Sentencia de Tutela nº 1487/00 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2000

El Departamento de Cundinamarca, Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, a través de apoderada, presentó acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra C. Caja Financiera Cooperativa con el fin de que sean protegidos los derechos del Departamento, Fondo y de 9.961 personas naturales, pensionadas del Departamento.

1. Hechos.

   El Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, creado por el Decreto 1455 de 1995, invirtió recursos en C. Caja Financiera Cooperativa, según los siguientes certificados de depósito de ahorro a término :

   -CDAT Nro. 063260 por $3.400´000.000.00

   -CDAT Nro. 063261 por $1.000´000.00

   -CDAT Nro. 063269 por $1.600´000.00

   Estos recursos están destinados al pago de las mesadas pensionales, reajustes pensionales, mesadas adicionales y bonos pensionales, de los 9.961 pensionados del Departamento de Cundinamarca, la Empresa de Licores de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca.

   Por Resolución Nro. 0977 del 29 de julio de 1998, la Superintendencia Bancaria tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de C., con el objeto de adelantar su liquidación.

   Por comunicaciones del 15 de mayo y el 10 de junio de 1998, C. había informado al Departamento de Cundinamarca sobre la grave situación de iliquidez que afectaba a la entidad, lo que impedía restituir los recursos depositados.

   Analizada la situación, se decidió suscribir un contrato de transacción entre C., Incrensa y el Departamento de Cundinamarca, el Fondo de Pensiones y la Beneficencia, el día 9 de julio de 1998. Transacción que consistió en la dación en pago de algunos inmuebles. Sin embargo, al Departamento sólo se le transfirió la propiedad de algunos.

   Considera la actora que C. le adeuda a la entidad que apodera, la suma de $6.954´459.267.oo, a la fecha del 29 de julio de 1998, más la que resulte hasta el día de su reintegro, por concepto de intereses. Dineros que no hacen parte de los bienes y haberes de la entidad en liquidación, por tener como destinación específica, el pago de la seguridad social y salud de los pensionados. Es decir, como lo dispone el Estatuto Orgánico Financiero, conforman "la no masa de bienes".

   Señala que, en numerosas oportunidades, el Gobernador ha solicitado el reintegro de la suma, pero las respuestas correspondientes no plantean la solución al problema.

   Pretensiones.

   Que se tutele el derecho a la seguridad social, en conexidad con los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la protección de la tercera edad y al libre desarrollo de la personalidad de los 9.961 pensionados, cuyas mesadas, reajustes, mesadas adicionales y bonos pensionales se pagan con cargo al Fondo de Pensiones de Cundinamarca. Y que, en consecuencia, se ordene a C. que reintegre, a través del agente especial, la suma de dinero representada en los CDAT Nros. 063260, 063261 y 063269, es decir, la suma de $6.954´459.267.oo y los intereses o rendimientos financieros que resulten a la fecha de su reintegro efectivo.

   En apoyo de sus pretensiones cita normas constitucionales, legales y algunas sentencias de la Corte Constitucional y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

   Acompañó fotocopias de documentos relacionados con esta acción.

3. Respuesta del liquidador de C..

   Admitida la demanda por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Familia, se ordenó su notificación. El demandando, en escrito del 13 de junio se opuso a esta acción de tutela, con los argumentos que se resumen así:

   Inexistencia de la inminencia en la iliquidez del Fondo de Pensiones de Cundinamarca. La inminencia es la de la esencia de la tutela.

   Sobre este punto, el demandado señala que no existe inminencia del daño irreparable, pues, una reclamación de $4.333´000.000.00 resulta insignificante frente al tamaño de la entidad actora que tiene activos superiores a setecientos mil millones de pesos, con deudas de diez mil millones, un patrimonio de más de cuarenta y cinco mil millones, ingresos superiores a ochenta y cinco mil millones y un superávit de más de cinco mil millones, en el ejercicio inmediatamente anterior.

   Manifiesta que no es la acción de tutela el medio para corregir los errores de administraciones anteriores que pusieron dineros en entidades que no ofrecían ninguna seguridad, hecho que no era secreto.

   Dice que no puede hablarse de violación o amenaza de derechos fundamentales, pues los dineros que se colocaron a término no tenían destino diferente a los de inversión y, en consecuencia, deben tener la misma protección que la que se otorga a los 37.000 ahorradores de la entidad. Resultaría injusto que un sólo acreedor se lleve la totalidad de sus acreencias, en perjuicio de la igualdad que debe preservarse ante los demás ahorradores.

   Se está desconociendo el objetivo de la liquidación, que consiste en que al asumir el Estado el control de la entidad, los recursos permitan una solución igualitaria a todos aquellos que han sido afectados.

   Señala que falta de legitimación en la causa por activa. La parte demandante no es titular de derechos fundamentales.

   También manifiesta que los recursos depositados en C. no son parafiscales. Tales dineros pueden tener ese origen, pero, cuando se constituyen depósitos, pierden tal carácter.

   Manifiesta que el Fondo de Pensiones del Departamento se encuentra debidamente reconocido en la "No M. de la liquidación", al igual que los demás ahorradores. Y se le están efectuando las devoluciones de rigor.

   En lo que respecta al valor de la acreencia, señala el liquidador que no es ni se parece a la que presenta la actora. El valor real es el que aparece en las Resoluciones 01 de 1998 y en la 07 del 4 de marzo de 1999, que es de $5.316´665.222.22, suma sobre la cual se van a realizar las devoluciones. Si el Fondo demandante no estaba de acuerdo con tal monto, tuvo la oportunidad de presentar los recursos pertinentes, contra las mencionadas resoluciones.

3. Sentencia de primera instancia.

   En sentencia del 21 de junio del año 2000, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Familia, denegó la acción.

   En cuanto a la legitimación de las partes, desecho el argumento de la carencia de legitimación activa. Consideró que no obstante ser una persona jurídica, tiene interés para promover la tutela, solicitando la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social de los 9.961 pensionados. Sobre la parte pasiva, señaló que de acuerdo con el objeto social que desarrolla, ha sido calificado por la jurisprudencia, como un servicio público, por lo que, a pesar de ser un particular, puede proceder la acción de tutela.

   Sin embargo, no procede la acción, por tener la demandante otras vías judiciales para lograr su propósito, como es la devolución de los dineros depositados antes de al intervención de que fue objeto C..

   En efecto, las obligaciones surgidas de los CDAT fueron transadas en el contrato del 9 de julio de 1998. Entonces, lo que ahora pretende la demandada es el cumplimiento del contrato de transacción, cumplimiento que debe ser decidido por las autoridades competentes. Más aún, así no se aceptara que hubo transacción, tampoco cabría la tutela pues se trata de exigir el pago de certificados a término sobre los que ya se realizó la reclamación pertinente. Por lo que deberá esperar, como los demás ahorradores, el trámite de la liquidación.

   Impugnación.

   La demandante impugnó la demanda. Adjuntó la sentencia T-696 del 13 de junio del año 2000, de la Corte Constitucional, en la que se tutelaron derechos como los invocados a favor del Fondo de Pensiones, en acción propuesta contra la Caja Popular Cooperativa, intervenida.

   Sentencia de segunda instancia.

   En sentencia del 2 de agosto del año 2000, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, confirmó el fallo impugnado. Señaló que la congelación de los recursos de C., en liquidación, impide la devolución de los dineros depositados. La toma de posesión fue dispuesta por la autoridad competente, con el propósito de proteger los intereses de los ahorradores y la estabilidad del sistema, es decir, obedece a motivos de interés público.

   Menciona que en el presente caso "si bien la Corte Constitucional ha estimado que los recursos cuya devolución pretende el Departamento de Cundinamarca (Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca) tienen el carácter de parafiscales, del texto de la demanda de tutela, de la respuesta enviada por la accionada al Tribunal y del acervo probatorio, se deduce que no existe claridad sobre el saldo reclamado surgido del contrato de transacción celebrado entre el Departamento de Cundinamarca, Fondo de Pensiones Pública de Cundinamarca representado por el Gobernador, la Beneficencia de Cundinamarca y C. Caja Financiera Cooperativa, pues el accionante considera que el traspaso de los bienes efectuados por la accionada no cobija todos los CDAT y en consecuencia al no existir certeza sobre la suma reclamada, no le es dable al juez constitucional entrar a determinarla ni definir la controversia originada en dicha transacción, toda vez que compete a las autoridades judiciales, en ejercicio de sus atribuciones dirimirla y que al existir otros medios de defensa idóneos tornan improcedente la acción impetrada al tenor de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 6 del decreto 2591 de 1991" (folios 20 y 21 del primer cuaderno)

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.

Reiteración de jurisprudencia.

El asunto a que se refiere este expediente, ya fue objeto de decisión en la Corte Constitucional, en la sentencia T-696 del 13 de junio del año 2000, en relación con 25 casos semejantes.

En efecto, en aquella oportunidad se planteó el problema de "determinar si los dineros depositados dentro de las entidades financieras en proceso de liquidación son recursos públicos destinados específicamente a seguridad social en forma de contribuciones especiales."

La Sala, después de analizar el Estatuto Orgánico Financiero, con las modificaciones establecidas en la Ley 510 de 1999, la forma como se ha estructurado el proceso de liquidación forzosa, la finalidad que busca, y señalar que sobre el proceso liquidatorio pueden ocurrir actos del liquidador que afecten los intereses, acreencias, prelaciones y los derechos que puedan tener las personas que tenían cuentas o depósitos en las entidades sometidas a liquidación por la Superintendencia Bancaria, no hacen que por la ocurrencia de ellos, la acción de tutela sea procedente, pues, existen los medios de defensa judicial. Pero, es totalmente diferente la situación frente a los recursos públicos que tienen destinación específica. Como este es el caso, se transcribirá los argumentos expuestos en la tutela mencionada, pues se reiterarán. Analizó la sentencia :

"Pero cuestión muy diferente y particular es la que atañe con los recursos públicos que tienen una destinación constitucional específica, como los de la seguridad social, y que son depositados en las entidades financieras a través de consignaciones efectuadas en cuentas corrientes bancarias o de ahorro, o están representados en títulos de inversión.

"Los referidos recursos provienen de contribuciones parafiscales, que son definidas en el artículo 2 de la ley 225 de 1995 como aquellos gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan un determinado y único grupo social o económico y son utilizadas para beneficio del propio sector.

"Sobre el tema de la parafiscalidad esta Corporación expresó:

"En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados..." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-308 de 1994. M.P.A.B.C.).

"2.4. A juicio de la Sala, los dineros recaudados con destinación al sector de la salud, que son recursos parafiscales, no se encuentran en la misma situación jurídica de los dineros de los ahorradores e inversionistas particulares, pues no pueden ser utilizados con fines distintos para los cuales están destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, ni formar parte de los bienes de dichos establecimientos, ni desviarse hacia objetivos diferentes, ni siquiera con motivo de su liquidación o intervención.

"La Corte en reciente fallo se pronunció al respecto:

"...respecto de la salud ha plasmado el Constituyente los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, por encima de los cuales pasa ahora la entidad financiera demandada, impidiendo que el Hospital cumpla su función propia, y anteponiendo el interés de los acreedores al prevalente que ha sido señalado en la Constitución.

La norma que resulta vulnerada de modo más protuberante en este caso es la del inciso 5 del artículo 48 de la Constitución Política, a cuyo tenor "no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella".

Se trata de una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento -de aplicación inmediata- a previsiones o restricciones de jerarquía legal.

Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4 Ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente.

Así las cosas, como quiera que además están de por medio derechos fundamentales -la vida y la integridad personal, primordialmente, y, en relación con ellos, la salud y la seguridad social-, es procedente la tutela con el fin de asegurar que los recursos hoy retenidos por el Banco del Pacífico, en liquidación, vuelvan al Hospital Central de la Policía Nacional de manera inmediata" (Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-481 del 2000. M.P.: J.G.H.G..

"Es así como el artículo 182 de la ley 100 de 1993 dispone que las cotizaciones de los afiliados que recauden las Entidades Promotoras Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-033 de 1999. M.P.: C.G.D.. de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social y que dichos recursos se manejarán mediante cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad; con lo cual se está señalando que tales dineros no pertenecen a las instituciones a cuyo nombre aparecen depositadas, pues éstas simplemente las administran con el fin de garantizar y organizar la prestación de los servicios de salud a sus afiliados y beneficiarios.

"2.5. Como dichos recursos son contribuciones parafiscales, las instituciones financieras no pueden incluir en sus balances generales los dineros recaudados por concepto de seguridad social. En efecto, el parágrafo del artículo 26 de la ley 510 de 1999, establece: "No harán parte del balance general de los establecimientos de crédito y se contabilizarán en cuentas de orden, las sumas recaudadas para terceros, en desarrollo de contratos de mandato, tales como las correspondientes a impuestos, contribuciones y tasas, así como los recaudos realizados por concepto de seguridad social y los pagos de mesadas pensionales...".

"Sobre la naturaleza parafiscal de los fondos destinados a la seguridad social, la Corte en Sentencia SU- 480/97 M.P.A.M.C., expresó:

"El sistema de seguridad social en Colombia es, pudiéramos decir, mixto. Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social. Recursos que tienen el carácter de parafiscal. Las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado. Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene.

"Como es sabido, los recursos parafiscales "son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa" "Sentencia C-152/97, Magistrado Ponente: J.A.M."., por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado. Por eso, en la sentencia C-179/97, Magistrado Ponente Fabio Morón, se dijo:

"Tenía soporte, entonces, en el régimen anterior este tipo de contribuciones y bajo el imperio de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función."

"Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene. (Como es el caso del estatuto general de contratación, art. 218 de la ley 100 de 1993). Por lo tanto no le son aplicables las normas orgánicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad específica: atender las necesidades de salud. En consecuencia las Entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios. Ni mucho menos las EPS pueden considerar esos recursos parafiscales como parte de su patrimonio..."

"2.6. Algunas de las acciones de tutela impetradas, en cuanto persiguen la restitución de dineros depositados o invertidos en entidades financieras, que corresponden a recaudos por concepto de cotizaciones, tarifas, copagos, cuotas moderadoras, o a recursos del presupuesto nacional o de las entidades territoriales, destinados a la seguridad social, que son administrados por las empresas promotoras de salud -E.P.S. o por los departamentos y municipios, están llamadas a prosperar, por tratarse de recursos que tienen una destinación constitucional específica (art. 48), como es la atención de la seguridad social, y aun cuando las prestaciones que los beneficiarios derivan de éstas algunas veces no tienen conexión con el goce de los derechos fundamentales, en otras ocasiones si los involucran. En tal virtud, los administradores de dichos recursos están legitimados para impetrar la acción de tutela con miras a lograr que no se desvíe la destinación de dichos recursos y que no se afecten, por consiguiente, los eventuales derechos fundamentales de los afiliados o beneficiarios del sistema de seguridad social.

"2.7. En cambio, no serán concedidas las tutelas impetradas por la Liga Colombiana de Lucha contra la Epilepsia; la Empresa Antioqueña de Energía ESP; F.M.T.R. de Vargas; el Fondo Nacional de Ahorro y Construcciones Vicpar & CIA S. en C., pues se trata de depósitos e inversiones en entidades financieras, que provienen de recursos que no tienen el carácter de contribuciones parafiscales destinadas a la seguridad social, y sobre los cuales no opera la afectación y protección constitucional a que alude el art. 48. Por consiguiente, las acreencias de dichos demandantes sólo pueden ser satisfechas con base en las reglas y los trámites que rigen el proceso liquidatorio correspondiente." (sentencia T-696 del año 2000, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell)

Cabe advertir que en la sentencia cuyos apartes se acaban de transcribir, uno de los 25 demandantes es precisamente la parte ahora demandante, es decir, el Departamento de Cundinamarca, Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, en la acción de tutela interpuesta contra otra entidad intervenida, la Caja Popular Cooperativa, expediente identificado T-309.250, y cuya acción prosperó ordenando el reintegro de los recursos depositados (numeral octavo de la parte resolutiva).

En consecuencia, se reiterará lo dicho en esta sentencia, pues, a pesar de que como bien lo dice el ad quem, no existe claridad sobre el monto de la acreencia, la acreencia sí existe, y así lo reconoce el liquidador de la entidad demandada, en la contestación correspondiente a esta tutela.

Por ello, se revocará la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, de fecha 2 de agosto del año 2000, y se ordenará al agente especial designado para administrar a C. Caja Financiera Cooperativa en liquidación, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, reintegre en su totalidad los recursos destinados a la seguridad social que habían sido depositados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,