Sentencia de Tutela nº 118/02 de Corte Constitucional, 21 de Febrero de 2002

1. - Las acciones de tutela fueron presentadas ante la oficina judicial de Medellín los días 22 de mayo y 6 de septiembre de 2001, en un formato cuyo contenido sólo difiere en los nombres de las peticionarias. La demanda interpuesta por LUZ M.D.S.P.S. correspondió al Juzgado Trece Penal Municipal de Medellín (Décimo Tercero), y la presentada por CARMEN TULIA URIBE ROJO al Juzgado Quince Penal del Circuito (Décimo Quinto), el cual, mediante auto de 23 de mayo de 2001 ordenó remitirla al Juzgado de Reparto de Bogotá, en tanto consideró que quien presuntamente estaba vulnerando los derechos invocados por la accionante era el Registrador Nacional del Estado Civil con sede en esta capital. La demanda fue repartida al Juzgado Noveno Penal del Circuito de esta ciudad.

2. - Los hechos que dieron origen a las acciones de tutela se circunscriben a que la accionante LUZ M.D.S.P.S., el 26 de enero de 2001, ante la Registraduría Especial del Estado Civil de Medellín solicitó la corrección de la fecha de expedición que aparecía en su cédula de ciudadanía No. 43.064.123 de Medellín, sin que para el día de la presentación de la tutela (6 de septiembre) le hubiera sido expedido el nuevo documento. Por su parte, CARMEN TULIA URIBE ROJO, el 6 de abril de 1999 solicitó la expedición de su documento de identidad No. 21.360.867 (al parecer duplicado), sin que, igualmente, para la fecha de interposición de la demanda de tutela, éste le hubiera sido entregado.

3. - En ambos casos, las accionantes señalaron como violados sus "derechos fundamentales de igualdad ante la ley, derecho a conocer, actualizar y rectificar datos, derecho de petición artículos 13, 15 y 23 de la Constitución Nacional", así como "el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control político (art. 40 C.P.), por cuanto la cédula de ciudadanía laminada es el único documento válido para votar según el Código Electoral. Por ello, impetraron que se ordenara a la Registraduría Nacional del Estado Civil la expedición inmediata de los documentos de identificación solicitados.

4. - La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del J. de la Oficina Jurídica, en el expediente tramitado por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá, allegó escrito de respuesta en el pidió negar la tutela impetrada para lo cual planteó lo siguiente:

   4.1. Aunque el articulo primero de la Ley 39 de 1961, expresa en su tenor literal, que: "los mayores de 18 años sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada", también es cierto que la norma ha sido modificada por otras normas posteriores, en cuanto a que, ya no es el único documento que sirve para identificar a los ciudadanos en todos sus actos, como lo preceptúa la citada ley. Así, el artículo 24 del Decreto - Ley 960 de 1970, expresa que: "...la identificación de los comparecientes se hará con los documentos legales pertinentes dejando testimonio de cuales son estos, sin embargo, en caso de urgencia, a falta de documento especial de identificación podrá el notario identificarlos con otros documentos auténticos o mediante fe de los conocimientos de parte suya." Igualmente, el Código de Procedimiento Civil deja abierta la posibilidad de que en ciertas circunstancias puede aceptarse la identificación de los ciudadanos con medios probatorios distintos de la cédula de ciudadanía.

   4.2. El accionante no es desprotegido por la entidad durante el tiempo de espera de su documento, puesto que la Registraduría expide en el momento de preparar el material, una contraseña que es totalmente válida para todos los actos civiles. Con la entrega de dicha contraseña, se dio respuesta inmediata a la petición, si vencido el termino de vigencia de la contraseña, por alguna razón aún no está lista la cédula de ciudadanía del petente, éste puede solicitar una certificación de que dicho documento se encuentra en trámite, con lo cual se da plena cobertura a la necesidad que tiene el ciudadano de identificarse mientras la Registraduría le hace entrega definitiva de su documento. Por lo tanto, La Registraduría Nacional del Estado Civil no vulnera en forma alguna el derecho de petición de ningún ciudadano. Este mismo procedimiento opera para todo el país.

   4.3. La Registraduría Nacional del Estado Civil enfrenta un complejo proceso de modernización, fruto de grandes estudios internacionales y dentro del cual se está implementando el nuevo sistema AFIS, medio en el cual se procesan todas las cédulas desde las oficinas centrales en Bogotá por razones de seguridad. Este nuevo sistema implica traumatismos inicialmente en la producción de cédulas de cualquier tipo (primera vez, duplicados, rectificaciones) que son totalmente ajenos a la voluntad de la Registraduría, y por el contrario, el ánimo de la entidad es modernizarla para la prestación de un mejor servicio

   4.4. La expedición de los documentos de identidad no es una actividad de la administración iniciada en ejercicio del derecho de petición, sino que obedece a un procedimiento preestablecido, que básicamente, está sujeto a los principios de celeridad, eficiencia y eficacia que deben estar presentes en todas las actividades de la administración para el cumplimiento de los fines del Estado.

5. - Los Registradores Especiales de Estado Civil de Medellín se pronunciaron en similares términos a los expuestos por el J. de la Oficina Jurídica de la entidad, destacando que en ningún momento se omitió realizar el trámite solicitado por LUZ M.D.S.P.S..

1. - El Juzgado Trece Penal Municipal de Medellín, en fallo de 20 de septiembre de 2001 decidió "NO TUTELAR" los derechos fundamentales invocados por LUZ M.D.S.P.S., en razón de que éstos no habían sido vulnerados por la entidad accionada.

   Puso de presente el juzgado que la accionante no demostró que a otras personas que hubieran solicitado el mismo trámite se les hubiese expedido la cédula de ciudadanía antes que a ella y por ende no podía pregonar la violación del derecho a la igualdad. Tampoco se podía deducir la forma como se le habría podido vulnerar el buen nombre o la intimidad y, en cuanto al derecho de petición, no se quebrantó porque a la peticionaria se le expidió una contraseña que podía utilizar ante cualquier autoridad como reemplazo hasta que se le entregara la cédula laminada. Agregó el juzgado que, además de que la Registraduría se encontraba en proceso de modernización, el procedimiento que debía efectuar la entidad era dispendioso y de cuidado, en el que debía evitarse la comisión de errores en perjuicio de los ciudadanos

   Notificado el fallo a la accionante, no lo impugnó.

2. - En sentencia de 19 de junio de 2001, el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá, igualmente resolvió "NEGAR POR IMPROCEDENTE" la acción promovida contra el Registrador Nacional del Estado Civil por CARMEN TULIA URIBE ROJO.

   Consideró el Juzgado que a la peticionaria no se le había vulnerado derecho fundamental alguno, porque si bien sus afirmaciones eran ciertas y la Registraduría Nacional no respondió a la información que le solicitó el Juzgado, lo cierto fue que la entidad le expidió una contraseña que certificaba la tramitación o preparación de la cédula de ciudadanía, la cual cumplía con las mismas "funciones" de ésta, ya que le permitía al "propietario" realizar todas las actividades como si portara "el documento real". En tales condiciones, no podía sostenerse que el ciudadano estuviera indocumentado y, además, la mora en la expedición del documento no obedecía al capricho de los empleados de la Registraduría, sino al cúmulo de documentos por elaborar, sin que pudieran omitirse trámites que pudieran conducir a un grave perjuicio del portador del documento.

   Precisó el a quo que no se había vulnerado el derecho a la igualdad porque otras personas que solicitaron el documento en el mismo lugar y por la época en que lo hizo la accionante, tampoco lo habían recibido. Frente el derecho de petición, señaló que el trámite de la cédula de ciudadanía no se encontraba establecido como una simple petición, sino que obedecía a una regulación diferente que no establecía límite para su preparación y elaboración, debiendo hacerse de manera minuciosa para evitar errores que perjudicaran a su portador.

   La sentencia fue notificada personalmente al representante de la Registraduría Nacional del Estado Civil y al agente del Ministerio Público. El 20 de junio de 2001, el Secretario del Juzgado Noveno Penal del Circuito suscribió el oficio No. 1.794 dirigido a la accionante CARMEN TULIA URIBE ROJO a la dirección registrada por ésta en Medellín, al cual acompañó copia del fallo de tutela indicándole que contra la decisión procedía el recurso de apelación. Sólo hasta el 3 de octubre de 2001, esto es, tres (3) meses y quince (15) días después de dictado el fallo, el secretario pasó el expediente al despacho del Juez con informe en el sentido de que la accionante no había hecho manifestación alguna. En esa misma fecha, el juez dictó auto reiterando la orden contenida en la sentencia de remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

1. - Competencia

   La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de la referencia, según lo preceptúan los artículos 86 inciso 1 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

2. Violación de derechos fundamentales por la no expedición oportuna de cédulas de ciudadanía. Reiteración de jurisprudencia

   La Corte Constitucional, a través de sus diversas Salas de Revisión, ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de hechos como los analizados y decididos en los fallos materia de esta revisión, referidos a la tardanza en la expedición de las cédulas de ciudadanía por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, situación respecto de la cual la Corte ha analizado que efectivamente se vulneran derechos fundamentales que hacen de la acción de tutela el mecanismo idóneo para protegerlos.

   En consecuencia, la Sala Novena reiterará el criterio de la Corte sobre ese tema concreto. Así, en la S.encia T-964, de 10 de septiembre de 2001, M.P.A.B.S., se expuso lo siguiente:

   "2.2. Para determinar sí como lo afirman los demandantes, la demora en la expedición de su cédula de ciudadanía por parte de la Registraduría, les conculca sus derechos constitucionales, se impone reiterar lo que esta Corporación ha dicho en relación con el documento que ahora reclaman.

   "3. La importancia de la cédula de ciudadanía fue claramente establecida por esta Corte, en los siguientes términos:

   "2.1. La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia.

   "Jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito.

   "De otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la `....condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad y jurisdicción'.

   "La ciudadanía es pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos y éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas, promover acciones de inconstitucionalidad en defensa de la integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar cargos públicos, etc. (CP. arts. 40, 99, 103, 107, 241).

   "Pero además de lo señalado, la cédula de ciudadanía constituye también un medio idóneo para acreditar la `mayoría de edad', o sea, el estado en que se alcanza la capacidad civil total, circunstancia en que se asume por el legislador que la persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles.

   "En resumen, la cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos.

   "2.2. No cabe duda que la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad" S.. C-511/99 M.P.A.B.C..

   "3.1. De la jurisprudencia transcrita, se observa incuestionable la importancia y la trascendencia que la cédula de ciudadanía tiene en la organización jurídica, y que le permite a los ciudadanos desempeñarse como tales en todos los ámbitos de la vida.

   "Si bien es cierto, la Registraduría Nacional del Estado Civil expide una contraseña que para algunos eventos, no todos, sirve como medio de identificación, esa contraseña no puede de ninguna manera convertirse en la justificación para no expedir con prontitud la cédula de ciudadanía, pues lo cierto es, que a pesar de que existan ciertos trámites de carácter civil en los cuales es dable que se acepte esa contraseña o cualquier otro documento como lo afirma la entidad accionada, esa no es la regla general; por el contrario, en las actuales circunstancias por las que atraviesa el país, se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que en casi todos los escenarios en que la cédula de ciudadanía es requerida, no son aceptadas constancias o certificaciones, mucho menos, cuando el trámite de la cédula lleva más de dos años, como es el caso de muchos de los demandantes, que han solicitado ese documento desde junio de 1999, obteniendo sí una respuesta, pero no la satisfacción de su derecho a estar plenamente identificado.

   "Podría pensarse que como lo afirma la entidad demandada, la excesiva demora en esos trámites se debe al proceso de modernización por el que atraviesa, y cuyo fin último, es obtener un documento que ofrezca seguridad. Sin embargo, la Registraduría Nacional del Estado Civil, como organismo constitucionalmente (art. 120 CP), encargado de la identificación de las personas, no puede abandonarse a ese argumento, porque el desorden administrativo de las entidades públicas no puede ser un argumento constitucionalmente aceptado por esta Corporación, cuando existen derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad (art. 86 CP).

   "3.2. Esta Corporación en sentencia T-532 de 21 de mayo de 2001, M.P.J.C.T., al analizar las tutelas interpuestas por tres ciudadanos contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por los mismos hechos de las que ahora se estudian, exhortó a la entidad demandada para la implementación de una política que permitiera la oportuna prestación del servicio público de cedulación.

   "Se dijo en la providencia mencionada lo siguiente: "[p]ero la cédula de ciudadanía no sólo se desenvuelve en esos tres ámbitos funcionales pues a través de éstos también se encuentra vinculada al principio democrático de derecho y, por esa vía, a la legitimidad del Estado contemporáneo.

   "Esto es así en cuanto la cédula de ciudadanía, al constituir un presupuesto para el ejercicio de los derechos políticos, está ligada a la realización de la democracia, esto es, a la concurrencia de los ciudadanos a la configuración de las instancias del poder y del ordenamiento jurídico a través de unos procedimientos que posibilitan la confluencia de la voluntad y la opinión públicas. Son esos procedimientos los que permiten vincular a la ciudadanía a la constitución de los órganos de poder y del derecho de tal manera que ella pueda asumirse como autora de las instituciones jurídicas de las que luego es destinataria.

   "De ese modo, la cédula de ciudadanía constituye un presupuesto para el ejercicio de derechos que conducen, en últimas, a legitimar el ejercicio del poder y del derecho pues viabiliza el acceso a los procedimientos mediante los cuales aquellos se configuran.

   "4. Esos ámbitos funcionales de la cédula de ciudadanía y su vinculación a la realización del principio democrático como fundamento de legitimidad, son los que explican que el Estado se encuentre especialmente comprometido a su trámite, expedición, renovación y rectificación y que todo ese proceso, entre otros, se haya encomendado a una órbita especializada de la función pública como la Organización Electoral. De allí por qué la cedulación constituya un servicio público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y políticos reconocidos por el ordenamiento".

   "3.3. Una de las principales características de la Constitución de 1991, es la de garantizar la democracia participativa, de tal suerte, que los ciudadanos tengan la oportunidad de elegir y ser elegidos, lo que de suyo implica la participación de los asociados en la conformación, ejercicio y control del poder político. Garantiza así mismo la Carta Política, la posibilidad de los asociados de participar en la vida política y, en general, en la toma de las decisiones que los afectan (C.P. arts. 1 y 2).

   "Así, en palabras de esta Corte: "[e]l derecho a la participación, ha sido reconocido por la Carta Política como un derecho fundamental. Lo anterior significa que toda persona, particularmente todo ciudadano, tiene la facultad constitucional de intervenir en la actividad pública, ya sea como sujeto activo de ella, es decir como parte de la estructura gubernamental y administrativa del Estado, ya sea como sujeto receptor de la misma, interviniendo, mediante el sufragio en la elección de los gobernantes, participando en las consultas populares, teniendo iniciativa legislativa, interponiendo acciones en defensa de la Constitución o la ley, actuando como miembro de partidos o movimientos políticos, o aun elevando peticiones a las autoridades y obteniendo la pronta respuesta de ellas" S.. C-089/94 M.P.E.C.M..

   "3.4. En gracia de discusión, puede suceder que como lo afirman los jueces de instancia, no se haya verificado una vulneración concreta de derechos fundamentales de los accionantes, bien porque la entidad accionada ha dado respuesta a su solicitud de trámite de la cédula de ciudadanía, con la expedición de la contraseña o de la certificación correspondiente, ya porque no se pueda demostrar un perjuicio directo en la celebración de algún negocio o contrato atribuible a la falta de dicho documento, o bien, como algunos afirman, porque la jornada electoral del año 2000 ya pasó y, en ese evento se estaría frente a un daño consumado. Sin embargo, encuentra la Corte que sí existe una amenaza de los derechos de los demandantes, ante la eventual limitación de sus derechos políticos pues, sin la cédula de ciudadanía los demandantes no podrán ejercer su derecho al sufragio en la próxima jornada electoral para elegir a los miembros de las corporaciones públicas y, nada más y nada menos que al primer mandatario de la Nación, lo que indiscutiblemente vulnera el artículo 40 de la Constitución Política.

   "El Estado ha hecho un gran esfuerzo, como se sabe, fomentado la cultura de la participación de todos los ciudadanos en las elecciones y en general en las decisiones que se tomen por medio del sufragio, por cuanto, se encuentran orientadas a la satisfacción de intereses generales, es decir del bien común Cfr. S.. C-337/97 M.P.C.G.D.. Por ello, mal puede ahora la Corte, ante el cúmulo de acciones de tutela interpuestas pasar por alto la amenaza de ese fundamental derecho de los ciudadanos a participar en las elecciones de sus representantes.

   "Así las cosas, a pesar de que en las acciones de tutela que ahora se revisan se aducen los mismos hechos esgrimidos en la reciente tutela a la que se ha hecho referencia (T-532/2001), y en la cual solamente se exhortó a la entidad demandada, en esta oportunidad ante la gravedad de persistencia en la demora en la expedición de la cédula de ciudadanía como documento de identidad expedido por el Estado, se ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que, en el término perentorio de cuarenta y ocho horas (48), contados a partir de la notificación de esta sentencia, inicie todos los procedimientos requeridos para que en un término no superior a sesenta (60) días, expida la cédula de ciudadanía a los demandantes y, la previene para que en el futuro adopte las medidas necesarias para entregar a los ciudadanos su documento de identidad, dentro de estrictos términos razonables, de suerte que puedan estar plenamente identificados para ejercer los derechos que la Constitución Política les garantiza.

   "En síntesis, la no expedición oportuna de la cédula de ciudadanía por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como organismo del Estado encargado del deber constitucional de atender lo relativo a la identidad de las personas, entre otras funciones, conculca los derechos fundamentales de los ciudadanos a estar plenamente identificados, de tal suerte que puedan desarrollar todas las actividades propias de su calidad de tales, entre las cuales se encuentra la posibilidad de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y de esa manera, dar cumplimiento preciso a uno de los fines esenciales del Estado, cual es la de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan; así como la de realizar actos civiles para los cuales la presentación de ese documento resulta indispensable, todo lo cual lleva a la conclusión de que la carencia de la cédula de ciudadanía afecta de manera directa al ciudadano y a la sociedad".

3. - Los casos concretos

   Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que aquí se reitera, la Sala revocará los fallos materia de la presente revisión que negaron el amparo que solicitaron las demandantes, y por ende se accederá a la protección de los derechos vulnerados, ordenándole a la Registraduría Nacional del Estado Civil, que, si aún no lo ha hecho, proceda dentro de sesenta (60) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, a la expedición de las cédulas de ciudadanía de las peticionarias LUZ M.D.S.P.S. Y CARMEN TULIA URIBE ROJO.

   Nuevamente, habrá de prevenirse a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que adopte las medidas necesarias a fin de evitar situaciones como las planteadas por las demandantes en las acciones de tutela materia de revisión, de modo tal que la entrega de las cédulas de ciudadanía, se realice atendiendo a los principios de celeridad, eficiencia y eficacia que deben estar presentes en todas las actividades de la administración para el cumplimiento de los fines del Estado.

4. - Otra determinación

   Se ordenará la compulsación de copias del expediente radicado en la Corte bajo el No. T-516804, referido a la acción de tutela interpuesta por CARMEN TULIA URIBE ROJO, con destino a la Procuraduría Distrital de Bogotá, por competencia (Decreto 262 de 2000, artículo 76, literal e), con el fin de que se investigue si el Secretario del Juzgado Noveno Penal del Circuito pudo haber incurrido en falta disciplinaria al no remitir en forma oportuna el expediente a la Corte constitucional, pues, como se reseñó en precedencia, lo remitió transcurridos más de tres (3) meses de haberse dictado el fallo de única instancia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,