Sentencia de Tutela nº 1059/02 de Corte Constitucional, 2 de Diciembre de 2002

1. Hechos

   La demandante interpuso el 22 de mayo de 2002 acción de tutela contra la Previsora SA., y el Fondo de Prestaciones Sociales del M. - Cauca por considerar que las entidades referidas desconocieron sus derechos fundamentales de petición e igualdad, con fundamento en los siguientes hechos:

   Aduce la demandante que a su señor padre, H.D.D. quien en vida se identificaba con la Cédula de Ciudadanía No. 4´610.372, el Fondo de Prestaciones Sociales del M. le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución No. 026 de abril de 1991.

   Indica que su madre M.O.A. de Dorado se presentó a reclamar la sustitución de pensión, quien durante este proceso de aprobación también falleció.

   Manifiesta que ante las calamidades ocurridas en su familia compuesta por dos hermanos más y por ser ella la única que podía acceder a este derecho prestacional después del fallecimiento lamentable de sus padres, solicitó el 23 de noviembre de 2001 la sustitución de pensión, adjuntando los documentos requeridos para tal efecto.

   El Fondo Nacional de Prestaciones del M. mediante Resolución No. 010 del 3 de enero de 2002, efectuó el ajuste de la pensión solicitado y le reconoció la sustitución de dicha prestación en calidad de hija mayor estudiante.

   Por último, indica que hasta la fecha de presentación de la demanda de tutela ella y sus hermanos para poder sostenerse acudieron a préstamos, pero que ya es prácticamente insostenible su situación, lo que le está ocasionando problemas de salud y está afectando su mínimo vital.

2. Pretensiones

   La peticionaria formuló las siguientes pretensiones al Tribunal:

   · Que se tutelen sus derechos fundamentales de petición e igualdad.

   · Que se ordene al Fondo de Prestaciones Sociales del M. y cuya directora es la doctora M.R.D. cumplir con el pago de la pensión reconocida, cuya omisión está vulnerando sus derechos fundamentales.

   · Que se ordene pagar las mesadas pensionales dejadas de percibir desde el 29 de agosto de 2000.

3. Las pruebas que obran en el proceso

   Las pruebas que obran en el proceso son las siguientes:

   · Resolución No. 010 del 3 de enero de 2002 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. (fls. 5-7).

   · Copias de los Registros Civiles de Defunción del señor H.D.D. y de la señora M.O.A. de Dorado (fls. 8 -9).

   · Oficio No. 200 del 15 de abril de 2002, suscrito por el Coordinador del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. - Cauca, doctor D.D.M.H., por el cual solicita a la Previsora observaciones con el fin de modificar o aclarar la resolución No. 010 del 3 de enero de 2002 (fl. 37).

   · Oficio No. FPM 126 de 5 de marzo de 2002 suscrito por el Coordinador del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. - Cauca, doctor D.D.M.H., por el cual remite a la Directora de Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A. órdenes externas de pago de pensiones entre las que se encuentra la correspondiente a H.D.D. (fls.33-34).

4. Contestaciones de la demanda

   4.1 Contestación del Fondo de Prestaciones Sociales del M.

   El Coordinador del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. del Departamento del Cauca (fls. 28-29), en escrito de 29 de mayo de 2002, se pronunció sobre la demanda instaurada manifestando que las oficinas regionales son las encargadas de tramitar el reconocimiento de las prestaciones sociales, para lo cual elaboran los actos administrativos correspondientes previo visto bueno de la entidad pagadora, -para el caso la Fiduciaria La previsora S.A.-, conforme a lo dispuesto por el artículo 7° del Decreto 1775 de 1990.

   Refiere el interviniente que debido al otorgamiento del visto bueno de la fiduciaria se emitió la Resolución No. 010 del 3 de enero de 2002 que ordena sustituir la pensión; con fundamento en ella se elaboró la orden de pago que se envió a la Fiduciaria mediante oficio No. FPM 126 del 5 de marzo de 2002, con el fin de que procediera a efectuar el pago, pero ésta se negó a realizarlo argumentando inconsistencias en la Resolución.

   Por último, solicita que se declare improcedente la tutela en su contra, por cuanto ya realizaron en tiempo y de manera diligente toda su gestión funcional para materializar el reconocimiento de la prestación solicitada, además, dice que carecen de la calidad de entidad pagadora.

   4.2 Contestación de la Fiduciaria La Previsora S.A.

   Por su parte, la fiduciaria La Previsora mediante escrito del 29 de mayo de 2002 (fls. 22-23), contestó la demanda y adujo que la peticionaria no tiene derecho a la sustitución pensional, debido a que ella no había concurrido con su madre cuando ésta solicitó la sustitución de la pensión del causante, señor H.D.D.. Por tanto, al solicitarse una nueva sustitución ésta no puede concederse por no existir sustitución de sustitución de pensión, pues ella expiró con el fallecimiento de la beneficiaria, por consiguiente cualquier reconocimiento posterior que se haga es un reconocimiento ilegal, y la Fiduciaria, como administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. no puede por disposición constitucional entrar a cancelar una prestación que no está consignada en las normas que rigen la materia.

   DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN E IMPUGNACIÓN

   Las providencias objeto de revisión por esta S. son las que a continuación se presentan.

1. Primera instancia

   La S. Civil - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, por providencia del 11 de junio de 2002 resolvió tutelar "el derecho a la seguridad social en conexión con el derecho al mínimo vital" de la demandante. Consideró el Tribunal que de conformidad con las entidades demandadas existen inconsistencias en la Resolución de reconocimiento y sustitución de la pensión, pero que el no pago de las respectivas mesadas pensionales afecta el mínimo vital de la demandante. En consecuencia ordenó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. - Cauca y la Fiduciaria La Previsora S.A. resuelvan la objeción formulada por esta última a la sustitución pensional ordenada a favor de la solicitante.

2. Impugnación

   Mediante escrito de 17 de junio de 2002 La Previsora S.A. impugnó el anterior fallo manifestando que su función es la de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y destinar en debida forma las asignaciones presupuestales, sin competencia alguna para expedir actos administrativos relacionados con las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo, correspondiéndole esta función al representante del Ministerio de Educación Nacional ante cada entidad territorial; por tal motivo, el Tribunal no debió impartir una orden contraria a las leyes que regulan la materia, pues esta circunstancia imposibilita su cumplimiento.

   De igual manera aduce que no puede estarse afectando un derecho como el de la seguridad social porque el Estado no reconoce una sustitución de sustitución pensional, pues esa sustitución expiró con el fallecimiento de la madre y por consiguiente cualquier reconocimiento posterior que se haga es un reconocimiento ilegal. Por ello, la entidad Fiduciaria estima que debe velar por la correcta aplicación del presupuesto y no puede por disposición constitucional entrar a aceptar un reconocimiento y cancelar una prestación que no está consignada en las normas que rigen la materia.

   Por las anteriores razones solicitó la revocatoria del fallo impugnado.

3. Segunda instancia

   La S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por providencia del 23 de julio de 2002 resolvió revocar la sentencia impugnada. A juicio del alto Tribunal los derechos alegados son de nítida estirpe legal, para cuya protección existen acciones y procedimientos de carácter ordinario, lo que hace improcedente el amparo solicitado. Por último, anota que no se acreditó que se encuentre comprometido el mínimo vital de la accionante, que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por la escogencia del caso mediante Auto de la S. de Selección No. 9 de 4 de septiembre de 2002.

2. El asunto bajo revisión

   Corresponde a la Corte determinar si la acción de tutela es procedente para ordenar el pago de mesadas pensionales o si por el contrario la actora tiene que acudir a las vías judiciales ordinarias para lograr la protección de sus derechos cuya tutela solicita; en el evento de ser procedente la acción de tutela, debe establecerse cuál es la entidad encargada de garantizar y hacer efectivo el pago de la pensión sustituida a la peticionaria.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el pago de mesadas pensionales

   Reiteradamente esta Corporación ha manifestado que la acción de tutela no es procedente cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, dado el carácter residual que el artículo 86 de la Constitución Política otorga a esta acción. Sin embargo, y de manera excepcional, la acción de tutela procederá, siempre y cuando se tengan en cuenta para ello las circunstancias especiales del caso en particular, se determine la ineficacia de los otros medios de defensa judicial y las condiciones propias del accionante no le permitan esperar el agotamiento de la vía ordinaria.

   En la Sentencia T - 140 de 2000, M.P.D.A.M.C. la Corte Constitucional recogió y concretizó las reglas para conceder la tutela cuando se trate de reclamar el pago de mesadas pensionales, en los siguientes términos:

   "3. Siguiendo la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional en relación con el tema objeto de estudio, es posible deducir los siguientes parámetros:

   a) El derecho a la seguridad social, que puede hacerse efectivo a través del pago oportuno de las mesadas pensionales, adquiere el rango de fundamental cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado. Sentencias T-147 y T-156 de 1995, T-554 de 1998, T-658 de 1998, SU-430 de 1998.

   b) Por regla general, el pago oportuno de las mesadas pensionales debe reclamarse a través del proceso ejecutivo laboral. Sin embargo, en casos excepcionales, procede la acción de tutela para proteger el mínimo vital del pensionado. Sentencias T-01 de 1997, T-118 de 1997, T-544 de 1998, T-387 de 1999, T-325 de 1999, T-308 de 1999.

   c) El concepto de mínimo vital o "mínimo de condiciones decorosas de vida" Sentencia SU-995 de 1995. M.P.C.G.D. deriva del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y de los pensionados. Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de 1998 y T-365 de 1999, entre muchas otras.

   d) La valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación objetiva, sino que depende de las situaciones concretas del accionante. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el monto de las sumas adeudadas o a "una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo" Sentencia SU-995 de 1995. M.P.C.G.D. De ahí pues que la jurisprudencia ha considerado que son factores importantes, pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica de la mesada pensional. Sentencias SU-995 de 1999 y T-011 de 1998.

   e) La cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales "hace presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen". De ahí pues que le corresponde a "la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción" Sentencia T-259 de 1999. M.P.A.B.S... Sentencias T-308 de 1999, T-259 de 1999 y T-554 de 1998.

   (...)

   h) La acción de tutela sólo ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e indiscutibles, pues aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido expresamente reconocidos, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral. Sentencias T-637 de 1997 y T-135 de 1993".

   De acuerdo con esta línea jurisprudencial, por regla general, el pago oportuno de las mesadas pensionales debe reclamarse a través del proceso ejecutivo laboral, pero en casos excepcionales, procede la acción de tutela como mecanismo principal e idóneo, para proteger, entre otros derechos, el mínimo vital del pensionado.

3. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. es la entidad competente para garantizar el pago de la pensión de la peticionaria

   La Ley 91 del 29 de diciembre de1989, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., determinando su naturaleza jurídica y señalando el marco para el ejercicio de su actividad, así como sus objetivos. Respecto a su naturaleza su artículo 3º dispuso:

   "Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital. Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen. La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional.

   "El Fondo será dotado de mecanismos regionales que garanticen la prestación descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad". (negrilla fuera de texto)

   De acuerdo con esta norma el referido Fondo es una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tanga más del 90% del capital. Señala la norma que el correspondiente contrato de fiducia mercantil que el Gobierno Nacional suscriba contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de dicha Ley.

   En cuanto a la función general del Fondo el artículo 4º de la citada Ley le atribuye la de atender las prestaciones sociales de los docentes, en los siguientes términos:

   El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del Artículo 2o, y de los que se vinculen con posterioridad a ella. (...)

   Además de esa función general asignada al Fondo, en el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 91 citada, se le atribuye de forma concreta la siguiente:

   "El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., tendrá los siguientes objetivos:

1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado.

   (...)"

   Las normas precitadas establecen con claridad meridiana que la entidad competente para atender lo relacionado con las prestaciones sociales de los docentes es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. En la sentencia SU - 014 de 2002, M.P.D.A.T.G., sobre esta materia se dijo: "Corresponde reiterar que la Fiduciaria La Previsora S.A., es una sociedad de economía mixta, regida por el derecho privado, que, en principio, no puede ser sujeto pasivo del derecho de petición, porque su obligación de administrar los recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del M. y en consecuencia efectuar los desembolsos correspondientes a las prestaciones de los docentes, con base en la previa determinación de aquel no le imprime carácter de autoridad pública". , dotándola de los instrumentos necesarios para el debido cumplimiento de la Ley. Así las cosas, es esta entidad la encargada tanto del reconocimiento de dichas prestaciones, con un visto bueno previo de la fiduciaria (art. 7° del Decreto No. 1775 de 1990), como de su pago, y si bien realiza esta última actividad a través de dicha fiduciaria, es el Fondo el responsable de "Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado". El contrato de fiducia que tiene celebrado el Gobierno Nacional para estos efectos debe garantizar el cumplimiento de la Ley 91 de 1989, entre cuyos objetivos se encuentra el de hacer efectivo el pago de las prestaciones.

   Conforme a la definición de esta clase de contrato contenida en el artículo 1226 del Código de Comercio el fiduciario se obliga a administrar los bienes recibidos para "cumplir una finalidad determinada por el constituyente", en este caso el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.. El objeto de este contrato fue analizado en la Sentencia T - 619 de 1999, así:

   "Dicho contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., con el fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente..."

   En armonía con la mencionada disposición, el artículo 1234 del Código de Comercio contempla que son deberes indelegables del fiduciario, además de los previstos en el acto constitutivo, entre otros, el siguiente: "Realizar diligentemente todos los actos necesarios para la consecución de la finalidad de la fiducia".

   Por lo anterior, es claro que La Previsora sirve de medio para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, pero la obligación de velar por el cumplimiento de dicha finalidad es del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M..

4. El caso concreto

   4.1 Procedencia de la tutela en el presente caso

   Para la Corte la acción de tutela es procedente en el caso que en esta oportunidad ocupa su atención. En primer lugar, por tratarse de una prestación cierta e indiscutible es susceptible de amparo; en segundo lugar, por el hecho de encontrarse la peticionaria estudiando permite deducir que no tiene otra fuente de ingresos distinta a la pensión que le fue sustituida para lograr su sostenimiento, en estas condiciones acudir al proceso laboral ejecutivo con el fin de lograr la satisfacción de su pretensión significaría colocarla en un estado de desprotección, dado que requiere de recursos inmediatos para su subsistencia, en esa medida la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para la protección inmediata de sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la vida digna, conculcados por la omisión de la entidad encargada de hacer efectivo el pago de la pensión que le fue reconocida.

   Respecto a la demostración de la violación del mínimo vital de la actora aparece dentro del expediente su manifestación de que no posee ingresos de ninguna clase por encontrarse estudiando. Esta manifestación constituye una negación indefinida, y, por tanto, no es susceptible de probarse, conforme lo prescribe el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, según el cual "las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba". Adicionalmente, como quedó establecido en las reglas citadas anteriormente establecidas por la Corte Constitucional para conceder la tutela, la cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales "hace presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen". De ahí pues que le corresponde a "la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción". Como quiera que dentro de esta acción no se demostró el hecho positivo contrario, esto es, que la demandante tiene otros ingresos, no se desvirtuó la presunción. Por tal motivo, esta S. aceptará que el no pago de la mesada pensional vulnera el mínimo vital de la actora, lo que hace procedente la acción de tutela.

   4.2 Violación de los derechos fundamentales alegados por la peticionaria por el Fondo

   Está demostrado dentro del presente proceso que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. mediante Resolución No. 010 del 3 de enero de 2002 reajustó, sustituyó y ordenó pagar a la peticionaria la pensión que le fue reconocida en vida a su padre; de igual manera, se comprobó que el mencionado Fondo impartió la orden a la fiduciaria La Previsora S.A. de efectuar el pago de dicha prestación (fls. 5-7).

   No obstante, la fiduciaria se negó a dar cumplimiento a la orden de pago alegando inconsistencias en la citada Resolución (fl. 35-36), situación que genera el desconocimiento del "mínimo vital" de la peticionaria.

   Como quiera que la entidad responsable de garantizar el pago de dicha prestación es el Fondo referido, ha debido adoptar las medidas necesarias e inmediatas para exigir a la Fiduciaria La Previsora el cumplimiento del objeto del contrato celebrado, pues es a aquella y no a esta entidad a quien la Ley atribuye la función de atender lo relacionado con las prestaciones sociales de los docentes y de efectuar su pago.

   Para la S. no es admisible la explicación dada por el Coordinador del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. - Regional Cauca, doctor D.D.M.H. en el sentido de indicar que "ésta oficina ya realizó en tiempo y oportunamente toda su gestión funcional para materializar el reconocimiento de la prestación solicitada, por tanto considero improcedente la acción de tutela en nuestra contra ya que se ha actuado diligentemente y además por cuanto carecemos de la calidad de entidad pagadora" (fl. 29), porque como quedó demostrado la entidad responsable legalmente de garantizar el pago efectivo de la prestación a los docentes es el Fondo y su función no se agota con la expedición del acto de su reconocimiento sino que va hasta su realización efectiva.

   Tampoco son atendibles las razones esgrimidas por La Previsora, pues ella no objetó al dar el visto bueno a la liquidación de la pensión (fl. 29), y no es aceptable su objeción extemporánea cuando la prestación ha adquirido el carácter de cierta y ejecutable (C.C.A, art. 64.), y tendrá que ser cumplida mientras la Jurisdicción Contencioso Administrativo no anule o suspenda sus efectos (C.C.A., art. 66).

   Por todo lo expuesto, deberá el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. exigir a La Previsora el pago de dicha prestación a la peticionaria, en virtud del contrato de fiducia celebrado para esos efectos, aplicando las disposiciones citadas de la Ley 91 de 1989 y las demás pertinentes que regulan el contrato, con el fin de asegurar la eficacia de los derechos fundamentales alegados por la peticionaria.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,