Sentencia de Tutela nº 1730/00 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2000

El ciudadano J.D.V.S. presentó acción de tutela contra el Departamento de Antioquia con el fin de que el juez de tutela ordene la protección de sus derechos fundamentales a la vida, igualdad, integridad física y moral, libre desarrollo de la personalidad y el acceso al pago oportuno de una pensión de jubilación así como la protección de las personas de la tercera edad, ordenando "la liquidación provisional y el pago del bono pensional provisional a favor del Seguro Social, teniendo en cuenta la concurrencia de las cuotas partes con otras entidades públicas, para que una vez en firme la liquidación provisional emita el bono pensional y el Departamento de Antioquia proceda a pagarle al Seguro Social, dentro de las 48 horas siguientes, la totalidad de bono pensional del actor, sin perjuicio del cobro posterior que pueda efectuar a las entidades concurrentes."

En efecto, precisó el actor que ha prestado sus servicios durante 33 años en el sector público, en el Departamento de Antioquia, en el Politécnico Colombiano J.I.C. y al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) del cual quedó desvinculado a partir del 27 de abril del año en curso. Aduce que por haber reunido los requisitos legales para tener derecho a la pensión de jubilación, solicitó al Seguro Social el reconocimiento de la pensión, la cual fue concedida mediante Resolución No. 06577, pero con el fin de seguir cotizando al sistema para mejorar el monto de la pensión, informó al seguro Social que continuaría laborando y cotizando a esta entidad y que por el momento no haría uso de la pensión.

Arguye que el Seguro Social con base en la anterior comunicación, emitió la Resolución 013730 en la cual resolvió dejar sin efecto la Resolución 06577 que había reconocido la pensión. Posteriormente, precisó que mediante comunicación del 27 de agosto de 1999 solicitó al Seguro Social que hiciera efectiva su pensión, para lo cual esta entidad envió al Politécnico Colombiano J.I.C. una comunicación solicitándole a esta entidad que realizara la liquidación provisional y posterior pago del Bono Pensional, sin embargo, hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, éstos no han sido liquidados ni cancelados. Sostiene que requiere el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación pues no cuenta con otro tipo de ingresos económicos para su congrua subsistencia y la de su núcleo familiar.

B.P..

El Juez de tutela de primera instancia luego de admitir la demanda respectiva, dió traslado al señor Gobernador del Departamento de Antioquia quien le dio respuesta a la misma manifestando que:

"... los establecimientos de educación, concretamente el Politécnico Colombiano J.I.C., posee personería jurídica, autonomía administrativa, y por sobre todo, patrimonio autónomo, por lo que considera que el Departamento de Antioquia no puede asumir exclusivamente el pasivo pensional; que en consecuencia y habida cuenta de las implicaciones de orden jurídico y financiero que se puedan generar para la entidad al asumir el pago de los pasivos pensionales de las universidades o instituciones de educación superior del nivel territorial, se conformó una comisión de estudio con representantes de las Secretarías de hacienda, Recursos Humanos y Apoyo Jurídico, con el fin de determinar la obligatoriedad jurídica por parte del Departamento de Antioquia de asumir el pago de los pasivos pensionales de estas instituciones; por último afirma que la Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina está a la espera del concepto para proceder a resolver la solicitud del accionante".

La decisión Judicial de Primera Instancia

El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia de fecha 27 de abril de 2000, decidió tutelar los derechos fundamentales en cabeza del actor para que en un término de 30 días el Departamento de Antioquia proceda a la liquidación, emisión y cancelación del bono pensional, con base en los siguientes razonamientos:

"Para el 4 de febrero de este año el Instituto de Seguros Sociales solicitó al Politécnico Colombiano J.I.C., la liquidación provisional y posterior pago de bono pensional respecto al accionante J.D.V.S.. Además, el mismo Instituto de Seguros Sociales, tal como se aprecia ..., tiene proyectada la resolución de reconocimiento de la pensión de vejez a favor del señor V.S., pero condicionando dicho pago a la expedición del bono pensional.

.... se aprecia la comunicación emitida por el Politécnico Colombiano dirigida al ente demandado, donde consigna razones de tipo legal y jurisprudencial para concluir que el pago del respectivo bono corre a cargo del Departamento de Antioquia. Especialmente se fundamenta en la Sentencia de 11 de noviembre de 1999 emanada del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, que suspendió provisionalmente el numeral 5º del inciso 2º del artículo 7º del decreto 2337 de 24 de diciembre de 1996, y concluyó que las entidades oficiales de educación superior están exentas de contribuir en el pago del pasivo pensional.

En Sentencia T-630 de 30 de agosto de 1999, la Corte Constitucional sostuvo que la acción de tutela es procedente para reclamar la remisión total de los bonos pensionales, con el fin de obtener la pensión de jubilación, cuando se encuentran en peligro los derechos a una vida digna, al mínimo vital, a la salud y a la integridad personal.

De las declaraciones rendidas por los señores C.A.C.B. y M.H.M. concluye el Despacho que el señor V.S. verá menguado su mínimo vital con la demora en el pago de su pensión de vejez, ya que carece de solvencia económica, toda vez que atiende sus necesidades vitales y las de su familia con el salario que percibió hasta el día de hoy como docente en el Politécnico Colombiano J.I.C., además acrece de otras rentas o ingresos que puedan en un momento dado suplir las mismas.

No queda duda entonces que es el Departamento de Antioquia la entidad que debe contribuir a la expedición del bono pensional a favor del señor V.S., para que el Instituto de Seguros Sociales pueda entrar a cancelar la pensión de vejez a que se ha hecho acreedor".

La Impugnación

Dentro de la oportunidad legal pertinente, el representante legal del Departamento de Antioquia, impugnó la decisión anterior, luego de consignar razones de tipo legal y jurisprudencial concluyó que el departamento de Antioquia no es el único responsable del pago del pasivo pensional del actor, por lo tanto solicita al ad-quem que revoque la decisión anterior.

La Decisión de Segunda Instancia

El Tribunal Superior de Medellín, mediante providencia de fecha junio 9 de 2000, resolvió revocar la sentencia recurrida con fundamento en el siguiente razonamiento:

"En la petición concreta del libelista, está de por medio la interpretación de normas legales que regulan la emisión de los bonos pensionales. Es posible que se le afecten derechos fundamentales del libelistas al no poder recibir oportunamente su pensión de vejez, pero al buscar dejar sin efecto los actos que le vulneran sus derechos, no podemos de pronto entrar a violentar el derecho al debido proceso de la entidad demandada, puesto que como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia rememorada por la recurrente, el breve trámite de una tutela no permite examinar detenidamente la normatividad reguladora de la materia, y por ello, solamente se podrá hacer dentro del adelantamiento de un proceso de conocimiento ante la autoridad competente. Veamos lo fundamental del razonamiento de la Corte Suprema de Justicia:

"La aplicación mecánica de la doctrina transcrita por el Tribunal lo llevó a desconocer que, en el presente evento, se había suscitado una controversia de tipo jurídico sobre la obligatoriedad de parte de la entidad territorial para expedir un bino pensional, que a la luz de las normas vigentes no parecía estarlo. Ese simple hecho impedía que tal debate se adelantara en un trámite angustioso como el de tutela, máxime cuando estaban en juego intereses públicos, que terminaron siendo afectados, como se ve, por una orden absurda mediante la cual el Tribunal Superior se arrogó potestad de disponer de los recursos de la entidad departamental... " (Sentencia Agosto 26 de 1999, citada por la impugnante).

Con fundamento entonces en las anteriores consideraciones precedentes, habrá de revocarse la decisión objeto de impugnación, para en su lugar, declarar improcedente la tutela invocada por el memorialista".

El Problema Jurídico

Pretende el actor, a través de la acción de tutela que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales a la vida, igualdad, dignidad humana, integridad física y moral, al desarrollo de la personalidad y al reconocimiento de una pensión de jubilación, ordenando al Departamento de Antioquia efectúe la liquidación provisional y posterior pago del bono pensional, trasladándolo al ISS, por ser la entidad obligada a ello, en atención a que prestó sus servicios durante más de 33 años en el sector público, al servicio del Departamento de Antioquia, así como al P.C.J.I.C., y al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) del cual quedó desvinculado el 27 de abril del 2000. Agrega que por haber reunido los requisitos legales para tener derecho a la pensión de jubilación, solicitó al Seguro Social el reconocimiento de la pensión, la cual fue concedida mediante Resolución No. 06577, pero con el fin de seguir cotizando al sistema para mejorar el monto de la pensión, informó al seguro Social que continuaría laborando y cotizando a esta entidad y que por el momento no haría uso de la pensión; que el Seguro Social con base en la anterior comunicación, emitió la Resolución 013730 en la cual resolvió dejar sin efecto la Resolución 06577 que había reconocido la pensión; que mediante comunicación del 27 de agosto de 1999 solicitó al Seguro Social que hiciera efectiva su pensión, para lo cual esta entidad envió al Politécnico Colombiano J.I.C. una comunicación solicitándole a esta entidad que realizara la liquidación provisional y posterior pago del Bono Pensional, sin embargo, hasta la fecha estos no han sido liquidados ni cancelados.

2- Reiteración de jurisprudencia. El derecho de petición, el derecho a la seguridad social y los derechos a las pensiones de vejez y jubilación.

En reiteradas sentencias emitidas por las diferentes Salas de Revisión de esta Corte, se ha precisado que el derecho a la seguridad social asume el carácter de fundamental cuando su desconocimiento pueda conllevar la violación de otros derechos y principios fundamentales, como la vida, la integridad física, el libre desarrollo de la personalidad, los derechos de la tercera edad o la dignidad humana entre otros (Sentencias T- 426, T-421, T-491, T-534, T-571, todas de 1992; T-011, T-111, T-110, T-124, entre otras, de 1.994).

Bajo esta perspectiva, esta Corte ha sostenido de manera uniforme y constante que la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones de las autoridades públicas o de particulares que impliquen la transgresión o amenaza a derechos fundamentales respecto de los cuales el sistema jurídico no tiene otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho, ya que la tutela no puede ser elegida según la discrecionalidad del actor para esquivar las vías judiciales que de modo específico ha diseñado el legislador, salvo cuando se utilice para evitar un perjuicio irremediable.

Debe en esta oportunidad, una vez más, a propósito del derecho de petición, reiterar lo sostenido por esta Corte sobre el particular:

"El derecho fundamental de petición (CP art. 23) no se reduce a la posibilidad jurídica de solicitar respetuosamente a las autoridades públicas que se pronuncien con respecto a un determinado asunto, de forma que la mera contestación bastaría para hacer efectivo el derecho a obtener una pronta resolución. Limitar el contenido del derecho de petición a la facultad de exigir un pronunciamiento del Estado, es reducir la esfera de acción ciudadana a un modelo súbdito-soberano, donde las actuaciones del Estado son percibidas como emanaciones de la merced, gracia o mera liberalidad del mandatario de turno. El derecho de petición, dada su estrecha relación con el principio de democracia participativa (CP art. 1), si bien no implica el derecho a que la petición se resuelva en determinado sentido1 , incorpora en su núcleo esencial la facultad de exigir la actuación de la autoridad pública, en el ámbito de sus funciones, cuando ésta resulte imperiosa para garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, y el cumplimiento de las responsabilidades sociales del Estado (CP art. 2). Bajo esta segunda modalidad, el derecho a obtener una pronta resolución, contenido en el núcleo esencial del derecho de petición, sólo podría verse satisfecho si la autoridad pública actúa dentro de su ámbito funcional para dar respuesta efectiva a las demandas ciudadanas, más aún cuando la realización de las aspiraciones de la comunidad está necesariamente mediada por la intervención oportuna de la autoridad pública" (Sentencia T-125 de 1995 M.P.D.E.C.M.).

En este orden de ideas, y descendiendo al caso concreto, estima la Sala que, si bien en principio la causa o el motivo de la acción de tutela lo constituye la omisión del I.S.S. al no responder la solicitud elevada por el actor el día 27 de agosto de 1999 y tendiente al reconocimiento de su pensión de jubilación, lo cierto es que la entidad ya respondió pero tardíamente el día 4 de febrero del 2000. No obstante lo anterior, observa la Corte que los jueces de instancia no analizaron las otras pretensiones invocadas en la demanda por parte del actor, en cuanto el accionar de la entidad demandada con relación específicamente al derecho a la seguridad social comprometido, ya que la respuesta dada por el I.S.S. al peticionario no constituye una solución adecuada a su problema constitucional, sino que por el contrario, comporta una clara y ostensible violación del derecho a la seguridad social y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema de los bonos pensionales, de acuerdo a lo sostenido por esta Corporación entre otras en las Sentencias C-177, T-241, T-360, T-440, T-551 y T-549 de 1998.

En efecto, observa la Sala, como tantas veces lo ha sostenido en su doctrina, que es obligación del juez de tutela resolver de fondo los problemas planteados en el libelo demandatorio, teniendo en cuenta siempre el material probatorio obrante en el expediente. Así las cosas, debe la Sala reiterar que de acuerdo con la documentación aportada por las partes, las decisiones administrativas del ISS, no se avienen con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto contrarían lo sostenido por esta Corporación a propósito del derecho fundamental a disfrutar de una pensión de jubilación o de vejez.

En este sentido, considera pertinente la Corporación, reiterar una vez más lo sostenido en la sentencia C- 177 de 1.998 se dijo:

El reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de amparo superior en los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales establecen que el pago de la pensión debe realizarse de manera oportuna dentro de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social en Colombia.

Lo expuesto enseña que la seguridad social en materia pensional comporta rango constitucional. Por lo tanto, debe ser protegida y garantizada por igual, tanto para el ex trabajador, como para quien continuando en labores y hayan completado los requisitos elevando la solicitud de reconocimiento de pensión.

Así las cosas, debe la Corte recordar, una vez más, que la acción de tutela es un mecanismo idóneo para proteger los derechos constitucionales a la seguridad social, mínimo vital y pago oportuno de las prestaciones económicas cuando quiera que éstos se encuentren afectados o comprometidos por la omisión de un organismo de seguridad social. En efecto, en la sentencia T- 671 del 2000, en la cual esta Corte tuvo oportunidad de analizar unos eventos semejantes al sub examine, a propósito de la liquidación y remisión de los bonos pensionales y de los derechos de petición, mínimo vital y seguridad social, estimó lo siguiente:

"La liquidación y remisión de los bonos pensionales a la entidad que finalmente debe reconocer y pagar una pensión, ha sido ordenada mediante tutela por la Corte Constitucional. Ver sentencias C-177 de 1998 y T-241, T-360, T-440, T-551 y T-549 de 1998. En ellas se ha protegido el derecho a la vida y la seguridad social de los aspirantes a pensionados. Inclusive se ha procedido de esa manera tratándose de pensiones especiales. Particular importancia tiene la T-577/99 porque señala la favorabilidad en la interpretación (en el mismo sentido se había pronunciado la T-01/99). Dijo la T-577/99:

"Es claro en el presente caso y siguiendo jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que no corresponde a la Corte ordenar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, pero sí le compete advertir en este preciso caso, que la negativa del ISS en reconocer la pensión a la señora G.M., estriba en que la entidad accionada no cancela efectivamente el bono, tal como lo expresa el decreto 1474 de 1997, disposición que debe interpretarse favoreciendo los intereses de la actora. Sobre el punto debe la Corte insistir en que el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma laboral configura un mandato imperativo del Constituyente, motivo por el cual ninguna autoridad puede sustraerse a darle plena eficacia.

De ahí que en el fallo de la Corte se hubiere ordenado que en 48 horas la entidad que debiera haber emitido el bono lo hiciera y pusiera a disposición del ISS el dinero correspondiente al bono pensional necesario para el trámite de la pensión de jubilación de quien interpuso la acción de tutela.

Ese plazo de las 48 horas también fue el señalado en la T-538/2000 para expedición de bonos y remisión de los mismos. Allí se indicó:

"En los expedientes de tutela, cuyos fallos se revisan se observa que los accionantes han cumplido con los requisitos legales. Sin embargo, el S.S. no ha procedido al reconocimiento de ellas debido a la negativa de las entidades obligadas a emitir y poner a disposición de dicha entidad los correspondientes bonos pensionales a que tienen derecho los actores por haber laborado en otras entidades.

La situación antes descrita necesariamente ha repercutido en los derechos de las personas demandantes a que se les haya afectado su derecho al mínimo vital, pues mientras no se produzca su reconocimiento, su subsistencia se verá desprotegida.

Por tanto esta Corporación al analizar que evidentemente los actores requieren de este bono para el reconocimiento de sus respectivas pensiones y que está demostrado que sí laboraron en las correspondientes empresas demandadas, concederá las tutelas para garantizarles sus derechos a la vida y a su dignidad como personas de la tercera edad, por lo que en la parte resolutiva de esta Sentencia se impartirán las órdenes respectivas..... en el entendido de que la entidad accionada debe trasladar al Seguro Social el bono pensional en 48 horas.

De otra parte, debe recordar también la Corte lo expuesto en la Sentencia T-671 del 2000, cuando esta Corporación abordó el tema de la negativa al reconocimiento de la pensión de jubilación pese a haberse emitido el bono pensional en donde no puede negarse el reconocimiento de la misma por parte de las entidades de seguridad social.

"..... Si se ha emitido y expedido el bono no puede negarse el reconocimiento de la pensión

Si alguien tiene el status de jubilado y por la demora en la emisión de los bonos (algo extraño a la persona que ha adquirido su derecho a la pensión de vejez) se profiere una Resolución negando la pensión, dicha resolución incurre en vía de hecho porque es apresurada y porque a sabiendas de que el trabajador o el extrabajador tiene una situación jurídica concreta que implica el reconocimiento de la pensión, se determina algo en contrario afectándole el debido proceso y de paso el derecho a una vida digna y a un salario vital.

Si ya ha sido emitido y expedido el bono, no es necesario el pago para el reconocimiento pleno de la pensión (decreto 266/2000, artículo 1010, que armoniza con el carácter negociable del bono). La pregunta es si se reconoce la pensión por una parte o la totalidad; la respuesta es: hay que tener en cuenta si está dentro del régimen de transición en cuyo caso hay que respetar la edad, tiempo de servicio y monto porque así lo dice expresamente el artículo 18 del decreto 1513 de 1998. Esa misma norma, si bien es cierto permite excepcionalmente un pago parcial, señala un atributo de obligatorio cumplimiento, en efecto, dice que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad correspondiente, dentro de los plazos previstos para este efecto; determinación ésta que se predica a favor del aspirante a pensionado, porque sería injusto que la desidia y violación de la ley por parte de un tercero (quien emite el bono) le permitiera a la Entidad Administradora perjudicar a un pensionado decretándole, a sabiendas, una pensión menor, y si lo hace, ya estando sobrepasados los términos para la emisión del bono, incurre en vía de hecho porque interpretó la norma en el sentido más desfavorable para el extrabajador que tiene una situación jurídica concreta. Esto se compagina con la jurisprudencia contenida en la T-865/99 (M.P.V.N.M.) que dice:

"Así como a todos los trabajadores les es aplicable el principio jurídico laboral según el cual a un trabajo igual debe corresponder y salario igual, debe entenderse que a trabajadores que han percibido un salario igual, debe corresponderles, al cumplir de igual forma los requisitos de ley, una pensión igual. Conceder a algunos pensionados este beneficio, excluyendo de la misma posibilidad a otros por la sola circunstancia del incumplimiento mencionado, se erige en un trato discriminatorio. Esta actitud significa establecer el principio conocido como la "acepción de personas", que implica un quebrantamiento del principio de justicia distributiva y conmutativa, opuesto a la igualdad. Al introducir esta desigualdad sin justificación alguna, la Sentencia bajo examen está desconociendo el deber estatal de promover, de acuerdo con el artículo 13 superior, las condiciones para que la igualdad de todos los colombianos sea real y efectiva, objetivo fundamental dispuesto además a lo largo de toda la normatividad de nuestra Carta Política, además de la especial protección del trabajo que pregona el artículo 53 superior."

3. El caso concreto

En el presente asunto observa la Sala de Revisión de la Corte que mediante Resolución No. 06577 de junio de 1997, concedió la pensión de vejez al actor de la tutela (fl. 6 a 8).

Igualmente aparece acreditado que el demandante en tutela haciendo uso de la facultad consagrada en el parágrafo 3 del artículo 33 de la ley 50 de 19993, y con el fin de mejorar el monto de su pensión, informó al ISS que por el momento no hacía uso de la pensión y por el contrario continuará cotizando a esa entidad, y por ello el ISS, mediante Resolución 13730 de 20 de noviembre de 1997, dejó sin efecto la Resolución 06577 de 7 de junio de 1997 y procedió a retirarlo de la nómina de pensionados de la Institución (folios 11 y 12). Posteriormente, en comunicación de agosto 27 de 1999 el demandante en tutela solicitó hacer efectivo el pago de su pensión al ISS, entidad que solicitó al Politécnico Colombiano J.I.C. la emisión del bono pensional el día 4 de febrero del 2000 (folio 15 a 18).

Entre los folios 22 y 30 del expediente observa la Corte que figura la comunicación emitida por el Politécnico Colombiano dirigido al I.S.S., en donde expone razones de tipo legal y jurisprudencia especialmente la Sentencia de 11 de noviembre de 1999 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, que suspendió provisionalmente el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 2337 de 1996, para concluir que el bono pensional debe emitirlo el Departamento de Antioquia, ya que las entidades oficiales de educación superior están exentas de contribución en el pago del pasivo pensional .

De otra parte, estima la Corte que el actor no puede asumir las consecuencias negativas sobre la interpretación de normas legales que regulan la emisión de los bonos pensionales entre el I.S.S., el Departamento de Antioquia y el Politécnico Colombiano I.C. en cuanto al alcance jurídico y los efectos materiales del Decreto Departamental No. 2337 de 1996.

Por otro lado, no ignora la Sala de Revisión que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda suspendió provisionalmente el numeral 5 del inciso 2 del artículo 7 del referido decreto, por lo tanto está produciendo plenos efectos legales el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, disposición que obliga en principio al Departamento de Antioquia al pago del pasivo pensional en este caso.

Del acervo obrante en el expediente se desprende, específicamente de las declaraciones rendidas por los señores A.C.B. y M.H.M. (fls. 45 y 46), que el actor se encuentra afectado en su mínimo vital pues él y su núcleo familiar dependen del ingreso proveniente de su mesada pensional que no ha recibido oportunamente en virtud de la omisión administrativa proveniente del Departamento de Antioquia y de la institución universitaria P.J.I.C. de negarse a admitir el bono pensional correspondiente. Igualmente está probado que el actor no cuenta con ningún otro ingreso para su congrua subsistencia y la de su grupo familiar, lo cual torna a la acción de tutela en procedente para evitar la violación flagrante de los derechos fundamentales en cuestión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,