Sentencia de Tutela nº 1322/00 de Corte Constitucional, 27 de Septiembre de 2000

1. Hechos

   1.1. El 10 de marzo de 2000, el señor A.E.P. interpuso acción de tutela ante el Juzgado Diecinueve Penal Municipal de Cali contra el Gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda. En su criterio, el accionado vulneró su derecho de petición (C.P. art. 23) al negarle una información solicitada en su calidad de veedor ciudadano, referente al desarrollo del convenio interadministrativo celebrado entre la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali y la entidad demandada.

   El actor manifiesta que el día 21 de febrero de 2000, en ejercicio de su derecho de petición, solicitó al gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda., copia del resumen ejecutivo de gestión a febrero 15 de 2000 dentro del convenio interadministrativo celebrado entre la Secretaría de Transito Municipal y la referida entidad.

   La solicitud formulada por el actor fue la siguiente:

   Comedidamente me permito solicitarles copia del informe del Resumen Ejecutivo de Gestión a febrero 15 de 2000, dentro del convenio interadministrativo entre la Secretaría de Tránsito y el Centro de Diagnóstico.

   Señala el accionante, que si bien, mediante oficio calendado el 1 de marzo de 2000, el demandado respondió negativamente su solicitud, dicha respuesta viola su derecho de petición, dado que no existen razones para impedirle el acceso a la información pedida.

   El demandante adjunta copia del referido oficio de respuesta, en el cual se expresa lo siguiente:

   "(...)

   la documentación por usted solicitada no es posible suministrarla, en razón a que su contenido en esencia es de propiedad de una firma particular como es la U.T. Cintra - Valle.

   Es del resorte de dicha empresa el disponer de tal información para terceros.

   Si usted requiere de alguna información puntual de la que esta empresa pueda disponer en desarrollo del contrato interadministrativo suscrito con el Municipio de Santiago de Cali (STTM), le rogamos nos lo haga saber y en la medida de nuestras posibilidades le responderemos."

   A su juicio, la actuación del demandado desconoce lo establecido en el artículo 23 de la Constitución Política, puesto que el Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda., como contratista del municipio, es un particular que asume "funciones delegadas por el Estado" y, por lo tanto, se asimila a la condición de servidor público sujeto a la vigilancia y control ciudadano. Explica que solicitó la información sobre la gestión del precitado convenio interadministrativo, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 66 de la Ley 80 de 1993 "que determina que todo contrato que celebren las instituciones del Estado estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano", así como a lo dispuesto por la Ley 583 de 2000 por la cual se reglamentaron las veedurías ciudadanas. Sobre este punto, precisa, que de acuerdo con el literal f del artículo 16 de dicha ley, los veedores ciudadanos están facultados para "solicitar a interventores, supervisores, contratistas, autoridades contratantes y demás autoridades concernientes, los informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos y proyectos". Agrega que en el presente caso, lo que se pretende es vigilar el cumplimiento del referido contrato interadministrativo, ya que se han recibido "múltiples quejas por parte de los usuarios y concesionarios de la ciudad derivadas del mal servicio que viene prestando la Secretaría de Tránsito Municipal" y, en consecuencia, es necesario que la Veeduría conozca dicha información para poder "hacer las observaciones y sugerencias del caso a los organismos competentes."

   Así mismo, el actor adjunta copia de la intervención de la procuradora metropolitana de Cali, en calidad de agente del Ministerio Público en la acción contractual, en la cual ésta solicita la suspensión del convenio interadministrativo en cuestión, por considerarlo violatorio de la Constitución e inconveniente para los intereses del municipio. En dicho documento se afirma:

   (...) amparado en el decreto 0487 de 1999 mediante el cual se confiere delegación para la realización de contratos, el Secretario de Tránsito Municipal, Dr. C.C., ha entregado las funciones propias de la Secretaría de Tránsito al Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda., en abierta violación al mandato constitucional numerales 1 y 6 art. 313, que establece la reglamentación de las funciones y eficiente prestación de servicios en cabeza del Concejo Municipal.

   Que del contenido del convenio se evidencia franca inconveniencia económica para los intereses del Municipio al no aparecer equilibrio entre las prestaciones y derechos plasmados en el documento.

   Frente a la violación constitucional expresada, y la evidente inconveniencia para el Municipio este despacho interviniendo como agente del Ministerio Público y en uso de sus facultades constitucionales y legales SOLICITA la suspensión del Convenio interadministrativo de fecha 10 de septiembre de 1999 suscrito entre la Secretaría de Tránsito y Transporte y el Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda., (...)

   1.2. Mediante escrito de fecha 16 de marzo de 2000, el señor J.G.C.R., en su calidad de gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda., informa al Juez 19 Penal Municipal, lo siguiente:

   "1. Esta empresa tiene un Contrato Interadministrativo de Prestación de Servicios Altamente Especializados con la firma particular U.T. CINTRA - VALLE, mediante el cual desarrollamos toda la parte logística y tecnológica en cumplimiento de las obligaciones a nuestro cargo por la existencia del Contrato Interadministrativo suscrito entre el Municipio de Santiago de Cali (STTM) y esta sociedad de economía mixta, con fecha 10 de septiembre de 1999.

2. A la petición formulada por el Sr. A.E.P. (quien es empresario de Transporte Público en Cali), de fecha 21 de febrero del 2000, se le respondió mediante oficio 02566 de marzo 1 del 2000, a pesar de que en nuestro criterio dicho derecho de petición carece de las formalidades legales y constitucionales exigidas para el mismo. Tal (Sic) se le respondió, que incluso el tutelante habla no de que se le haya negado la información, sino que "prácticamente me niega la información".

   No se ha violado lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Nacional, pues hemos respondido conforme a Ley, solicitando al peticionario precisar cuál es la información que requiere y en la medida en que ella corresponda a información pública se entregará, más no así aquella que la ley regle como reservada.

3. tenemos un excelente concepto de la veeduría ciudadana y creemos que fue creada para que la comunidad vigile y controle todo lo de su interés, desde lo comunitario. No la entendemos como el ejercicio de presiones por parte de quién tiene interés particular en un asunto."

2. Sentencia objeto de revisión

   A través de sentencia del 28 de marzo de 2000, el Juzgado Diecinueve Penal Municipal de Cali negó el amparo constitucional solicitado.

   En criterio del juzgado, de las pruebas obrantes en el proceso se desprende que no hubo violación al derecho de petición del actor, ya que la entidad demandada resolvió de fondo, aunque en forma negativa, la solicitud elevada. A este respecto, el fallador considera que la respuesta por parte del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle es válida y no vulnera el artículo 23 de la Carta ni las normas del Código Contencioso Administrativo que regulan el derecho de petición de información. Sin embargo, manifiesta que si el actor estaba inconforme con la respuesta dada por la entidad, por ser ésta una sociedad de economía mixta, ha debido interponer los recursos legales y, luego de agotada la vía gubernativa, de ser necesario, acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. En consecuencia, estima que la acción de tutela era igualmente improcedente por existir otro medio de defensa judicial.

   La presente tutela fue seleccionada para su revisión, correspondiendo su conocimiento a la Sala Tercera de Revisión.

3. Pruebas

   3.1 Mediante auto de fecha 26 de julio de 2000, la Sala Tercera de Revisión solicitó al gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda., informar algunos aspectos relacionados con el desarrollo del convenio Interadministrativo suscrito entre la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali y el mencionado centro.

   3.2. El gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda, en respuesta recibida por la Sala el 24 de agosto de 2000, informó que el referido convenio interadministrativo entre la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali y la entidad que representa, "se encuentra en pleno desarrollo, con estricto cumplimiento de las obligaciones consensuales por cada uno de los contratantes." Explica que este Centro de Diagnóstico suscribió un contrato de prestación de servicios "altamente especializados" con la Unión Temporal Cintra Valle Ltda., la cual es una entidad de naturaleza privada.

   Sostiene que no era posible entregar la documentación solicitada por el actor, pues ésta "contiene información elaborada por un ente privado, U.T. Cintra Valle Ltda., en cumplimiento de una obligación contractual." Adiciona que "el informe solicitado por el accionante contiene información tributaria de particulares, así como mención de casos específicos en los cuales se ha embargado vehículos por orden de la Fiscalía General de la Nación, las cuales (Sic) se encuentran catalogadas legalmente como objeto de reserva". Por último, manifiesta que de conformidad con el contrato, "el auditaje y control al que corresponden los informes de gestión están a cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali."

1. Problema jurídico

   El señor A.E.P. interpuso acción de tutela contra el Gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda., por considerar que el accionado vulneró su derecho de petición (C.P. art. 23). al negarle una información solicitada, en su calidad de veedor ciudadano, sobre el desarrollo del convenio interadministrativo celebrado entre la empresa accionada y la Secretaria de Tránsito Municipal de Cali. En efecto, como quedo demostrado, el día 21 de febrero de 2000, el peticionario le solicitó al gerente del Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda. copia del resumen ejecutivo de gestión a febrero 15 de 2000 dentro del convenio interadministrativo mencionado. Sin embargo, el gerente de la empresa se negó a entregarle la referida solicitud alegando que dicho informe contiene información relativa a un contrato comercial firmado con una empresa privada que, según el gerente de la entidad demandada "es la propietaria de dicha información".

   Se pregunta la Corte si de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la respuesta ofrecida al actor, en virtud de la cual se le niega el acceso a una información referente al desarrollo y ejecución de un contrato interadministrativo, vulnera el derecho de petición del demandante y en consecuencia procede el amparo solicitado.

   Según el artículo 23 de la Constitución: "Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales."

   En consecuencia, el derecho de petición que tiene plena aplicación cuando se formula ante autoridades públicas, encuentra ciertas restricciones cuando se trata de solicitar información a particulares. En estos casos, se requiere que la ley regule la materia, salvo que la acción de tutela se interponga contra un particular que ejerza una función pública, que preste un servicio público Sentencias T-107/96 (MP V.N.M.) y T-693/99 (MP C.G.D.., o que, en cualquier forma pueda ejercer un poder extraordinario sobre la persona cuyos derechos fundamentales pueden resultar afectados dada la restricción arbitraria en el acceso de una información relevante, cuya reserva no está amparada por la ley, ni protege derecho fundamental alguno. Sentencia T-125/94 (MP E.C.M.). Sólo en estas circunstancias podría proceder una acción de tutela contra un particular renuente a suministrar una información previamente solicitada.

   Ahora bien, según el juez de tutela, la solicitud de amparo constitucional no era procedente dado que la entidad demandada contestó oportunamente la petición elevada. Así mismo advierte que si el actor se encontraba inconforme con dicha respuesta ha debido acudir a los medios de defensa establecidos por la ley para tales casos, como son los recursos administrativos ante la misma entidad y la acción contenciosa administrativa.

   No obstante, la Corte ha reiterado, en múltiples pronunciamientos, que el derecho de petición se vulnera no sólo cuando se deja de responder una solicitud, sino cuando la respuesta no se ajusta al requerimiento formulado - por ejemplo, por que es una respuesta vaga o responde una cuestión distinta a aquella que ha sido planteada -, o cuando se aparta de las normas constitucionales y legales sobre la materia. Así por ejemplo, cuando la ley no establece la facultad de mantener en reserva una información y, sin embargo, la entidad se niega a suministrarla, se vulnera el derecho de petición del solicitante. Sentencias T-605/96 (MP J.A.M., T-074/97 (MP F.M.D.) y T-424/98 (MP V.N.M..

   En estos casos, la Corte ha indicado que no es necesario agotar la vía gubernativa para poder interponer una acción de tutela, pues con ello se estaría restando eficacia y celeridad al cumplimiento efectivo del derecho fundamental que ha sido vulnerado (CP art. 23). Al respecto, ver entre otras las sentencias T-074/97 (MP F.M.D.) y T-424/98 (MP V.N.M..

   En ese orden, debe la Corte proceder a resolver si en el caso concreto y de acuerdo con esos criterios jurisprudenciales, la entidad demandada entra en la categoría de "autoridades públicas" que deben atender el derecho de petición sin necesidad de reglamentación legal y en el evento de ser así, si la respuesta dada a la petición del actor satisface en debida forma ese derecho, para lo cual es necesario definir el grado de control ciudadano al cual se encuentra sometida dicha entidad.

3. Naturaleza Jurídica de la entidad demandada y régimen aplicable en materia de derecho de petición y control ciudadano

   De acuerdo con la información suministrada por el Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda. y el certificado de existencia y representación que se anexa al expediente, dicha entidad es una sociedad de economía mixta de segundo grado o indirecta del orden municipal, correspondiente al sector administrativo de obras públicas y transporte con un aporte estatal que supera el 90% del capital.

   La Ley 489 de 1998, acorde con lo prescrito en el último inciso del artículo 115 de la Carta Política, establece en su artículo 38 literal f) que las sociedades de economía mixta forman parte de la rama ejecutiva del poder público. Así mismo, el artículo 68 señala que dichas sociedades son entidades descentralizadas con personería jurídica, autonomía administrativa, y patrimonio propio. La misma norma dispone que las entidades descentralizadas si bien gozan de autonomía administrativa, están sujetas al "control político y a la suprema dirección del órgano al cual están adscritas".

   El artículo 97 de la ley en mención, define a las sociedades de economía mixta como "organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley." Se establece igualmente, que se consideran sociedades de economía mixta, aquellas sociedades comerciales en las cuales el aporte estatal, ya sea a través de la Nación, entidades territoriales, entidades descentralizadas, empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta, es igual o superior al 50% del total del capital social.

   Finalmente se prescribe que en las sociedades de economía mixta, en las cuales dicho aporte es igual o superior al 90% - como en el caso bajo estudio - se aplicará el régimen al que se sujetan las actividades y los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado (art. 85 y ss. de la ley).

   Ahora bien, el Estatuto de la contratación estatal, Ley 80 de 1993, señala que las normas de dicho estatuto se aplicarán a las sociedades de economía mixta (art. 2), de modo que las disposiciones sobre responsabilidad contractual (art. 50 y ss.), intervención del Ministerio Público, control fiscal y ciudadano (art. 62 y ss.) tienen aplicación en los contratos de dichas entidades, dentro de los cuales se encuentran, naturalmente, los convenios o contratos interadministrativos.

   Sumada a la facultad prevista para todo ciudadano en la Ley 80 de 1993 (art. 66), dirigida a vigilar y controlar los contratos que celebren las entidades estatales, la Ley 563 de 2000 confirió a los "veedores ciudadanos", atribución para ejercer la vigilancia de la gestión pública, incluidos los procesos de contratación. En efecto, dentro de las funciones otorgadas a tales veedurías, se establece la vigilancia de dichos procesos así como de la ejecución y calidad de las obras que se realicen en desarrollo de los respectivos contratos (art. 16). En cumplimiento de sus funciones, los veedores están autorizados legalmente, para "solicitar a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y demás autoridades concernientes, los informes fichas técnicas y demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o proyectos."

   Así mismo, el artículo 17 de la Ley precitada indica que "para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes derechos de petición y ejercer ante los jueces de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la Constitución y la ley".

4. Estudio del caso concreto

   De conformidad con lo expuesto, es evidente que en el caso que se estudia, el veedor ciudadano estaba facultado para solicitar a la empresa de economía mixta denominada Centro de Diagnóstico Automotor del Valle, el informe de gestión del convenio interadministrativo suscrito entre la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali y dicha entidad.

   Sin embargo, el gerente del centro de diagnóstico sostiene que la petición fue negada porque el informe solicitado contiene (1) información elaborada por un ente privado (U.T. Cintra Valle) en cumplimiento de una obligación contractual; (2) información tributaria de particulares e información relacionada con embargos de vehículos por orden de la Fiscalía, respecto de las cuales existe reserva legal. Debe la Corte, en consecuencia, definir si las razones argüidas por la parte accionada son suficientes para limitar el derecho fundamental de petición del actor.

   En principio, puede afirmarse que las empresas de economía mixta están obligadas a suministrar toda la información requerida por los veedores ciudadanos, salvo que logren demostrar que existe reserva legal o que se trata de una información que debe mantenerse en reserva por afectar, exclusivamente, intereses particulares. Sin embargo, dado que se trata de una excepción al derecho fundamental de petición, es necesario que la entidad a quien se solicita la información, exponga de manera clara y contundente, las razones de la reserva y que se limite a restringir el acceso del ciudadano interesado - o del veedor - exclusivamente a la parte de la información cuya reserva se encuentra autorizada. En consecuencia, para mantener la reserva, no es suficiente la argumentación fundada en fórmulas generales o vagas, tendientes simplemente a evitar que las personas puedan acceder a datos que tienen relevancia pública por involucrar, por ejemplo, el manejo de recursos públicos o la prestación de una función o de un servicio público.

   Como ya se mencionó, la entidad accionada justifica su decisión, en primer lugar, en que el reporte solicitado contiene información elaborada por un ente privado (U.T. Cintra Valle) en cumplimiento de una obligación contractual.

   No obstante, lo cierto es que lo que el actor solicita es un informe de gestión sobre un contrato interadministrativo el cual, por expreso mandato del artículo 74 de la Carta, resulta, en principio, público; de lo cual se colige que también, en principio, todo lo relacionado con dicho informe tiene la condición de información pública, sin importar si adicionalmente, se trata de convenios o contratos celebrados con particulares. En efecto, en principio, todo lo referente a dicho convenio interadministrativo es y debe ser de público conocimiento, para asegurar el adecuado control sobre su desarrollo y ejecución. Ahora bien, si la empresa de economía mixta mencionada ejecuta parte de dicho convenio en virtud de un contrato privado celebrado con una empresa privada, los documentos elaborados por ésta para efectos de dar cumplimiento al contrato no pueden considerarse como de carácter privado o reservado. Ciertamente, al tratarse de un contrato celebrado con una empresa de economía mixta y derivado de un contrato interadministrativo en el que se manejan recursos públicos, debe afirmarse que se encuentra sometido a los diferentes controles de gestión (públicos y privados), al menos, en cuanto respecta a la ejecución de los recursos públicos objeto del referido contrato interadministrativo. N. además, que dentro de los sujetos a los cuales los veedores pueden exigir información relacionada con esos contratos (Ley 563 de 2000), se incluye a los contratistas, interventores, supervisores, etc., es decir, que cobija a todas las personas que intervienen en dicha contratación.

   A este respecto y sobre un caso aún más problemático que el presente - dado que se trataba de una solicitud de información a una empresa de servicios públicos de naturaleza privada - dijo la Corte:

   "(...), la calidad de entidad privada que ostenta la empresa accionada es relevante en tratándose de sus actos y competencias, pero no es argumento que pueda esgrimirse, cada vez que un ciudadano, integrante de un conglomerado social que tiene interés en su buen funcionamiento y en el patrimonio estatal que se compromete en el manejo de la empresa, encuentre la infranqueable barrera de la naturaleza privada de aquella para impedir, entre otras cosas, la participación ciudadana, con cercana vulneración al artículo 40 de la Constitución Nacional." Sentencia T-693/99 (MP C.G.D..

   En este orden, el centro de diagnóstico no podía negar la entrega del informe de gestión de un convenio interadministrativo fundado en que contenía una información elaborada por un ente privado (U.T. Cintra Valle) en cumplimiento de una obligación contractual, pues en estos casos, salvo expresa disposición legal, no opera la reserva. En consecuencia, para mantener el secreto, la empresa hubiera tenido que demostrar que la ley le autorizaba expresamente a reservar determinada información o que en los respectivos archivos se encontraban datos estrictamente privados cuya difusión podía afectar los intereses de la empresa privada y que no eran de interés público por no tener relación con el contrato interadministrativo mencionado. Sólo en este caso, la entidad demandada habría podido abstenerse de entregar la referida información, fundada en la naturaleza del contenido de lo solicitado y en las normas legales y razones específicas que explicaban y justificaban su conducta.

   Ahora bien, afirma la entidad demandada que el informe de gestión solicitado no podía ser suministrado al actor, dado que contenía cierta información tributaria y otra referente a algunos embargos ordenados por la Fiscalía, respecto de la cual, por virtud de la ley, existe la correspondiente reserva.

   Ciertamente la información a la que se refiere la empresa accionada puede tener - en determinados casos - carácter reservado. Sin embargo, esto no es razón suficiente para negarle al veedor el conocimiento de la totalidad del informe de gestión. En efecto, si verdaderamente existe dentro del referido informe algún dato cuya reserva esta legalmente autorizada, la entidad había podido omitir la entrega de la referida información, señalando de qué tipo se trata e indicando las razones de hecho y de derecho que justifican su actuación. En lo demás, el informe debía ser suministrado al peticionario.

   Es claro que lo que el actor, actuando como veedor ciudadano, pretende conocer, es el desarrollo del convenio interadministrativo para verificar si existen o no algunas irregularidades sobre las que, al parecer, ha tenido noticia. Al negarse a suministrar dicha información, la entidad está impidiendo el ejercicio de las funciones de vigilancia y control del actor quien, al actuar como veedor ciudadano, representa a un sector de la comunidad que tiene derecho a controlar la ejecución de los contratos administrativos o interadministrativos de su localidad (CP art. 40). En consecuencia, de ser cierto que el referido informe contenía aspectos de carácter reservado, la entidad ha debido suministrar la información solicitada excluyendo únicamente los datos amparados por reserva legal.

   En virtud de las anteriores consideraciones, la Corte no puede hacer cosa distinta que amparar el derecho de petición del actor así como su derecho a la participación en el control de la gestión pública y ordenar, en consecuencia, que le sea suministrada integralmente la información solicitada, salvo aquella respecto de la cual exista expresa reserva legal, debiendo la parte accionada limitarse a omitir los datos objeto de reserva y a indicar, de manera clara y expresa, las razones de hecho y de derecho que justifican su decisión.

   Adicionalmente, la Corte debe prevenir a la empresa accionada para que actúe en los estrictos términos de la Constitución y la ley y se limite exclusivamente a mantener en reserva el dato protegido sin que pueda utilizar esta atribución para seguir vulnerando los derechos fundamentales del actor.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,