Sentencia de Tutela nº 574/02 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2002

Manifiesta el accionante que mediante Resolución No. 0122 de febrero 2 de 1998, el Director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconoció a favor de él y a partir del 5 de mayo de 1988, cuota de sustitución pensional en cuantía del 37.50%, Ver folios 30 a 34 del cuaderno número 1 del expediente objeto de revisión. prestación que venía percibiendo su padre J.D.G. hasta el día de su fallecimiento. Dicha sustitución operó en razón a su condición de persona inválida con incapacidad mayor al cincuenta (50%) por ciento. A folio 3 del cuaderno número 1 del expediente objeto de revisión, se encuentra una constancia expedida por el Instituto F.D.R. en la cual se manifiesta que "el paciente F.J.D.F. con historia clínica número 23.

932 es paciente antiguo del Instituto a quien se le viene atendiendo desde la edad de 6 meses por secuela de poliomelitis que afectaron el tronco y los miembros inferiores.

"Ha sido sometido a múltiples procedimientos quirúrgicos incluyendo una artrodesis de columna por una escoliosis de tipo paralítico.

"En la actualidad el paciente es independiente pero necesita el uso de ortesis en miembros inferiores y muletas axilares por presentar paraplejia flácida residual, por lo que se considera que el paciente presenta una incapacidad funcional que supera el 50%."

Mediante Resolución No. 2950 de mayo 30 de 2001 el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, resolvió "extinguir a partir del 01-03-2001 la cuota de sustitución de asignación mensual de retiro que le fue otorgado al señor J.F.D.F., con cédula de ciudadanía No. 79.421.450, equivalente al 37.50% del total de la prestación que devengaba el extinto A. ®D.G.J.".

Como argumento para extinguir dicho derecho, la entidad accionada indicó que "existen antecedentes en el expediente con los cuales se demuestra que percibe pensión por parte del Instituto de Seguros Sociales, motivo por el cual por ser independiente económicamente y en aplicación del Decreto 1213 de 1990," es procedente extinguir el derecho en cuestión.

No obstante el anterior argumento, el actor interpuso los respectivos recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos negativamente, con lo cual el accionante consideró que la entidad tutelada cometió un grave error al afirmar que los beneficiarios de las personas fallecidas que venían disfrutando de asignación mensual de retiro por cuenta de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y que al mismo tiempo recibían una pensión de jubilación por parte del I.S.S., sólo podían sustituirse en una de ellas, sin tener en cuenta que las dos pensiones son derechos adquiridos. Además, la conducta adelantada por la entidad tutelada consistió en la revocatoria de un acto administrativo particular y concreto, sin existir consentimiento expreso y por escrito del titular del derecho reconocido.

Como consecuencia de la extinción de su derecho como beneficiario de la sustitución pensional reclamada, también le fue suspendida la atención médica y el tratamiento que venía recibiendo por cuenta de la Policía Nacional, afectando en consecuencia su derecho a la seguridad social en salud.

Ante estas circunstancias, el accionante considera violados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la seguridad social, a la salud, a la protección especial de las personas inválidas, al debido proceso y al derecho de defensa. Para la protección de tales derechos, pide se ordene a la entidad accionada que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, revoque todos los actos administrativos por medio de los cuales se violaron sus derechos fundamentales, y se restablezca el pago del 37.50% de la sustitución de la asignación mensual de retiro que venía percibiendo como hijo inválido.

En sentencia del 28 de enero de 2001, la S. de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, concedió la tutela. Señaló el a quo que si bien el artículo 131 del decreto 1213 de 1990 señala claramente las causales por las cuales se extingue una pensión, por ninguna parte de la misma norma se encuentra autorización o se faculta a la entidad demandada para revocar directamente y sin el consentimiento del beneficiario, el acto administrativo que creó una situación jurídica individual, máxime cuando la Corte Constitucional ya se había pronunciado en un caso similar a favor del beneficiario de la sustitución pensional, cuando éste es el cónyuge sobreviviente y contrae nuevas nupcias. Así, al pronunciarse la Corte de manera favorable en un caso como el anterior, con mayor razón habrá de proteger a una persona inválida, por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta, quien tan sólo está recibiendo el 37.50% de la mesada, pago éste, que se suspende con el argumento de estarse percibiendo otra pensión de la cual ni siquiera se informa su cuantía. Por este motivo no puede pregonarse válidamente que esté demostrada la independencia económica.

Por lo anterior, se ordenó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la decisión, procediera a vincular al demandante en la nómina para el pago de sustitución pensional que le fuera reconocida mediante resolución No. 0122 de febrero 2 de 1998.

Impugnada la anterior decisión, conoció en segunda instancia la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, la cual en sentencia del 12 de marzo de 2002, revocó la decisión impugnada y en su lugar negó la tutela. Consideró el ad quem que "el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo prevé la posibilidad de la revocatoria directa de los actos administrativos, de oficio o a solicitud de parte, cuando entre otras causales `sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley'; en concordancia con el artículo 73 ibídem, que permite la revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto."

En este orden de ideas, no es acertado afirmar que la única revocatoria directa para casos como el que ahora se analiza, sea la que opera por vía judicial, porque basta que sea el administrador el que, apoyado en la existencia de alguna causal que lo permita, revoque su propio acto y lo ponga en conocimiento del interesado, para que éste pueda agotar la vía gubernativa, como acá sucedió, y cuente con la posibilidad de acudir a la jurisdicción administrativa para deprecar la nulidad y restablecimiento de su derecho.

De esta manera, y de conformidad con la normatividad legal que regula lo relativo a la sustitución pensional con régimen interno y especial, la entidad demandada, encontró que efectivamente el accionante había perdido el derecho a seguir gozando de dicha prestación, razón por la cual profirió el acto administrativo que extinguió su derecho, y lo puso en conocimiento del afectado. Así, ésta persona agotó los recursos de la vía gubernativa, de tal manera que ahora puede reclamar su derecho ante la justicia contenciosa administrativa a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello, es errado afirmar que se violó el debido proceso. En consecuencia, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar negó la tutela.

- A folios 1 y 2. Recibos de pago de la sustitución pensional asignada al accionante, correspondientes a los meses de enero y febrero de 2001 por un monto de $ 227.005 pesos. Igualmente dos recibos de pago de la pensión recibida del I.S.S., de los meses de agosto y septiembre de 2001, y que corresponden a un pago mensual de $ 137.719 pesos.

- Folio 3. Constancia de incapacidad física permanente expedida en marzo de 1997 por el Instituto F.D.R. a petición del actor.

- Folios 5 y 6. Derecho de petición dirigido por el tutelante al Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con sello de recibido por dicha institución el 12 de octubre de 2001.

- Folios 7 a 10. Resolución No. 5419 de agosto 10 de 2001, expedida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, y que resuelve el recursos de reposición interpuesto por el tutelante contra la resolución 2950 de mayo 30 de 2001.

- Folios 11 y 12. Recurso de reposición contra la resolución No. 2950 de 2001, expedida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

- Folios 13 y 14. Resolución No. 2950 de 2001, expedida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

- Folios 15 a 17. Resolución No. 0122 de febrero 2 de 1998, por medio de la cual el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, reconoce al accionante cuota de sustitución de asignación mensual de retiro como beneficiario del extinto Agente ® J.D.G..

- Folios 19 a 26. Demanda de tutela de J.F.D.F. contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

- Folios 46 a 48. Respuesta dada por el Subdirector (e) de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en la cual informa al Tribunal Superior de Bogotá, juez de primera instancia en esta tutela, acerca del procedimiento seguido en el caso de la extinción de la cuota de asignación mensual que venía recibiendo el señor J.F.D.F., como beneficiario del extinto agente ® J.D.G..

Competencia.

Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la S. de Selección.

2. El problema jurídico planteado.

   Corresponde a la S. determinar si la acción de tutela constituye el instrumento procesal adecuado para que el demandante obtenga la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la seguridad social, a la salud, y a la protección especial a las personas inválidas, una vez que ha operado la extinción de su derecho a la cuota de sustitución de asignación mensual que se le venía pagando como beneficiario, por haber considerado la Caja de Sueldos de Retiro de Policía Nacional que se configuró la causal de independencia económica.

3. Protección especial para las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.

   El artículo 13 de la Carta Política establece como principio la igualdad de todas las personas frente a la ley. Igualmente, la misma norma constitucional, consagra una especial protección para las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Así, el principio de igualdad deja de ser un concepto jurídico de aplicación formal, para convertirse en un criterio dinámico, que debe interpretarse en el marco de la situación de hecho que rodea a cada persona, buscando con ello el logro de una igualdad material y no formal. En sentencia T-441 de 1993, Magistrado Ponente J.G.H.G., señaló lo siguiente:

   Así entendida la igualdad, no es un criterio vacío que mide mecánicamente a los individuos de la especie humana equiparándolos desde el punto de vista formal pero dejando vigentes y aun profundizando las causas de desigualdad e inequidad sustanciales, sino un criterio jurídico vivo y actuante que racionaliza la actividad del Estado para brindar a las personas posibilidades efectivas y concretas de ver realizada, en sus respectivos casos, dentro de sus propias circunstancias y en el marco de sus necesidades actuales, la justicia material que debe presidir toda gestión pública.

   De esta manera, quienes se encuentran en una situación de evidente desigualdad debido a las circunstancias particulares que las rodean, sean estas, físicas, síquicas o económicas, merecen una mayor protección de sus derechos, y así lo deben entender los operadores jurídicos. Personas en la situación que afronta el tutelante, con una disminución física tal que lo imposibilita para valerse por sí mismo y por ende para trabajar, encuentra afectadas sus condiciones de vida, cuando su limitada economía personal, se ve menguada considerablemente en virtud de una interpretación restrictiva de una norma de carácter especial aplicada al extinguir un derecho a él reconocido previamente.

   De esta manera, normas que en un principio se crean para generar un trato desigual pero positivo a favor de personas en situación de debilidad manifiesta, encuentran que ese trato especial desaparece cuando el operador jurídico permite que sean interpretadas restrictivamente con consecuencias graves que ponen en peligro sus derechos fundamentales.

4. Vulneración de derechos fundamentales por aplicación formal de una norma.

   Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-378 de 1997, Magistrado Ponente E.C.M., reiterando fallos anteriores, sostuvo que la Administración Pública, tiene como especial obligación la de amparar a los disminuidos físicos o psíquicos Sentencias T-427 de 1992 (MP. E.C.M.); T-159 de 1993 (MP. V.N.M.); T-200 de 1993 (MP. C.G.D.); T- 235 1993 (MP. V.N.M.); T-239 de 1993 (MP. A.B.C.); T-30 de 1993 (MP. E.C.M.); T-441 de 1993 (MP. J.G.H.G.); T-174 de 1994 (MP. A.M.C.); T-290 de 1994 (MP. V.N.M.); T-298 de 1994 (MP. E.C.M.); T-404 de 1994 (MP. J.A.M.); T-430 de 1994 (MP. H.H.V.); T-144 de 1995 (MP. A.B.C.); T-288 de 1995 (MP. E.C.M.); T-339 de 1995 (MP. C.G.D.); T-065 de 1996 (MP. A.B.C.); T-224 de 1996 (MP. V.N.M.); T-571 de 1996 (MP. A.B.C.). . Ello se concreta en la necesidad de otorgar a los minusválidos un trato desigual más favorable y en preferir la aplicación de las disposiciones que los protegen sobre las normas de orden general, en razón del carácter tuitivo de las primeras. En la sentencia mencionada, la Corte indicó:

   `La obligación estatal de amparar a quienes se encuentren bajo estas circunstancias, tiene como base primordial el derecho a la igualdad y la necesidad de proporcionar un trato compensatorio a quienes no pueden fácilmente acceder a los medios materiales que garanticen su subsistencia y su dignidad' Sentencia T-159 de 1993 (MP. V.N.M.. .

   "De igual modo, la jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de establecer que el propósito constitucional de integración social de los disminuidos físicos o psíquicos (C.P., artículo 47) sólo puede llevarse a cabo si el legislador asume la responsabilidad de diseñar normas de especial protección y si los operadores jurídicos aplican las disposiciones vigentes, a través de una interpretación legal, dirigida a lograr que el anotado propósito superior sea viable. En este sentido, las normas legales deben ser interpretadas de manera tal que favorezcan, dentro de los límites de lo razonable, a las personas minusválidas. A este respecto, la Corporación ha indicado:

   `La interpretación de la ley, a partir de los presupuestos de la normalidad, en consecuencia, no es apropiada cuando se propone aplicarla a los disminuidos psíquicos, pues, en su caso se torna imperativo con miras a su integración social extraer los elementos de la misma que tiendan a su mayor beneficio y excluir los que a la luz de su particular situación puedan resultar irrazonables Sentencia T-307 de 1993 (MP. E.C.M.). '." Sentencia reiterada en la sentencia T-762 de 1998, Magistrado Ponente A.M.C..

   Por lo tanto, las normas que regulan la situación de personas con incapacidad física, deben interpretarse a su favor, y ello supone que no puedan desconocerse sus circunstancias particulares, pues una interpretación distinta ocasiona un desarrollo grosero de la norma, con el consecuente desconocimiento de principios, valores y derechos constitucionales. Sentencia SU-1185 de 2001, Magistrado Ponente R.E.G..

Ocurrencia real de la causal de independencia económica para justificar suspensión en el pago de pensión sustituta.

En el caso objeto de revisión, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, dando aplicación a lo señalado en el artículo 131 del decreto 1213 de 1990 que estableció las causales por las cuales los beneficiarios de una sustitución pensional verían extinguido automáticamente su derecho, procedió a excluir al accionante como beneficiario de la sustitución pensional. La mencionada norma señala lo siguiente:

"Artículo 131. Extinción de pensiones. A partir de la vigencia del presente Decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un Agente de la Policía en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión policial, extinguirán para los hijos, por muerte, matrimonio, Mediante sentencia C-870 de 1999, la S. Plena de Esta Corporación, declaró inexequible la palabra matrimonio. independencia económica, o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los hijos inválidos absolutos y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años, cuando hayan dependido económicamente del Agente.

"La Extinción se irá decretando a partir de la fecha del hecho que la motive y por la cuota parte correspondiente."

De la lectura de esta norma es claro concluir, que la ocurrencia del hecho que configura alguna de las causales, requiere tan sólo ser declarada y puesta en conocimiento del beneficiario. Sin embargo, las circunstancias que configuran la existencia de alguna de las causales por las cuales puede extinguirse una pensión en los términos de la norma transcrita, no puede aplicarse a espaldas de la realidad que envuelve y rodea al beneficiario.

El tutelante es persona inválida y así lo demuestra la certificación anexa al expediente. Se encontraba percibiendo dos asignaciones mensuales, como consecuencia del reconocimiento que se hiciera en legal forma tanto por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional como por el Instituto de Seguros Sociales.

Mediante Resolución No. 0122 del 2 de febrero de 1998, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le había reconocido el derecho como sustituto pensional de su difunto padre en un monto equivalente al 37.50% del total de dicha asignación mensual. Como se comprueba a folio 1 del expediente, la mensualidad percibida al momento de suspenderse su pago ascendía a $ 227.005 pesos. De la misma forma, a folio 2, se constata que la mensualidad pagada por el Instituto de Seguros Sociales, correspondía en el año 2001 a la suma de $ 137.719 pesos.

De la información contenida en el expediente, se evidencia que la justificación esgrimida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para extinguir el derecho reconocido al tutelante como beneficiario de una sustitución pensional, consiste en una presunta independencia económica, que a juicio de esta S., no puede aceptarse por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual, cuya cuantía corresponde hoy en día a un poco más de una tercera parte de un salario Mínimo Mensual Legal Vigente (MMLV); suma que no puede entenderse como "suficiente" para concluir de ello, que se ha adquirido una independencia económica, y mucho menos que con ese monto se pueda afrontar la vida en condiciones dignas y justas. Recordemos que el accionante es una persona con una discapacidad física mayor al cincuenta (50%) por ciento, lo que le impide laborar y por ende procurarse un ingreso propio. Además, no dispone de los recursos suficientes para asumir por su cuenta el tratamiento médico que le venía siendo prestado por la misma Policía Nacional y sin el cual su salud y calidad de vida amenazan con deteriorarse más.

La noción de independencia económica, alegada en la causal que se predica de la situación del accionante y que esta S. cuestiona dada su aplicación ciega y llana, no puede restringirse al hecho de percibir un ingreso cualquiera referido a un monto ínfimo o atado al concepto de salario mínimo, máxime cuando la Corte en su jurisprudencia ha señalado que este último no coincide con el de mínimo vital:

"No corresponde a una efectiva protección de los derechos a la igualdad y al trabajo, la idea de limitar la protección judicial del salario por vía de tutela, a la cuantía que define el legislador como salario mínimo, pues éste es, según la ley, la contraprestación menor aceptable en las labores que no requieren calificación alguna. Si el juez de amparo escoge el criterio cuantitativo más deficiente para limitar la procedencia de la tutela, no sólo desconoce las necesidades de un vasto sector de la población para el que el salario, si bien superior al mínimo, también es la única fuente para satisfacer las necesidades personales y familiares". Sentencia SU-995 de 1999, M.P.C.G.D..

Así, la independencia económica habrá de considerarse como la capacidad de que dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas. Esto significa que el concepto de independencia económica alegado por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, debe cotejarse y consultarse con la realidad y no con asignaciones meramente formales. Sentencia T-156 de 2000, M.P.J.G.H.G.. Por ello, tampoco es dable afirmar que dadas las circunstancias económicas del país, una persona pueda subsistir con un ingreso mensual tan bajo como el que quedaría percibiendo el tutelante ($ 137.005 pesos), menos todavía si se tiene en cuenta, que es una persona inválida y sin capacidad alguna para laborar.

De esta manera, no encuentra la S. que la razón esgrimida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, pueda ser aceptable desde los mandatos constitucionales de protección especial a las personas en condiciones de debilidad manifiesta (art. 13 C.P.), pues las circunstancias físicas del accionante, aunado al bajo monto de la pensión que recibe por parte del I.S.S. como asignación mensual, apenas permiten una congrua supervivencia. Ello quiere decir que lo que devengaría el accionante apenas le permitiría "vivir mal", cuando lo fundamental no es sobrevivir, sino vivir con dignidad. Sentencia T-031 de 1998, M.P.A.M.C..

Finalmente, es relevante señalar que aún cuando el actor ya hizo uso de los recursos que le concede la vía gubernativa, por medio de los cuales pudo atacar la resolución que extinguió su derecho, y puede acudir ahora a la vía contencioso administrativa por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, este mecanismo judicial ordinario se torna en inviable, en virtud del inminente perjuicio irremediable al cual se ve enfrentado el tutelante por su condición de invalidez y por la afectación de sus condiciones mínimas de vida.

Es por esto, que en el presente caso, dada las condiciones especiales que rodean al actor, esta S. de Revisión considera que la medida a seguir en orden a garantizar la protección de los derechos a la vida en condiciones dignas y justas, al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social en salud y a la protección especial de las personas en condiciones de debilidad manifiesta, corresponderá a revocar las decisiones de instancia y en su lugar tutelar los derechos fundamentales reclamados como violados.

Se ordenará, en consecuencia, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, que en el plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, incluya nuevamente al tutelante en la nómina de pago de pensiones, y restablezca el pago del 37.50% de la sustitución de la asignación mensual de retiro que venía percibiendo como hijo inválido del extinto agente ® J.D.G., así como también cancele las mesadas dejadas de pagar desde la fecha en que estas le fueron suspendidas.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional, obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución