Sentencia de Tutela nº 1040/02 de Corte Constitucional, 22 de Noviembre de 2002

El señor A.Z.P. conductor de servicio público, considera que la Secretaria de Tránsito y Transportes de Bogotá ha violado sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y trabajo, en tanto que la entidad mencionada le impuso varios comparendos y lo sancionó por conductas que a su parecer, no constituyen contravención a las normas de tránsito.

Relata en su demanda que mediante derecho de petición presentado ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, el día 23 de julio de 1999, solicitó la exoneración de varios comparendos que le fueron impuestos, alegando que unos no constituían falta contravencional y otros habían caducado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 258 del Código Nacional de Policía.

Mediante comunicaciones fechadas los días 29 de julio y 5 de agosto de 1999, el accionante fue citado por el J. de la División y Coordinación de Inspecciones de Tránsito y por la Inspección 6 de Tránsito, a la diligencia de audiencia pública a celebrarse el día 21 de octubre de 1999. Llegado el día de la audiencia de fallo, se le comunicó que sus pretensiones habían sido resueltas de manera adversa a lo que él solicitó.

Por tales hechos considera que le están siendo vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por cuanto dentro de los documentos probatorios aportados en su momento en las diligencias surtidas ante la S.T.T., se incluyeron copias de las Resoluciones No. 971112-01, de la Inspección Tercera de Tránsito y la No. 475-980430 de la Inspección Sexta de Tránsito en la cuales se exoneraba del pago de los comparendos a otros conductores de servicio público que tampoco portaban la planilla de despacho.

Finalmente, considera que su derecho fundamental al trabajo sería igualmente afectado, en el caso de que la S.T.T. de Bogotá, inicie la política de retener las licencias de conducción a los infractores que tengan deudas pendientes, con lo cual se le imposibilitaría desarrollar su trabajo.

En consecuencia solicita se ordene a la Secretaría de Tránsito de Bogotá, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, lo exonere por caducidad de todos los comparendos que graban su cédula de ciudadanía, así como también se proceda a la desanotación del sistema de dichas infracciones y se le expida el correspondiente PAZ y SALVO.

En escrito de mayo 15 de 2002 dirigido al Juzgado Treinta Uno Civil Municipal de Bogotá, la Subsecretaria Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá dio respuesta en relación con los hechos y las pretensiones del tutelante. Así dijo:

"1. Corresponde a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá como Autoridad Única de Transporte velar por el cumplimiento que le ordena la Constitución y la Ley en materia de tránsito y transporte en la Capital.

"2. En este sentido le corresponde conocer a través del cuerpo de policía Metropolitano de Tránsito los hechos en los cuales se vean comprometidos vehículos dentro del perímetro del Distrito, con el fin de determinar responsabilidades a cargo de los conductores involucrados.

"3. Es así como la Policía de Tránsito investida como Autoridad en esta materia al tener conocimiento de alguna contravención procede a imponer los respectivos comparendos a los infractores, a quienes les asignará una Inspección que conocerá en primera instancia el caso y si es del caso de acuerdo al Código Nacional de Tránsito se procederá a su inmovilización.

"4. Para el caso en estudio, afirma el señor R.L. de la Asociación `ACOLTRANS', que su asociado el señor Z., es un conductor CUMPLIDOR y RESPONSBLE, tal vez por ser uno de los tantos que ostentan un récord impresionante de infracciones al Código Nacional de Tránsito, por lo que a nuestro entender lo que busca la Asociación es un manto de impunidad.

"5. Parece olvidar o sufrir de amnesia respecto al tipo de comparendos que le han impuesto, los cuales no son por portar una cartulina, sino por infracciones comunes dentro del gremio del transporte público y que suman dos millones ciento setenta y ocho mil setecientos pesos ($ 2.178.700), conducta que denota la IRRESPONSABILIDAD y falta de civismo al momento de conducir vehículos de servicio público, pero que del estado de cuenta adjunto se comprueba su cinismo al momento de pretender que se le exonere de un deber y una obligación por no respetar las normas especiales de tránsito.

"6. Como quiera que el accionante falto a la verdad a la hora de interponer la acción y no expuso al Despacho las verdaderas causas por las cuales se le ha multado en las veintisiete ocasiones que aparece registrado y eso sin contar las muchas que sin duda comete, pero que no ha sido castigado por no contar con tantos agentes de tránsito como se quisiera para una ciudad de más de siete millones de habitantes y setenta mil vehículos de servicio público, sin contar los particulares que también cometen infracciones.

"7. Así las cosas, esta Secretaría no ha vulnerado derecho alguno, pues cada vez que se impone un comparendo dentro del mismo esta establecido el procedimiento para ejercer su derecho de defensa y contradicción, tan es así que cuando fue procedente la exoneración, la inspección lo resolvió favorablemente.

"8. Esta Secretaría procederá a conminar al señor Z. para que se ponga al día para con nosotros, acogiéndose a las facilidades que operan hasta el 30 de junio del presente año o de lo contrario se dará traslado al Grupo de Jurisdicción Coactiva para que inicie el respectivo cobro por las infracciones sin cancelar, así las cosas el Despacho del H. Juez con el material probatorio determinará la responsabilidad del accionante y que no se convierta la acción de tutela en el mecanismo para burlar otras disposiciones como en este caso las normas de tránsito -anexamos copia de una infracción reciente, por lo que NO DEBE EXIMIRSE de su obligación y deber para con las autoridades de tránsito.

"9. Por último, esta Secretaría solicita que a pesar de que la acción de Tutela es una acción pública se castigue ejemplarmente la conducta del señor accionante y lo condene en costas por poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional sin una justa causa y por el contrario es un típico conductor irresponsable para con si mismo y la ciudadanía en general al desconocer y pretender burlar las normas de tránsito, poniendo en riesgo constante la vida de muchas personas, máxime por la clase de servicio que presta como es la de transporte de personas."

Concluye la funcionaria de la S.T.T. de Bogotá en su respuesta al juez de primera instancia, que el accionante al violar las normas del Código Nacional de Tránsito, queda expuesto a que se le impongan los respectivos comparendos, los cuales a su vez podrá controvertir en las mismas Inspecciones de Tránsito, a fin de hacer valer sus derechos. De no hacerlo, esta aceptando su responsabilidad. En consecuencia, no se encuentra que la S.T.T. haya violado el derecho a la igualdad, cuando el tutelante tiene a su haber veintisiete comparendos por violar las normas de tránsito de la ciudad. En términos de la jurisprudencia constitucional "la igualdad sólo se viola si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según su finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida." Por ello, resulta razonable y justo imponer al actor los respectivos comparendos.

En lo que respecta al derecho de petición, no existe tampoco vulneración al mismo, por cuanto al accionante le fue dada respuesta oportuna a sus peticiones cosa distinta, es que las respuestas dadas no respondan a los intereses del peticionario.

En lo que respecta a la posible violación del derecho al debido proceso, se señala que la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela no resulta viable cuando con ella se busca obviar o pretermitir las acciones judiciales que las leyes hayan consagrado. Así el señor Z., disponía de los mecanismos propios para comparecer ante las Inspecciones de Tránsito a fin de ejercer su derecho de defensa, y de no hacerlo se entendería su aceptación del contenido del acto emanado del agente de tránsito.

1. Primera instancia.

   En sentencia del 22 de mayo del 2002, el Juzgado Treinta y Uno Civil Municipal de Bogotá, negó el amparo constitucional solicitado, al considerar que efectivamente al tutelante no se le vulneró derecho fundamental alguno.

   Explica el juez de primera instancia que del escrito de tutela se puede concluir que allí sólo se está comunicando el estado del tutelante frente a las supuestas deudas pendientes por motivos de infracción a las normas de tránsito, situación que es totalmente ajena frente al derecho al trabajo presuntamente vulnerado.

   En cuanto al derecho de petición, éste tampoco fue violado por cuanto el mismo actor señala que este fue efectivamente resuelto en cada oportunidad por la entidad accionada, siendo citado de igual forma a las respectivas audiencias públicas.

   En lo que respecta al derecho al debido proceso, la jurisprudencia ha señalado que "la tutela no ha sido consagrad para provocar la iniciación de procesos alternativos, o subsidiarios de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces o entidades especiales, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene propósitos claros y definidos, estricto y específicos, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce".

   Finalmente, señaló que el accionante dispone de otros mecanismos judiciales de defensa como acudir ante las propias inspecciones de tránsito o en último caso ante la jurisdicción contencioso administrativa. La Corte en reiteradas oportunidades ha señalado que la acción de tutela es improcedente en aquellos casos en los que los afectados dispongan de otros mecanismos judiciales de defensa.

2. Segunda Instancia.

   Impugnada la anterior decisión, conoció en segunda instancia el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá, el cual en sentencia del 5 de julio de 2002, confirmó la decisión del a quo.

   Señaló el juez de segunda instancia que en el caso objeto de revisión no se violó el derecho al debido proceso del accionante, pues las peticiones presentadas ante las autoridades de tránsito fueron debidamente limitadas, con observancia propia de todas las fases de las actuaciones administrativas, pues de los documentos obrantes en el expediente se puede concluir que el demandante pudo hacer valer sus derechos dentro de la oportunidad legal, pues fue citado a la correspondiente audiencia pública en donde constituyó apoderado para su asistencia, y donde igualmente fue notificado en legal forma, así como también donde sus peticiones fueron recepcionadas y decididas oportunamente.

   En cuanto a su derecho de petición, tampoco se evidencia su violación, pues su solicitud de exoneración de los comparendos a él impuestos fue resuelta oportunamente por la S.T.T. de Bogotá-

   En cuanto al derecho al trabajo, tampoco se vislumbra vulneración al mismo, pues "la posibilidad de que le sea suspendida su licencia de conducción como consecuencia de las sanciones económicas a que se ha hecho acreedor, es un evento que es del resorte de la autoridad de tránsito correspondiente a quien compete por lo mismo, de acuerdo con las normas que regulan el tránsito terrestre, adoptar la decisión que corresponda al caso.".

   Finalmente, en lo que corresponde al derecho a la igualdad es cierto que se aportaron dentro al expediente copias de actos administrativos en los que se exoneró a algunas personas del pago de las sanciones impuestas, "no lo es menos que tales decisiones obedecen a procedimientos realizados en circunstancias diferentes y en casos independientes o particulares, no pudiéndose así aseverar que al actor en esta tutela se le hubiera desconocido el derecho a la igualdad."

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.

2. El debido proceso en las actuaciones administrativas.

   El derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la Carta Política, comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales T-416 de 1998 M.P A.M.C..

   En el caso que se revisa, se tiene lo siguiente :

   El señor A.Z.P., labora como conductor de servicio público, señala que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá le ha violado sus derechos fundamentales de igualdad, petición, debido proceso y trabajo, por cuanto considera que no le deben ser cobrados los diferentes comparendos que le han sido impuestos por violación de las normas de tránsito. Solicita la exoneración de los mismos, pues varios de ellos, no están señalados en el Código Nacional de Tránsito como contravenciones y otros ya caducaron. Indica igualmente, que en otros casos similares al de él los conductores fueron exonerados del pago de los respectivos comparendos. Indica igualmente que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá -S.T.T.- no ha resuelto de fondo la petición por él elevada, y finalmente, su derecho al trabajo le será violado en tanto la S.T.T. de Bogotá proceda a la retención de las licencias de conducción de aquellos infractores de las normas de tránsito que no se encuentren al día en el pago de los respectivos comparendos, circunstancia que tornará más difícil su ya débil economía.

   Pese a los hechos expuestos por el actor, la Sala concluye que las actuaciones adelantadas por la Secretaría de Tránsito de Bogotá, se han desarrollado dentro de los parámetros legales y constitucionales, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como desbordada o amañada.

   Las razones son las siguientes:

   - Es evidente que el proceder del señor Z.P., en su actividad como conductor del servicio público de transporte, no se corresponde con las pautas que deben regir su conducta en esta actividad. El Código Nacional de Transporte Terrestre, sea el que tuvo vigencia hasta el pasado 6 de noviembre de 2002 y el que entró a regir, establecen como normas de tránsito, comportarse en forma que no incomode, perjudique o afecte a las demás personas, sea conductor o peatón, conocer y cumplir con las normas de tránsito que le sean aplicables, y obedecer igualmente las indicaciones que las Autoridades de Tránsito le dispensen (artículos 109 del anterior Código Nacional de Tránsito Terrestre y 55 de la Ley 769 de 2002, por la cual se expidió el Nuevo Código de Tránsito). Es evidente que el respeto de estas pautas mínimas, trae como consecuencia un comportamiento ejemplar.

   No obstante lo anterior, y contar con años de desarrollo y experiencia de tal actividad, el actor acumuló en un lapso de cinco años, más de veintisiete comparendos por violación de las normas de tránsito, entre las cuales se hallan las siguientes:

   · Transitar en zonas u horas prohibidas.

   · Transitar con exceso de pasajeros o carga,

   · No respetar la prelación de tránsito de otros vehículos,

   · No utilizar cinturón de seguridad,

   · Irrespetar señales de tránsito,

   · Recoger o dejar pasajeros en la mitad de la calzada, o en lugares no autorizados para tal fin,

   · No respetar las señales u ordenes impartidas por las autoridades de tránsito.

   · Irrespetar o ultrajar de palabra u obra a las autoridades de tránsito.

   Ante el comportamiento reiterado del señor A.Z. en infringir las normas de tránsito, la imposición de los respectivos comparendos corresponde a las sanciones que consagra el Código de Tránsito, sin que ninguno de ellos se encuentre exento del pago de la correspondiente sanción económica. Es claro para la Sala, que no corresponden a la realidad, las afirmaciones hechas por el accionante en el sentido de que varios de los comparendos a él impuestos atañen a conductas no contravencionales, pues revisado el Código de Tránsito, se advierte que todas las infracciones reseñadas son sancionables con la imposición de comparendos ( Capítulo I, y III del Título IV del anterior Código de Tránsito).

   Por el contrario, ninguna de las infracciones impuestas se relaciona con la supuesta omisión del actor en portar la planilla de despacho o "cartulina", pues es claro que ésta sí es una situación que no es objeto de imposición de multa alguna.

   Es claro para la Sala que la actitud displicente del actor respecto de las normas de tránsito, y la permanente transgresión de las mismas evidencian no sólo un desconocimiento de las reglas a seguir, sino una irresponsabilidad en el cumplimiento de su labor como conductor de servicio público.

   La Secretaria de Tránsito de Bogotá, a fin de contrarrestar el mal comportamiento del tutelante, cumplió con su labor de imponer los comparendos correspondientes y citar al infractor a las respectivas audiencias públicas, tal y como él mismo lo señala en los hechos de su demanda. Con todo, el tutelante ha venido "coleccionando" cada vez más nuevas infracciones de tránsito las cuales ha decidido no pagar desde hace cinco (5) años, al punto de que acumula en la actualidad una suma de dos millones ciento setenta y ocho mil setecientos pesos ($ 2.178.700), por concepto de multas respecto de las cuales, no hace ningún comentario en su demanda de tutela.

   Es claro entonces, que las actuaciones adelantadas por la S.T.T, se han ajustado a los procedimientos establecidos por el Código Nacional de Tránsito, pues una vez impuesto el comparendo por el agente de tránsito, puede presentarse en los términos del Código de Tránsito ante el funcionario competente y controvertir o aceptar la infracción (artículo 239 del anterior Código de Tránsito). Además, el propio demandante señala que ha sido citado a audiencia públicas, en donde como él mismo lo anotó, ha asistido y en las cuales fue oído y vencido. De igual forma, no existe duda alguna de que el derecho de petición tampoco ha sido violado por la S.T.T., pues en las diferentes oportunidades en que el demandante se ha dirigido a la S.T.T., ésta ha dado respuesta oportuna y de fondo a sus pretensiones, tal y como se colige del mismo texto de la demanda de tutela.

   Ahora bien, en lo que respecta al derecho al trabajo, ha dicho la jurisprudencia y la Constitución que éste es un derecho y una obligación social que goza en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Además, toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. En sentencia T-770 de 2001, M.P.J.C.T., señaló lo siguiente:

   1. El trabajo es uno de los valores fundamentales del Estado social de derecho e implica el mandato constitucional de protegerlo pues está orientado a la realización de los fines estatales y a la dignificación del ser humano. De allí por qué se haya superado su visión como un simple mecanismo para acceder a unas mínimas condiciones que faciliten la subsistencia del trabajador y su familia. Esa naturaleza del trabajo como valor fundante del Estado y como derecho fundamental ha sido reiteradamente resaltada por esta Corporación. En ese sentido, por ejemplo, se ha expuesto:

   `El trabajo es uno de los valores esenciales de nuestra organización política, tal como lo declara el Preámbulo de la Constitución y lo reafirma su artículo 1º al señalarlo como uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho.

   `Como ya lo dijo esta Corte, el mandato constitucional de protegerlo como derecho-deber afecta a todas las ramas y poderes públicos y tiende al cumplimiento de uno de los fines primordiales del Estado: el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes plasmados en la Constitución, particularmente los que, para el caso del trabajo, se derivan del esfuerzo y la labor del hombre (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Magistrado Ponente: Dr. A.M.C.)'.

   Sin embargo, el derecho al trabajo debe desarrollarse de manera responsable y con acatamiento a la Constitución y la Ley. Así, como consecuencia del desarrollo irresponsable de este derecho es posible la imposición de sanciones que buscan remediar la actividad desarrollada por el particular. De esta manera, la imposición de comparendos al conductor, pretende generar el menor efecto en el libre ejercicio de su derecho al trabajo, pero generando en él, el fin buscado cual es, cumplir su trabajo de manera responsable. Pero si la conducta resulta repetitiva, las sanciones pueden adquirir una mayor entidad y podría traer -en el presente caso- la retención de la licencia de conducción del tutelante.

   Por ello, si el actor, no procede de acuerdo con los lineamientos establecidos en el Código de Tránsito, y además de eso, hace caso omiso a las sanciones que se le imponen por irrespeto a las normas de tránsito, puede ver restringido su derecho al trabajo, con retención de su licencia hasta tanto las multas impuestas sean canceladas. Es claro por lo tanto, que desarrollar una actividad laboral es un derecho fundamental, pero igualmente es una obligación social con responsabilidades, las cuales no pueden desconocerse o evadirse.

   En sentencia T-1015 de 1999, M.P.C.G.D., se indicó sobre el particular lo siguiente:

   "La Constitución Política garantiza el derecho al trabajo desde su Preámbulo, y lo reconoce como valor fundante y fin esencial del Estado (arts. 1°, 2°, 25 y 26 CP). De cualquier manera, esta Corporación ha enfatizado que no es un derecho absoluto y que está limitado por la legalidad, de manera que no es posible invocarlo en defensa de labores ilícitas o prohibidas o, en ocasiones, sin el lleno de los requisitos o licencias necesarios para ciertas actividades.

   "La Corte ha sostenido que las violaciones a este derecho se producen cuando se limita injustificadamente o se prohibe arbitrariamente su ejercicio, cuando se niega el reintegro sin motivo legal, si se somete a las personas a laborar en condiciones indignas o con remuneración injusta, o si se suspende el pago de los salarios correspondientes de manera indefinida. Sentencias T-615/92, T-329/94, y T-578/94 MP J.G.H.G.; T-429/94 MP A.B.C.; T-554/92 MP E.C.M.; C-194/98 H.H.V..

   "

   De esta manera, considera la Sala que no existe violación de derecho fundamental alguno por parte de la Secretaría de Tránsito de Bogotá, razón por la cual se confirmarán las sentencias proferidas por los Juzgados Treinta y Uno Civil Municipal y Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá, pero con base en las consideraciones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,