Sentencia de Tutela nº 052/03 de Corte Constitucional, 30 de Enero de 2003

Mediante auto del veintisiete (27) de enero de dos mil tres (2003), la Corte suspendió los términos del presente fallo por cuanto se solicitó al Juzgado Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú, como medio de prueba, el expediente de la acción de tutela interpuesta por el señor J.L.N.M.. En efecto, el expediente no fue remitido a la Corte para su eventual revisión, junto con el expediente radicado en la Secretaría de esta Corporación con el número T- 650764, y cuya accionante es M.A.E.L., a pesar de que el juez de tutela acumuló de oficio los dos expedientes.

La mencionada prueba fue allegada a la secretaría de esta Corporación el 23 de enero de 2003, y fue analizada.

DECISIONES JUDICIALES

Única Instancia

En sentencia del 22 de julio de 2002, el Juzgado Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú, decidió CONCEDER la tutela a favor de la señora M.A.E.L. y del señor J.L.N.M., y en contra del municipio de Santiago de Tolú, por considerar que a los accionantes efectivamente se les adeudan unas sumas de dinero que fueron reconocidas y admitidas por el ente accionado. Consideró que los accionantes demostraron tener obligaciones a cargo, atravesar una difícil situación económica, y que tal situación, que vulnera sus derechos fundamentales y los de su familia, se remediaría si el ente accionado cesa de omitir la cancelación lo debido. Hizo la aclaración de que no se trata de ordenar al municipio que pague una suma de dinero, sino de que cese en la omisión de actos que vulneran derechos fundamentales.

Consideró el J. de instancia que la señora E.L. afronta sin apoyo los gastos de sostenimiento y manutención de su menor hija, ya que el padre de la menor desapareció en el año de 1998. Como consecuencia de esto, está sufriendo una profunda crisis económica que la ha llevado a incumplir sus compromisos financieros con personas y entidades bancarias, lo que no le ha permitido contar con una vivienda propia digna, ni estar ella ni su hija vinculadas a ningún sistema de protección en salud. También se encuentra la accionante demandada por diferentes bancos y por particulares.

Respecto al señor N.M., encontró el juez que éste demostró con comunicaciones que le han sido enviadas, que está siendo objeto de cobros por arriendo y suministro de víveres, que su esposa está embarazada, y que a su hijo D.J. le paga el estudio. Igualmente obra en el expediente una declaración jurada de S.B.B., quien expone que el accionante está desempleado y no posee otro medio de subsistencia diferente a la deuda del ente accionado.

Ordenó el J. al alcalde de Santiago de Tolú que en el término de 48 horas dispusiera de lo necesario para pagar lo debido a los accionantes, M.A.E.L. y J.L.N.M., quienes obraron a través de apoderado judicial, según las probanzas contenidas en el expediente.

Competencia

Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.

Fundamentos

1. Problemas jurídicos

   En el presente caso existen dos problemas jurídicos. El primero se refiere a la pretensión de que créditos sean pagados mediante orden de tutela. El segundo consiste en determinar si una entidad territorial que está sometida al acuerdo de reestructuración, en los términos de la ley 550, está obligada pagarle a sus acreedores que aleguen encontrarse en una muy difícil situación económica, argumento utilizado por el juez de tutela para conceder el amparo solicitado por los accionantes, a pesar de que se trata del pago de deudas contractuales.

2. La acción de tutela no es medio idóneo para conseguir el pago de créditos y deudas civiles o comerciales

   La acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando estén vulnerados o amenazados, y esto provenga de la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Solamente procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos de que sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

   No es posible por lo tanto pretender que la acción de tutela sirva como mecanismo de cobro jurídico por cuanto es un mecanismo subsidiario que no sustituye las vías legales.

3. El proceso de reestructuración de la ley 550 de 1999 T-930 de 2002, M.P.M.G.M.C.

   El acuerdo de reestructuración contenido en la ley 550, por medio de la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones, está definido en el artículo 5 como "la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo." Ley 550, Artículo 1°. Ambito de aplicación de la ley. La presente ley es aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria y de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.

   Esta ley se aplicará igualmente a las entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el Título IV de la misma, y a las sucursales de sociedades extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia.

   Las Entidades Territoriales pueden ser objeto del acuerdo de reestructuración, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades.

   El acuerdo de reestructuración nació mediante una ley de intervención económica. El artículo 150 numeral 21 de la Constitución Política señala que corresponde al Congreso "Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica". En concordancia con lo anterior, el artículo 334 de la Constitución señala que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, el cual intervendrá por mandato de la ley, entre otras materias, "en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano". Agrega el artículo 334 que "El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones".

4. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales T-930 de 2002

   La Constitución define a Colombia como " un Estado Social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales... Artículo 1 Constitución Política" La definición constitucional requiere una interpretación de la "unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no por la unidad como un bloque Sentencia T-478 de 1992, M.P.E.C.M.." La autonomía de las entidades territoriales es reglada, no absoluta, enmarcada dentro del moderno concepto de descentralización, limitado por las normas constitucionales y legales, que combina los intereses nacionales con los territoriales. La autonomía de las entidades territoriales consiste en un poder de auto-gobierno y auto-administración, no en la transferencia de funciones y responsabilidades del gobierno central al territorial. Se trata de una autonomía reglada, limitada dentro del concepto moderno de descentralización, enmarcada por las normas constitucionales y legales, que busca combinar los intereses nacionales con los de las entidades territoriales.

   El núcleo esencial de la autonomía territorial comprende la facultad de que gozan las entidades territoriales de satisfacer sus propios intereses mediante sus propias autoridades y dirección política, utilizando para ello los medios de acción y los instrumentos que las normas constitucionales le han otorgado.

   El titulo quinto de la Ley 550 hace referencia a la reestructuración de las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades. El acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos, y requerirá el voto favorable de la entidad territorial, que será emitido por el Gobernador o Alcalde según el caso.

   En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas especiales que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades.

   Serán ineficaces los actos o contratos que constituyan incumplimiento de las reglas previstas en el acuerdo de reestructuración, y por ello no generarán obligación alguna a cargo de la entidad Ley 550, art.58 num.4.

   El numeral 7 del artículo 58 enumera el orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad. Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial, y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden:

1. Mesadas pensionales

2. Servicios personales

3. Transferencias de nómina

4. Gastos generales

5. Otras transferencias

6. Intereses de deuda

7. Amortizaciones de deuda

8. Financiación del déficit de vigencias anteriores

9. Inversión

   Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gastos corrientes distintos de los autorizados estrictamente en el acuerdo para su funcionamiento, y el ordenado por disposiciones constitucionales Ibidem, num 15.

   La razón de ser de los procesos de reestructuración de pasivos de las entidades territoriales es la recuperación de su viabilidad financiera, y por ende, su fortalecimiento.

   De los casos en concreto

   Caso de la señora M.A.E.L.

   La señora M.A.E.L. es acreedora del municipio de Santiago de Tolú. En efecto, el alcalde municipal de Tolú manifestó el 16 de julio de 2002, en respuesta al oficio enviado por el J. Municipal de Santiago de Tolú, que dentro del listado de acreencias en litigio del municipio se encuentran relacionados procesos ejecutivos que la señora E.L. inició. Además, existen mandamientos de pago a favor de la accionante y en contra del municipio accionado, y cuenta de cobro de la accionante y orden de pago del accionado, que evidencian la relación contractual de las partes. También obran en el expedientes documentos que buscan demostrar la mala situación económica de la accionante, tales como una demanda ejecutiva y una solicitud de medidas cautelares, todas en su contra. El alcalde justificó el incumplimiento de los pagos que el municipio adeuda a la accionante aduciendo que éstos se encuentran en la actualidad suspendidos en razón a que el municipio se encuentra sometido a un acuerdo de reestructuración, bajo los parámetros de lo ordenando por la Ley 550 de 1999. Efectivamente, el sometimiento a este acuerdo es el resultado de la bien conocida situación de crisis financiera y económica por la que venía atravesando el municipio desde tiempo atrás, el cual lo obligó a someterse al proceso de reestructuración de pasivos.

   Los procesos ejecutivos iniciados por la accionante se produjeron en virtud del incumplimiento en el pago de obras civiles que tuvieron lugar en los años de 1994, 1995, 1996, y 1997 en el municipio accionado.

   Las deudas contraídas con M.A.E.L. fueron adquiridas en los años de 1994, 1995, 1996, y 1997, con anterioridad a la suscripción del acuerdo, ya que el municipio de Tolú fue admitido en Proceso de Reestructuración de la ley 550 el día 8 de febrero de 2001. Sin embargo, acorde con la ley 550, la accionante no puede acudir a las acciones ordinarias para conseguir el pago de sus acreencias porque la empresa se encuentra sometida al acuerdo de reestructuración y existe un orden de prelación de pagos contenido en el artículo 58 de la ley.

   Caso del señor J.L.N.M.

   El señor J.L.N.M. es igualmente acreedor del municipio de Santiago de Tolú, lo que está demostrado mediante un certificado expedido por el municipio el 15 de julio de 2002, en el que consta que existe una cuenta de cobro a favor del señor N.M., por un valor de $8'800'000, por concepto de transporte al Concejo Municipal, y que esta acreencia fue asumida por el municipio mediante Resolución No 0696 con fecha del 14 de diciembre de 1999. Señala que a la fecha de expedición del certificado, la acreencia no ha sido pagada, y que entra dentro del proceso de reestructuración al que está sometido el municipio.

   El accionante N.M. aportó a la demanda de tutela declaraciones de personas y cuentas de cobro en su contra para demostrar su mal estado económico y su actual desempleo. A pesar de que su crédito en contra del municipio es posterior a la suscripción del acuerdo de reestructuración, no procede el pago, puesto que no se trata de la protección a un derecho fundamental, sino del pago de una obligación contractual.

   Análisis de los casos

   Los casos en estudio tratan sobre deudas de obligaciones pecuniarias derivadas de contratos, las cuales no pueden ser reclamadas mediante una orden de tutela, pues no se trata de la protección de derechos fundamentales.

   Por otra parte, los accionantes no se encuentran dentro de la categoría establecida en el orden de prioridad que para los gastos corrientes de la entidad territorial fueron previstos, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el acuerdo, según el artículo 58, numeral 7, de la ley 550. Tampoco se evidencia la existencia de violación de los derechos fundamentales invocados en cabeza de los accionantes. Al respecto, en sentencia T-585 de 2002 T-585 de 2002, M.P C.I.V.H., la Corte dijo que "cuando la entidad territorial se encuentra sometida al proceso que regula la Ley 550 de 1999, la acción de tutela sólo puede prosperar de manera excepcional cuando se trate de conseguir el pago de acreencias laborales o pensionales, siempre y cuando se consolide la vulneración o amenaza de quebrantamiento de derechos fundamentales del peticionario y sea evidente la existencia de un perjuicio irremediable."

   En la antes citada sentencia la Corte no concedió la tutela puesto que lo que se perseguía era el pago de unas sumas de dinero, y no la protección del mínimo vital o la subsistencia del acreedor, así como tampoco se evidenció un perjuicio irremediable. "De acceder a las pretensiones propuestas se permitiría que por vía de la acción de tutela se neutralizaran los propósitos y objetivos que tuvo el legislador al expedir la Ley 550 de 1999, o por lo menos dificultar en grado sumo su realización. Además, la concesión del amparo colocaría en desigualdad a los restantes acreedores del municipio que se encuentren sometidos a las reglas del proceso de reestructuración que se adelanta." T-585 de 2002. Esto mismo ocurre en los casos objeto del presente estudio.

   Acorde a lo manifestado con anterioridad por la Corte, es claro que "la tutela no puede convertirse en un medio de pago rápido cuando los acreedores cuentan con los medios de pago que la ley señala como preferentes(...)Así, el acuerdo de reestructuración ha sido considerado por la Corte Constitucional como un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permite a la empresa o a la entidad territorial salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada de interés general T-930 de 2002."

   En virtud de todo lo anterior, se revocará el pago ordenado mediante el fallo de única instancia a favor de M.A.E.L. y de J.L.N.M., y deberá seguirse lo consignado en el artículo 7 del Decreto 306 de 1992: "Cuando el juez que conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenando realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo."

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,