Sentencia de Tutela nº 1335/01 de Corte Constitucional, 10 de Diciembre de 2001

1. Hechos

Los demandantes, en unos casos celebraron contratos de prestación de servicios con el Alcalde del municipio de Santiago de Tolú -Sucre-, y en otros fueron vinculados a la planta de personal del mismo. Afirmando al respecto que a la fecha de las demandas el municipio les adeudaba varios meses de remuneración por sus labores, y a uno de ellos sólo el valor de las prestaciones sociales.

A continuación se presenta un cuadro descriptivo del cargo de cada actor y de los montos, que en su sentir, no habían sido pagados por el municipio de Tolú:

Según los actores el no pago oportuno de sus remuneraciones por parte del alcalde del municipio de Santiago de Tolú les ha impedido satisfacer sus necesidades básicas. Razón por la cual le solicitan al juez de tutela que se ordene el pago de los dineros adeudados, con el fin de proteger los derechos a la vida y a la subsistencia digna.

Considerando que de los tres expedientes bajo examen conocieron los mismos despachos judiciales tanto en primera como en segunda instancia, se procederá a realizar una sola descripción general de todo lo actuado.

Primera Instancia

Mediante sentencias del 8, 19 y 20 de junio de 2001 el Juzgado Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú negó las tutelas fundándose en que los actores tienen otros medios de defensa judicial, tales como la vía ordinaria o ejecutiva laboral o la administrativa, destacando que, contrario a lo querido por los demandantes la acción de tutela es un mecanismo excepcional y no suplementario. Que además los interesados no allegaron pruebas indicativas de la urgencia que desean resaltar de cara a la vulneración del derecho a la vida y a la subsistencia digna F. 30 del expediente de tutela No. T-501789; 40 del expediente de tutela No. T- 501790 y 98 del expediente de tutela No. T-501791..

Segunda Instancia

De las respectivas impugnaciones conoció el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sincelejo, quien mediante sendas sentencias del 25 y 26 de julio de 2001 revocó los fallos proferidos por el a quo al considerar que a través de sus apoderados "han probado la relación de trabajo con el municipio, las sumas adeudadas, su estado de insolvencia económica, pruebas documentales que al día de hoy gozan de la presunción de autenticidad (...) y por ser legal a la parte demandada le corresponde probar lo contrario, cuestión que no hizo, por lo cual se debe despachar favorablemente las pretensiones a los accionantes" F. 8 del expediente de tutela No. T-501789; 8 del expediente de tutela No. T- 501790 y 8 del expediente de tutela No. T-501791..

Mediante auto del 5 de octubre de 2001, el magistrado ponente solicitó al alcalde del Municipio de Santiago de Tolú que certificara si a la fecha ya había pagado los dineros adeudados a los demandantes.

El alcalde del municipio demandado dio respuesta el 9 de octubre de 2001, a través de la cual hizo referencia a cada uno de los actores en relación con lo adeudado por el municipio. Con base en esa respuesta se presenta seguidamente un cuadro contentivo del estado de cuenta de cada uno de los actores:

Competencia.

Esta Sala de la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada en los expedientes de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Y en desarrollo del Auto de Sala de Selección No. 9 del 27 de septiembre de 2001.

2. Improcedencia de la tutela para resolver controversias derivadas de acuerdos celebrados mediante contrato de prestación de servicios.

   Considerando que algunos de los demandantes quieren invocar sus derechos a partir de contratos de prestación de servicios De acuerdo con los artículos 32 y 39 de la ley 80 de 1993, el contrato estatal se manifiesta a través de dos modalidades, a saber: contrato con formalidades plenas y contrato sin formalidades plenas. En el caso de este último: "las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato, deben ser ordenados previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad, o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del gasto". Vale decir, la hipótesis del contrato estatal sin formalidades plenas se expresa a través de la figura de la ORDEN: orden de servicios, orden de trabajo, orden de compra, orden de obra, etc. Concurrentemente discurre el artículo 25 del decreto 679 de 1994. celebrados con la Administración, resulta pertinente traer a colación lo sostenido por esta Corporación en torno a este tema, tal como aparece en sentencia T-1221 de 2001:

   "(...) recientemente en un caso en donde también se demandó al Municipio de Santiago de Tolú, por similares razones a las aducidas en esta tutela, la Corte sostuvo que "por regla general las deudas que tienen origen en relaciones contractuales, no son materia del conocimiento del juez constitucional", Sentencia T-971 de 2001 M.P.M.J.C. salvo que exista clara vulneración al mínimo vital de los accionantes Recientemente se han concedido las tutelas T- 818 de 2001 y 1080 de 2001, al encontrar que a pesar de que existían relaciones contractuales, existió afectación del mínimo vital de los accionantes.."

   En el mismo sentido esta Corporación ya había afirmado en sentencia T-971 de 2001:

   "3.1.1. La Corte ha indicado que la acción de tutela no es un mecanismo jurídico adecuado para reclamar derechos de carácter contractual:

   "Esta Corte siempre ha expresado que la circunstancia de que las relaciones contractuales estén regidas por los principios y valores constitucionales, no significa la constitucionalización de los derechos de las partes, ni de las situaciones subjetivas que de allí surjan:

   'El derecho fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una consagración expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente que decide reservar ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece prestaciones o garantías que se incorporan como situaciones activas de poder de los sujetos oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender conferírseles ese carácter, las sítuaciones subjetivas activas y pasivas derivadas de la concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las partes de un contrato y que constituyen su contenido'. Sentencia T-242/93, M.P.D.E.C.M. (EstaS. de Revisión comparte la esencia de esta doctrina, sin perjuicio del matiz derivado del artículo 94 de la Constitución que no exige la enunciación expresa de todos los derechos fundamentales).

   "La acción de tutela, ha dicho también la Corte, no procede para la resolución de los conflictos derivados de la actividad contractual, pues el particular dispone de otro medio de defensa judicial, como lo es acudir a la jurisdicción ordinaria Ver, entre otras, las Sentencias T-231 de 1996, M.P.D.E.C.M.; T-340 de 1997, M.P.D.H.H.V.; T-080 de 1998, M.P.D.H.H.V... Y esa vía ordinaria es, además de la directamente establecida en la ley, la que en ocasiones puede surgir de la voluntad de las partes contratantes, conforme a las disposiciones legales, como sucede con la conciliación, la amigable composición, el arbitraje etc.

   "Además, la vía de la tutela es acción residual y subsidiaria que no está llamada a proceder como mecanismo alterno o sustituto de las vías legales de protección de derechos fundamentales Ver la Sentencia T 287 de 1997, M.P.D.J.G.H.G.." Sentencia SU-091 de 2000; M.P.A.T.G. (En dicha sentencia, la Corte Constitucional confirmó el fallo en el que se concede la tutela interpuesta por la Empresa de Trasporte Masivo del Valle de Aburrá (ETMVA), quien consideró que la indebida interpretación de una cláusula contractual por parte de la entidad accionada -la Cámara de Comercio de Medellín- y el mecanismo que en consecuencia se había seguido para resolver las diferencias surgidas entre aquélla y el Consorcio Hispano Alemán, eran contrarios a su derecho fundamental al derecho debido proceso. Uno de los temas que fue objeto de desarrollo en esa oportunidad, es el relativo al tipo de vulneración que puede ser calificada como causante de un perjuicio irremediable. La Corte consideró que la inadecuada interpretación del contrato y la utilización de la amigable composición por fuera de las reglas pactadas en el mismo, conducían a que la accionante se tuviera que someter a un procedimiento de resolución de controversias que, en esas condiciones, le resultaba contrario al debido proceso. En consecuencia, esta Corporación confirmó la sentencia en la que se había concedido la tutela interpuesta y señaló que el fallo que se cita, estaría vigente hasta que el juez competente se pronunciara de manera definitiva sobre el litigio sostenido entre ETMVA y el Consorcio Hispano Alemán)..

   "3.1.2. Es cierto, no obstante, como afirman los jueces de primera y segunda instancia, que en algunas oportunidades la acción de tutela resulta procedente, de forma transitoria, cuando existiendo recursos jurídicos ordinarios, es ésta la única vía de la que se dispone para evitar que de la vulneración o la amenaza de los derechos fundamentales pueda generarse un perjuicio irremediable.

   "No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al señalar las condiciones que resultan imprescindibles para que la tutela proceda bajo tal supuesto:

   "El concepto de perjuicio irremediable ha sido perfilado nítidamente por esta Corporación en jurisprudencia sistemáticamente reiterada desde 1993, en la cual se dijo:

   "Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:

   "A). El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.

   "B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de la urgencia.

   "C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.

   "D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.

   "De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio" Sentencia T-225 de 1993, M.P.V.N.M.. (Subrayas fuera de texto) Sentencia SU-897 de 2000. .

   "3.1.3. Las condiciones establecidas por la Corte para que la acción de tutela proceda como mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales, así existan mecanismos ordinarios de protección para los mismos, buscan que la utilización de la tutela se reserve para los propósitos para los que fue instituida por el Constituyente de 1991.

   "3.1.4. De aceptarse que la acción de tutela es un mecanismo adecuado para reclamar el reconocimiento de derechos originados en relaciones contractuales, se estaría desnaturalizando por completo la razón de ser de la misma. Esta clase de pretensiones son materia del conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

   "3.1.5. En casos excepcionales, se ha aceptado que la tutela puede prosperar. Sucede así, por ejemplo, en el caso de las acreencias originadas en un contrato laboral Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-667 de 1998; M.P.J.G.H.G., esta Corporación indicó: "Ha de reafirmar la Corte su jurisprudencia en el sentido de que, salvo en los casos de perjuicio irremediable, o en los que no exista medio judicial idóneo para defender los derechos fundamentales de la persona afectada -como cuando están de por medio el mínimo vital o necesidades básicas inaplazables de personas pertenecientes a la tercera edad-, no procede la acción de tutela para resolver conflictos entre patronos y trabajadores. En efecto, en cuanto a tales asuntos existen normalmente vías judiciales aptas para la protección de los derechos violados o amenazados, lo cual implica que es la jurisdicción ordinaria laboral la encargada de proferir fallo de mérito sobre el particular". pero sólo cuando el trabajador invoca su derecho a subsistir dignamente amparado en el concepto de mínimo vital y éste se encuentra vulnerado. También se ha aceptado, por ejemplo, la posibilidad de que la tutela pueda prosperar cuando se interpone por parte de un acreedor de una entidad financiera en liquidación cuando se comprueba que la demora en el pago de la deuda contraída de manera directa con el tutelante, pone en peligro la vida de éste como persona de la tercera edad, afectada de grave enfermedad y que carece de recursos para atender los gastos del tratamiento que requiere Así, por ejemplo, en la Sentencia T-735 de 1998; M.P.F.M.D. esta Corporación indicó: "Para la Sala es claro que el proceso de intervención que ordenó el gobierno a la demandada, dada la grave crisis financiera que afronta, está dirigido fundamentalmente a proteger, en condiciones de igualdad, los intereses de los ahorradores de la misma y desde luego la estabilidad del sistema; no obstante, si se llegare a comprobar que las medidas adoptadas en los casos específicos que se revisan, efectivamente ponen en peligro la vida de los actores, personas de la tercera edad que dicen estar afectadas de graves enfermedades y carecer de recursos para atender los gastos que demandan sus respectivos tratamientos, se configuraría un perjuicio irremediable que haría procedente un tratamiento de excepción para los mismos, en aras de proteger sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, y su dignidad"..

   "3.1.6. No obstante, se insiste, cuando la tutela ha procedido en estas oportunidades, ello no obedece a que sea esta acción constitucional un mecanismo para la reclamación de derechos generados por una relación contractual sino porque, y esto es lo esencial, la tutela es, en tales ocasiones, el único medio del que se dispone para evitar un perjuicio irremediable dada la clara vulneración o amenaza, no de cualquier derecho fundamental, sino de los derechos del accionante (sic) relativos a su subsistencia digna, y no para el cobro de cualquier acreencia sino tan sólo de aquéllas que son claras, expresas y exigibles y fueron contraídas directamente por el peticionario.

   "La tutela ha procedido, en consecuencia, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio inminente, grave, urgente e impostergable en cabeza del accionante (sic) -y no de terceros- que invoca un derecho fundamental específico -y no uno contractual- para garantizar su derecho al mínimo vital como trabajador -y no como comerciante o profesional independiente u otra condición que no implica subordinación- o como acreedor de una entidad financiera en liquidación, acreedor cuya indefensión surge de su condición de ser una persona de la tercera edad, en grave estado de enfermedad, que demuestra que carece de otros recursos para atender los gastos del tratamiento que requiere".

   Hechas las anteriores precisiones, procede la Sala a examinar el tema de la afectación del mínimo vital en concordancia con la jurisprudencia sobre la tutela de obligaciones laborales insolutas.

3. Reiteración de Jurisprudencia. La acción de tutela no es viable para ordenar pagos surgidos de obligaciones laborales que han dejado de pagarse un año o más desde el incumplimiento del empleador.

   La jurisprudencia de esta Corporación ha sido unánime al considerar que la acción de tutela procede, aún existiendo otros medios de defensa judicial, cuando los afectados demuestran que se ha constituido el perjuicio irremediable a causa de no recibir puntualmente las acreencias laborares adeudadas por parte del empleador Ver las siguientes sentencias sobre el tema: T-181 de 1993 M.P.: H.H.V.; T-762 de 1998 M.P.: A.B.C.; SU-995 de 1999 M.P.: C.G.D.; T-1031 de 2000 M.P.: A.M.C.; T-428 de 2001 M.P.: A.B.S.; T-592 de 2001 M.P.: Á.T.G.; T-888 de 2001 M.P.: E.M.L., entre otras. , pues con esa omisión se estaría afectando el mínimo vital del trabajador y de sus dependientes.

   Esta Corte en relación con el perjuicio irremediable ha señalado:

   "Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados. Con respecto al término "amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral." (Sentencia T-225 de 1993 M.P.: V.N.M..

   Por tanto, para poder hablar de perjuicio irremediable con sus características -inminencia, inmediatez, urgencia e impostergabilidad- debe instaurarse la acción de tutela en un tiempo prudencial, es decir, de manera pronta y eficaz, concomitante o subsiguientemente a las acciones u omisiones que configuran la violación de derechos fundamentales. Y no esperar un año o más, como ocurre en autos, para acudir ante el juez de tutela con el fin de que se ordenen los pagos adeudados por el empleador, pues, evidentemente, se estaría desdibujando una de las fortalezas de esta acción, cual es la de desplazar el otro medio de defensa judicial de manera transitoria para garantizar la vigencia actual de los derechos fundamentales. Por consiguiente, de no darse los parámetros vistos la acción de tutela se torna improcedente. En recientes fallos esta Corporación ha estimado que si los demandantes dejan transcurrir varios meses sin interponer la acción de tutela debe negarse ésta, por cuanto no tiene sentido la protección en el evento de que los elementos propios del perjuicio irremediable dejan de existir. Así se desprende de los siguientes proveídos: "La actora no determinó las mesadas adeudadas, pero, dentro del expediente de tutela, se establece que los meses adeudados se extienden desde diciembre de 1998 hasta noviembre de 2000..." (Sentencia T-400 del 18 de abril de 2001. Sala de Revisión Segunda. M.P.: A.B.S.) y, en otra sentencia, dictada por la misma Sala de Revisión, los actores presentaron acción de tutela porque se "... les adeuda los salarios de febrero a diciembre de 1999, y de febrero a diciembre de 2000; además, no les han cancelado los intereses legales, la indexación de los salarios y las primas respectivas" (Sentencia T-427 del 26 de abril de 2001). Puede también consultarse la sentencia T-971 de 2001. M.P.: M.J.C.E..

   En el caso concreto se observa que los peticionarios alegan un perjuicio irremediable que se configura, según sus apoderados, por la imposibilidad de acceder a una subsistencia digna poniendo además en peligro su derecho a la vida, habida consideración del incumplimiento en el pago de las deudas laborales adquiridas por la Alcaldía del municipio de Santiago de Tolú.

   Del mismo modo debe resaltarse que globalmente las mencionadas deudas abarcan un período que va del año 1985 al año 2000, sin que por parte de los beneficiarios se haya tenido la diligencia de instaurar los medios de defensa judicial ordinarios, o, incluso, la acción de tutela, según se indicó anteriormente, en forma inmediata o al menos pasados algunos meses después del incumplimiento. Por lo demás, de acuerdo con lo afirmado por el Alcalde de Tolú, a excepción de dos tutelantes todos los demás presentan inconsistencias legales en el trámite de sus cuentas.

   Así pues, teniendo en cuenta los hechos de las demandas, los documentos aportados y el escrito remitido por el alcalde del municipio de Tolú al Magistrado ponente en relación con las deudas adquiridas con los demandantes, fuerza concluir que a la par con el largo tiempo transcurrido entre la exigibilidad de los pagos y la fecha de formulación de las presentes tutelas, tampoco se configura la afectación del mínimo vital "Esta Corporación ha reconocido que las acciones ante la jurisdicción laboral o administrativa para obtener el pago de salarios son idóneas y eficaces, haciendo de la acción de tutela un mecanismo improcedente, cuando la cesación de pagos no represente para el empleado como para los que de él dependen, una vulneración o lesión de su mínimo vital, definido éste por la jurisprudencia como "los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano. (Sentencia T-011 de 1998) (sentencias T-246 de 1992, T-063 de 1995 ; T-437 de 1996, T-01, T-087, T-273 de 1997, T-11, T-75 y T-366 de 1998, entre otras." (Sentencia T-259 de 1999. M.P.A.B.S.)..

   Con fundamento en todo lo anterior se revocarán los fallos proferidos por el ad quem, confirmando en su lugar las decisiones del a quo, quedándole a los demandantes la opción de acudir a otros medios de defensa judicial.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,