Sentencia de Tutela nº 1055/02 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2002

1. Hechos.

   El señor L.C.R.J., por medio de apoderada, presentó acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales, con el fin de que se le amparara el derecho fundamental a la seguridad social en conexidad "con la protección a las personas de la tercera edad y la vida digna".

   Expuso la apoderada en la demanda que el señor ROJAS JARAMILLO el 3 de enero de 2000 solicitó al ISS el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, pero como el pasivo pensional de Cajanal fue asumido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales, esta entidad negó la emisión y pago del bono con el argumento de que no estaba obligada sino al reconocimiento de cuota parte conforme al Decreto 13 de 2001, de manera que no se había podido proceder al "pago" de la pensión reclamada y por ello acudía a la acción de tutela para que se ordenara a la entidad accionada emitir "la cuota parte" correspondiente al bono pensional.

   Precisó la abogada que con anterioridad se había interpuesto demanda de tutela contra Cajanal y, en el fallo respectivo, dictado en mayo de 2001, se ordenó al departamento de Antioquia, al municipio de Medellín, a la Policía Nacional y a la Gobernación de Antioquia el pago del bono pensional que a cada uno le correspondía y éstos así lo hicieron, con excepción de Cajanal como quiera que el pasivo pensional fue asumido por el Ministerio de Hacienda, razones por las cuales se impetraba la acción contra la Oficina de Bonos Pensionales de dicho Ministerio.

2. Pruebas.

   La apoderada del accionante allegó con la demanda fotocopias de los siguientes documentos:

   1. Oficio fechado el 2 de octubre de 2001, dirigido al Juez Octavo Laboral del Circuito de Medellín por el Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, en virtud de la acción de tutela impetrada por L.C.R.J. contra el Instituto de Seguros Sociales y "otros", mediante el cual le respondió al Juez su solicitud sobre el estado en que se encontraba el trámite de la "cuota parte" pensional del señor ROJAS JARAMILLO y, al efecto le expuso lo siguiente:

      "1. La Oficina de Bonos Pensionales tiene a su cargo el reconocimiento, liquidación y emisión de los bonos Pensionales o de las cuotas partes o cupones a cargo de la Nación, cuando la responsabilidad corresponde a la Caja Nacional de Previsión, al Instituto de Seguros Sociales (por tiempos anteriores al 1º de abril de 1994), o a cualquier caja fondo o entidad que haya sido sustituida por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional. La OBP no reconoce cuotas partes pensionales.

      "2. La entidad que reconoce las cuotas partes pensionales por los aportes efectuados a la Caja Nacional de Previsión es esa misma Caja, por tal razón las solicitudes de reconocimientos de tales cuotas se deben dirigir directamente a CAJANAL.

      "3. Sin embargo, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como se le comunicó al Municipio de Medellín en Oficio No. 10550 del 5 de julio y a su Despacho en Oficio No. 19712 del mismo día, considera que el señor ROJAS JARAMILLO no se trasladó al Régimen de Prima Media con posterioridad a la vigencia de la Ley 100/93 y por tal razón no tiene derecho a bono pensional de conformidad con lo ordenado por los Decretos 1314/94 y 13 de 2.001.

      "4. De otra parte, cabe aclarar que la OBP desconoce fallo alguno que le obligue a reconocer y emitir el cupón en el bono pensional del accionante y si se hubiere proferido jamás se le notificó. Sin embargo, si tal fallo existe, ruego a usted se sirva notificarlo a esta Oficina con el objeto de darle cumplimiento de manera inmediata.

   2. Oficio No. 514789, de 25 de julio de 2001, suscrito por M.A.C.M., Profesional Especializada del Instituto de Seguro Social, adscrita al CAP San Antonio de Medellín, dirigido al Juez Octavo Laboral del Circuito de Medellín, en virtud de incidente de desacato que se tramitó respecto de la acción de tutela formulada por L.C.R.J. contra el "ISS y Otros", en el que, en lo pertinente, manifiesta lo siguiente:

      "... La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda objetó el pago de la parte que le corresponde aduciendo que en virtud del Decreto 13 de 2001 no hay lugar a bono pensional sino a cuota parte pensional, posición que no comparte el ISS, además el Decreto 13 de 2001 es posterior al trámite del señor R.J..

      "Con todo lo anterior quiero expresarle que el ISS en ningún momento ha desacatado el fallo de tutela emitido por su despacho y nos encontramos prestos a que una vez pagado el dinero que falta por parte de las dos entidades mencionadas entraremos a reconocer la pensión de vejez del señor R.J." La funcionaria manifestó en el oficio que igualmente el Departamento de Antioquia no había pagado la parte que le correspondía, y es por ello que afirma que una vez pagado el dinero por parte de las "dos entidades mencionadas" se procedería a reconocer la pensión..

   3. La Sala Novena de esta Corporación mediante auto de fecha septiembre 6 de 2002, ordenó que se colocara en conocimiento del Seguro Social, Seccional Antioquia - Gerencia de Pensiones, la presente demanda de tutela y el fallo adoptado por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá a fin de que dentro del término de 3 días manifestara lo pertinente, por advertirse que la decisión que llegase a adoptar la Corte podría a afectar a ese Instituto, como quiera que era el llamado a reconocer la prestación económica reclamada por el petente; sin embargo vencido el término probatorio no se allegó por parte de la mencionada entidad ningún tipo de intervención.

   4. Así mismo, obra en el expediente los siguientes documentos allegados al presente proceso vía fax por el Juzgado 8 Laboral del Circuito de Medellín: copia del fallo de fecha 15 de mayo 2001 proferido por dicho juzgado; Resolución No. 0838 del 14 de diciembre del mismo año emitida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y oficio de abril 30 de 2002, dirigido por la doctora S.M.R. al Juzgado en mención.

3. El fallo de instancia materia de revisión.

   3.1. Sin que se hubiera obtenido pronunciamiento alguno por parte de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante oficio de 26 de noviembre de 2001 el Juzgado de instancia notificó a la Oficina de Bonos Pensionales el inicio del trámite de la tutela solicitada, le remitió copia de la demanda y le concedió el término de 48 horas para que la contestara (folio 20 del expediente). , el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, mediante fallo de 10 de diciembre de 2001, resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados, por considerar que la acción de tutela no era la vía indicada para ello, puesto que la comunicación que la oficina accionada envió al Juzgado Octavo Laboral de Medellín y cuya copia se aportó con la demanda, permitía advertir la existencia de una "controversia" en relación con la obligación de emitir y pagar el bono pensional, razón por la cual resultada improcedente que mediante el trámite expedito y excepcional de la tutela se accediera a la pretensión demandada y, además, no existía prueba demostrativa de un perjuicio irremediable que hiciera viable el amparo como mecanismo transitorio.

   3.2. Como se indicó en acápite inicial de la presente providencia, la Sala, mediante auto de 29 de mayo de 2002 decretó la nulidad de lo actuado en este asunto a partir de la notificación por estado de la sentencia adoptada por el juzgado de instancia, por cuanto no se había notificado a la parte demandante en debida forma, y ordenó remitir el expediente al Juzgado de origen para que se subsanara tal irregularidad.

   Al efecto, el Juzgado Once Laboral del Circuito, mediante oficios de 26 de junio de 2002, notificó la providencia al accionante y su apoderada e igualmente a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, sin que la misma fuera impugnada. Por tanto, el despacho judicial remitió nuevamente el expediente a esta Corporación.

1. La materia.

   Los hechos objeto de esta acción se circunscribe al no reconocimiento y pago de pensión de vejez a una persona que la solicitó por considerar que tenía derecho a ella, y que se vio forzada a impetrar acción de tutela inicialmente para el pago de los bonos pensionales correspondientes a la Policía Nacional, Policía Departamental, Fondo Pasivo de los Ferrocarriles Nacionales y Cajanal, fallada a su favor por el Juzgado 8 Laboral del Circuito de Medellín; y en el presente caso ante la negativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Oficina de Bonos Pensionales para emitir la respectiva cuota parte pendiente, en virtud de que el pasivo pensional de Cajanal fue asumido por el Ministerio de Hacienda, lo que le impide al petente entrar a disfrutar dicha prestación.

   Esa problemática que se presenta en tales casos, cuando hay controversia entre el Seguro Social y las entidades encargadas de emitir los bonos pensionales o las cuotas partes, ha sido estudiada por la Corte Constitucional en diferentes oportunidades, es más recientemente la Sala Sexta de Revisión de la Corte Sentencia T-235 de 4 de abril de 2002. M . P.M.G.M.C., se pronunció de la siguiente manera:

   "En el tema de los soportes financieros, se trata de un aspecto legal que no es de competencia de la Corte sino de las autoridades competentes, según el caso. La discusión que se ha planteado es de índole legal. El señalamiento de los soportes financieros le corresponde precisarlo al funcionario administrativo, de acuerdo con las normas vigentes. Cualquier determinación ilegal al respecto es susceptible de controles contencioso administrativos e inclusive de tutela si se comete una vía de hecho. Pero, ab-initio, no se puede, mediante la acción de amparo, ordenarle al funcionario administrativo que escoja un determinado procedimiento para equilibrar las cargas financieras. Al juez de tutela le interesa es que no se violen los derechos fundamentales de las personas y la orden que se dé en el fallo debe apuntar en tal sentido.(N. y subrayas no originales).

   "5. Orden de reconocimiento inmediato y de pago de la pensión al accionante

   "En el presente caso, ya se inició una determinada actuación administrativa, se dieron los primeros pasos para la tramitación de los bonos tipo B, pero no se ha cristalizado el reconocimiento de la pensión.

   "Dado los graves perjuicios que ha ocasionado la demora y la reticencia del ISS para el reconocimiento de la pensión del señor (...), se dan los elementos para considerar que se estaría frente a una decisión judicial muy similar a la definida en la sentencia T-684/01, M.P.M.J.C. que ordenó al ISS que "expida la resolución y notifique al actor su decisión formal relativa al reconocimiento de la pensión de jubilación.." La orden, en la T-684/01, fue de inmediato cumplimiento, sin necesidad de previa expedición del bono; en efecto, la parte resolutiva determinó: "En caso de que el bono pensional no haya sido emitido por la entidad responsable, el presente fallo podrá ser invocado por el Instituto de Seguros Sociales para exigir la emisión del bono respectivo a la Gobernación de Antioquia, pero la mora de ésta no exime al Instituto de pagar cumplidamente el monto total de las mesadas pensiónales a las que el petente tiene derecho". Lo anterior se compagina con la efectividad que deben tener las órdenes de tutela. De ahí que el artículo 23 del decreto 2591/91, en una de sus partes llegue a determinar: "Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos". En este caso, la resolución a proferir por parte del ISS, para el reconocimiento y pago de la pensión, no puede sobrepasar los quince días, sin que sea excusa válida la no emisión del bono pensional, y teniendo en cuenta que la liquidación provisional del bono ya se produjo.

   "Pero, aún si se llegare a la conclusión de que se trata de cuota parte, el plazo para proferir la resolución reconociendo la pensión está mas que vencido, se han sobrepasado los seis meses que como límite máximo establece la ley 700 de 1991. Por consiguiente, se está en mora de expedir el proyecto de resolución que se comunica a quienes deben aportar dichas cuotas partes para que en plazo de quince días lo objeten, si lo tienen a bien, ya que de lo contrario, se tiene por aceptado.

   "Sea que se trate de emisión de bono pensional o cuota parte, los Seguros Sociales deben reconocer en forma inmediata la pensión al accionante y proceder a su pago también de inmediato..." (Subrayas y negrillas fuera de texto).

2. Hecho Superado.

   En el expediente que se estudia obra fallo de tutela emitido el 15 de mayo de 2001 por el Juzgado 8 Laboral del Circuito de Medellín que en su parte resolutiva resolvió lo siguiente:

   TUTELAR el derecho a la Seguridad Social que invoca el Señor L.C.R.J. respecto al INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL A.F.P., CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, POLICIA NACIONAL, POLICIA DEPARTAMENTAL y FONDO PASIVO PENSIONAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES.

   ORDENARLES en consecuencia que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, bajo los apremios y sanciones consagrados en los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 de 1991 procedan a liquidar el BONO PENSIONAL a cargo de cada cual conforme al tiempo durante el cual el actor les prestara sus servicios...

   Igualmente obra Resolución No. 838 de diciembre 14 de 2001, emitida por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, resolviendo:

   "ARTICULO PRIMERO: Reconocer la cuota parte a cargo de la Nación, de acuerdo con los cálculos realizados por el emisor:

   BONOS CON REDENCIÓN NORMAL

   B.L.C.R. JARAMILLO

   Documento CC No. 3.339.850

   Administradora actual ISS

   Tasa de Interés real 3%

   Fecha de Corte 01-abril-1994

   V/r. Bono a fecha de Corte 10.961.000

   Cuota parte Nacional FC 751.000

   ARTICULO SEGUNDO: A. al emisor del bono pensional cuya cuota parte ha sido reconocida por la presente Resolución, para emitir y expedir a nombre de la Nación el cupón respectivo.

   ARTICULO TERCERO: Enviar copia de la presente resolución al emisor del anterior bono pensional del cual la Nación reconoció parte del ISS".

   Es pertinente hacer alusión al oficio allegado al juzgado 8 Laboral del Circuito de Medellín por la apoderada del señor R.J. quien solicita se archive la tutela inicialmente instaurada por el aquí accionante contra el Instituto de Seguros Sociales y "otros", por cuanto esta entidad finalmente reconoció pensión de vejez a su poderdante.

   Al margen de los hechos que se acaban de señalar, debe afirmar la Sala que la acción de tutela debía prosperar porque evidentemente al actor, tenía derecho al reconocimiento de su pensión vejez solicitada desde el 3 de enero de 2000, y por dilación en el trámite administrativo para la emisión de la cuota parte del bono pensional por parte del Ministerio de Hacienda, debido a los diferentes criterios e interpretaciones adoptadas por las autoridades competentes, se le estaban quebrantando sus derechos a la seguridad social, vida digna, protección a la tercera edad y petición, como quiera que desde la fecha en que solicitó su pensión, hasta el día en que interpuso esta demanda de tutela (26 de octubre de 2001), habían transcurrido un año y cuatro meses sin que el ISS emitiera pronunciamiento de fondo acerca de su petición El fallo proferido por el juzgado 8 Laboral del Circuito de Medellín, en virtud de la tutela inicialmente interpuesta por el accionante para el reconocimiento y pago de los bonos pensionales respectivos, se ordenó a las entidades demandas únicamente la liquidación de estos..

   Así pues, la dilación en el trámite administrativo para el reconocimiento de la cuota parte faltante y la ausencia de decisión de fondo en relación con la petición de pensión vulnera claramente derechos fundamentales que deben ser protegidos por el juez constitucional de tutela, y con mayor razón cuando la persona pertenece a la tercera edad y evidentemente tiene derecho a que se le reconozca la pensión, como ocurre en el presente evento.

   En consecuencia, la Sala revocará el fallo materia de revisión, pero como quiera que el hecho que originó la solicitud de amparo ha sido superado, se declarará la carencia actual de objeto. En ese sentido, se participa del criterio según el cual no se puede confirmar un fallo de tutela contrario a la Carta, expuesto por la Sala Tercera de Revisión de la Corporación de la siguiente manera Sentencia T-271, de 9 de marzo de 2001. M.P.M.J.C.E.. :

   "4. Sobre la sustracción de materia

   La Sala no comparte la argumentación hecha por el juez de instancia para denegar la tutela solicitada por la señora (...), y procederá a revocar el fallo objeto de revisión. No confirma el fallo porque la tutela ha debido ser concedida. No obstante, la Corte no se pronuncia de fondo, pues en el presente caso hay carencia de objeto por sustracción de materia, toda vez que el Instituto de Seguros Sociales ya expidió la autorización para la práctica de la cirugía requerida por la madre de la peticionaria (...). No existe al momento en que se produce este fallo, razón alguna para impartir una orden al ente accionado.

   En estos casos, la técnica empleada es que la decisión de instancia es confirmada, pero por las razones expuestas por la Corte En relación con la existencia de sustracción de materia en fallos de tutela pueden consultarse las sentencias T-186 de 1995, M.P.H.H.V. ,T-509 de 2000 M.P.Á.T.G. y T-957 de 2000. M.P.A.B.S.. . Pero confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente. Por eso, la técnica que se empleará en la parte resolutiva será la de revocar y declarar la carencia de objeto.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,