiento descrito en los parágrafos anteriores para designar al G. que habrá de ocupar el cargo mientras se posesiona el nuevo G. elegido popularmente. En todo caso, si el cargo lo viene ejerciendo con carácter provisional una persona designada en la forma prevista en el presente artículo, continuará en el ejercicio del mismo hasta la fecha de posesión de la persona designada por elección popular.

P. 4º. La licencia del G. no obstará para la ejecutoria de la suspensión, la cual se hará efectiva de inmediato mediante acto contra el cual no procede recurso alguno y dejará sin efecto el encargo que hubiese realizado el funcionario suspendido o respecto de quien se haya producido la falta absoluta.

P. 5º. Mientras se designa G. de la terna recibida en los términos indicados en el presente artículo, el P. de la República designará provisionalmente al G..

Artículo 5º. Procedimiento para evitar la solución de continuidad en la gestión departamental y municipal. Si por virtud de una perturbación del orden público, calamidad o desastre que constituyan fuerza mayor o caso fortuito, habiéndose producido la falta absoluta del G. o Alcalde, no se pudiere convocar a elecciones durante el término de tres meses, o convocadas no pudieren realizarse, o no se produjeren votos en las mismas, el P. de la República en el caso de los G.es y A. Distritales y los G.es Departamentales, en el caso de los A. Municipales, prorrogarán el período de quien haya sido designado provisionalmente o de la terna correspondiente, hasta cuando el restablecimiento del orden público o la superación de la calamidad o desastre permitan ofrecer a los ciudadanos garantías adecuadas para el ejercicio del derecho al sufragio.

Cuando una perturbación del orden público, calamidad o desastre que constituyan fuerza mayor o caso fortuito impidan la realización de elecciones para Concejo Municipal, o no se produjeren votos en las mismas, o el Concejo se desintegrare por renuncia de sus miembros y negativa a posesionarse de quienes fueron llamados en su reemplazo, la Asamblea Departamental respectiva hará las veces de Concejo Municipal mientras se integra el Concejo que resulte elegido en los nuevos comicios, cuando éstos se celebren.

P. transitorio. La regla prevista en el inciso 1º de este artículo se aplicará también en el evento de imposibilidad de convocar a elecciones, cuando existan G.es o A. designados por el P. de la República conforme al artículo 111 de la Ley 418 de 1997.

Artículo 6º. Residencia del G.. Modifíquese el artículo 93 del Decreto 1222 de 1986, el cual quedará así:

'Artículo 93. La residencia habitual del G. será la capital del Departamento, pero podrá ausentarse de ella, dentro y fuera del territorio, en ejercicio de sus funciones.

Para salir del país estando en ejercicio de sus funciones, dejará encargado del despacho a uno de sus secretarios e informará al Gobierno Nacional'.

Artículo 7º. Informe de encargos. Modifíquese el artículo 114 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:

'Artículo 114. Informe de encargos. En todos los casos en que el alcalde encargue de su empleo a otro funcionario, por el término que sea, está en la obligación de informar al G. respectivo dentro de los dos días hábiles siguientes al encargo'.

Artículo 8º. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

P. y cúmplase.

Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 8 de febrero de 2000.

A.P. ARANGO

El Ministro del Interior,

N.H.M.N.".

La demandante considera que se vulnera el artículo 152 de la Carta Política, toda vez que el Decreto acusado se ocupa exclusivamente de suplir las faltas de alcaldes y gobernadores, tema que asegura está reservado a las leyes estatutarias.

Manifiesta la impugnante que los apartes subrayados del Decreto transcrito desconocen los artículos 1 y 287 de la Constitución Política, pues, en su criterio, es perfectamente razonable, en virtud de la descentralización, que el P. de la República sea el llamado a nombrar y remover al alcalde del Distrito Capital, ello por la cercanía y el asiento del poder nacional, pero advierte que no ocurre lo mismo con los demás distritos. Afirma que la relación entre estos últimos y el G. respectivo es precisamente la misma que la que se presenta entre los alcaldes de otras ciudades capitales del departamento.

De acuerdo con lo anterior, para la actora no resulta admisible que el P. tenga la potestad que le confieren las normas acusadas, no sólo porque se viola el principio de descentralización, sino porque "aún si el asunto entrara en la órbita de discrecionalidad del legislador, ésta sería una forma irrazonable de ejercerla, si no es que además entraña violación al derecho a la igualdad, respecto de los alcaldes de las demás capitales de Departamento".

Para la impugnante, las normas resaltadas en el Decreto también vulneran los artículos 1 y 314 de la Carta Política, pues aunque la Constitución faculta al P. de la República y a los gobernadores para suspender o destituir a los alcaldes, dentro de los casos señalados en la ley, lo cierto es que no les confiere la potestad de nombrarlos.

Para el accionante resulta inconstitucional que tanto el P. como el G. puedan pronunciarse sobre la "conveniencia pública" de la designación de candidatos incluidos en una terna, ya que si los candidatos reúnen los requisitos constitucionales y legales para acceder al cargo de elección popular, mal puede el nominador exigir otras cualidades o requisitos. Por tanto, expresa que "de ninguna manera puede librarse a una autoridad ajena al ente territorial, que ejerce una potestad excepcionalísima, un juicio de valoración de la conveniencia o no de que una persona haya parte de una terna".

Según la demandante, sólo debería existir un candidato, pues los partidos y movimientos están más autorizados que el G. y el P. para determinar cuál es la persona que está llamada a reemplazar al alcalde. Sostiene, además, que lo razonable sería que toda la coalición presentara una sola terna, pues "resulta desmedidamente ampliada la discrecionalidad del nominador si éste dispone de tantas ternas cuantos movimientos entraron en coalición".

Expresa la impugnante que, tal como lo ha afirmado la Corte, el Ejecutivo, tanto nacional como departamental, debe tomarse el tiempo estrictamente necesario para elegir al nuevo mandatario, por lo que considera desproporcionado el término de tres meses establecido en el Decreto acusado para expedir el decreto de convocatoria a elecciones y el de seis para efectuarlas.

Por último, dice también que se desconocen los artículos 1 y 287 de la Carta, cuando la norma demandada establece que la Asamblea Departamental respectiva hará las veces de Concejo Municipal en el evento en que esta corporación se desintegre.

El ciudadano L.A.D.M., actuando en su calidad de apoderado del Ministerio del Interior, presenta escrito tendiente a defender la constitucionalidad de la disposición acusada.

Manifiesta el interviniente que la demandante no especifica con claridad si el Decreto 169 de 2000 vulnera el artículo 152 de la Carta cuando, al ocuparse de las faltas de gobernadores y alcaldes, regula en un tema que era de reserva de ley estatutaria, o si, por desarrollar una ley de tales características, debía ser recogido el asunto por una ley ordinaria. Por tal motivo, precisa que, respecto a lo primero, hay que advertir que la reforma al procedimiento para suplir las faltas de tales funcionarios no es una función electoral que corresponda a una ley estatutaria, ya que el Decreto acusado simplemente entró a regular la excepcional situación que se presenta cuando falta en forma absoluta o temporal uno de esos mandatarios, señalando el procedimiento a seguir en ese evento, pero sin que restrinja la realización de elecciones.

En cuanto a la segunda hipótesis, aduce que la disposición impugnada tiene fuerza de ley desde el punto de vista material.

De otro lado, y en lo que toca con el tema de la descentralización, afirma el ciudadano que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 de la Constitución, el régimen aplicable a los distritos de Cartagena y Santa Marta es el mismo que rige para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, lo cual fue reafirmado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-503 de 1993.

En su criterio, la razón de ser de la facultad otorgada al P. de la República para nombrar a los alcaldes, en los términos señalados en el Decreto, es evitar vacíos de autoridad, y para sustentar su argumento cita las sentencias C-011 de 1994 y C-488 de 1997, proferidas por la Corte Constitucional.

En cuanto al análisis de conveniencia por parte del nominador, expresa el interviniente que resulta ajustado a los preceptos constitucionales, toda vez que guarda armonía con el principio de responsabilidad que tienen el P. y los gobernadores para seleccionar, entre varios candidatos, al que reúna las mejores calidades para manejar los destinos de la entidad territorial de manera temporal y coyuntural. Así las cosas -continúa el ciudadano- permite que el nominador pueda analizar las circunstancias del departamento o municipio frente a la trayectoria del candidato, mucho más si se tiene en cuenta que la mayoría de esos nombramientos obedecen a sanciones disciplinarias o fiscales impuestas. De tal manera que con el análisis de conveniencia se puede evitar la corrupción.

Asevera que la pluralidad de ternas permite un mayor número de alternativas para seleccionar y designar en encargo a un funcionario competente, hábil e idóneo. Y, en cuanto a los términos de tres y seis meses señalados en la norma cuestionada, sostiene que ellos apenas constituyen un marco temporal de acción dentro del cual puede procederse, y para ello la autoridad competente fijará la fecha teniendo en cuenta el calendario electoral y la situación de orden público del respectivo ente territorial.

Finalmente, aduce que con el fin de garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos y proteger el Estado Social de Derecho, se estableció que las asambleas departamentales hicieran las veces de concejos municipales ante las excepcionales situaciones que se presenten y provoquen la desintegración de estas corporaciones. Todo ello, asegura el interviniente, tiene un carácter estrictamente temporal.

El ciudadano J.C.G.S., actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, presenta escrito mediante el cual justifica la constitucionalidad de la norma acusada, en cuanto a su aspecto formal, y pide que se declaren exequibles los apartes impugnados de los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del mismo Decreto.

En criterio del interviniente, el Decreto 169 de 2000 no regula el núcleo esencial del derecho fundamental a elegir y ser elegido, ni mucho menos las funciones electorales, pues solamente establece el procedimiento para suplir las faltas de los alcaldes y del gobernador. Así las cosas, aduce que por tal motivo la disposición en cuestión no se inmiscuyó en aspectos que son de reserva de leyes estatutarias.

Expresa que en el presente caso no se advierte vulneración del artículo 13 de la Carta Política, puesto que la igualdad exige el mismo trato para las personas y hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis y una regulación distinta para aquellas que presenten características diferentes. De tal forma -aduce-, el Decreto acusado lo que está haciendo es desarrollar ese postulado constitucional, pues está aplicando la normatividad del Alcalde del Distrito Capital a las demás alcaldías distritales.

Dice el apoderado del Ministerio de Justicia que la designación de la primera autoridad municipal por parte del P. de la República o por los gobernadores para suplir la falta de los alcaldes, es ajustada a la Carta y no afecta la estructura de la democracia. Afirma que ello no sólo conserva el núcleo del mandato popular -pues el nuevo alcalde debe ser del mismo grupo político del saliente-, sino que tal medida se justifica como medio para lograr una mayor coherencia y armonía, y así evitar la solución de continuidad en la administración municipal.

Por último, y respecto a las funciones que se le otorgan a la Asamblea Departamental -de hacer las veces de Concejo Municipal mientras se integra nuevamente-, expone el ciudadano que también evita la solución de continuidad en las labores del respectivo municipio. Además, agrega que si el artículo 8 de la Ley 136 de 1994 autoriza a la Asamblea Departamental para presentar proyecto de ordenanza para crear un municipio, con mayor razón el artículo 5 -ahora acusado- puede encomendarle dicha función.

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare inconstitucional el Decreto 169 de 2000.

Manifiesta el J. del Ministerio Público que aunque la demandante no atacó el referido Decreto por violación del artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, en su concepto dicha norma sí desconoce el aludido precepto constitucional, toda vez que el J. del Estado desbordó el límite material de las facultades extraordinarias a él otorgadas.

Expresa que el Decreto impugnado fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas al P. de la República en el artículo 1, numeral 5, de la Ley 573 de 2000, facultades que se otorgaron con la finalidad de reducir el gasto público y lograr un aparato administrativo más eficaz y eficiente, toda vez que la Ley 489 de 1998, en virtud de la cual se concedieron facultades al P. para suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre los que versó el Decreto 1122 de 1999, fue declarada inconstitucional por la Corte.

Así las cosas, considera el J. del Ministerio Público que la Ley 573 de 2000 en manera alguna facultó al J. del Estado para expedir normas que regularan las faltas de los jefes de las administraciones seccionales y locales, pues dichos asuntos son temas de la organización territorial y no tienen nada que ver con el gasto público, con los trámites innecesarios existentes en la administración ni con la lucha contra la tramitología.

Por otro lado, advierte que del estudio de los artículos 1, parágrafo 3; 4, parágrafo 3; y 5 del Decreto 169 de 2000, se colige que éstos se refieren a funciones electorales, pues establecen la época en que se deben llevar a cabo las elecciones para suplir las faltas absolutas de los gobernadores y alcaldes y disponen la prórroga del período de esos mandatarios en caso de que las mencionadas elecciones no se puedan realizar, razón por la cual dichos temas no podían ser regulados por una ley ordinaria y menos por un decreto ley expedido en virtud de facultades extraordinarias, sino por una ley estatutaria. Por ese motivo, considera que los artículos relacionados vulneran el artículo 152, literal c), de la Carta Política.

No obstante lo anterior y aduciendo razones de economía procesal, el Procurador entra a analizar las expresiones "alcaldes distritales", contenidas en los artículos 1 y 2, acusados, del Decreto 169 de 2000.

Al respecto afirma que a pesar de que la Constitución no determinó cuál es el funcionario que debe designar a los alcaldes en caso de falta o suspensión, el artículo 293 Ibídem señala que la ley determinará la forma en que se llenarán las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular. Por su parte, el artículo 314 dispone que el P. y los gobernadores suspenderán o destituirán a los alcaldes, en los casos taxativamente relacionados en la ley. Y en su artículo 323 la Carta dice que el P. de la República suspenderá o destituirá al Alcalde Mayor del Distrito Capital.

Con base en lo anterior, concluye que si a los gobernadores les corresponde suspender o destituir a los alcaldes, perfectamente el legislador puede facultar a aquéllos para efectuar la designación provisional de los mandatarios locales mientras se realiza la elección correspondiente. Así mismo aduce que con fundamento en los preceptos constitucionales señalados, mal podría el legislador extraordinario facultar al P. de la República para designar a los alcaldes distritales en caso de falta absoluta o suspensión, pues esa atribución sólo le corresponde respecto del alcalde del Distrito Capital. De tal forma, asegura, las expresiones subrayadas en la demanda contenidas en el parágrafo 1 de los artículos 1 y 4 de la norma cuestionada no desconocen el artículo 287 de la Carta, debido a que la autonomía de las entidades territoriales no es ilimitada.

En cuanto a las expresiones acusadas del parágrafo 3 de los artículos 1 y 4 del Decreto impugnado, se remite el Procurador a lo ya manifestado, en el sentido de que tales regulaciones deben efectuarse a través de ley estatutaria.

Finalmente, precisa que el artículo 5, en lo acusado, vulnera los artículos 312 y 313 de la Constitución, toda vez que los concejos municipales son corporaciones administrativas con funciones constitucionales precisas, las cuales en manera alguna se le pueden atribuir a las asambleas departamentales.

Inconstitucionalidad por consecuencia

El Decreto demandado fue expedido, como lo dice su encabezamiento, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al P. de la República por el numeral 5 del artículo 1 de la Ley 573 de 2000.

La norma habilitante ha sido declarada inexequible, a partir de su promulgación, mediante Sentencia C-1316 de esta misma fecha (M.P.: Dr. C.G.D.) y, en consecuencia, el Decreto en cuestión carece de base jurídica, por lo cual el P. no gozaba de autorización constitucional para dictar normas con fuerza legislativa.

Será declarado inexequible en su totalidad sin que sea necesario entrar en el análisis de los demás cargos que formula la accionante.

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,