Sentencia de Tutela nº 320/03 de Corte Constitucional, 24 de Abril de 2003

Derecho de Petición presentado el 12 de marzo de 2001 por L.H.T., jefe de bonos pensionales de Protección S.A, ante el Instituto de los Seguros Sociales, con el fin de que informara sobre el estado del reconocimiento de los cupones de cuota a cargo del Seguro Social de los afiliados que se encuentran pensionados anticipadamente en Protección S.A, y que aparecen en la relación que fue adjuntada. Manifestó la peticionaria, en relación con los casos relacionados, que "la OBP realizó la Emisión y Expedición de los cupones principales y debió notificar a las demás entidades responsables de cuota parte (cupones de cuota), dentro de las que se encuentra el ISS, para que procedieran a reconocer los cupones a su cargo, pues así es el procedimiento establecido en el Decreto 1513 de 1998." Señaló que a la fecha no ha recibido por parte del ISS o de la OBP noticia alguna del por qué no se han emitido los cupones o cuotas partes correspondientes al ISS, y dice que tanto el plazo para el reconocimiento de los cupones como para la emisión del bono, está vencido.f.9

Listado de afiliados pensionados anticipadamente en la AFP Protección contribuyente Seguro Social, entregado en anexo junto con el derecho de Petición presentado el 12 de marzo de 2001 por L.H.T., jefe de bonos pensionales de Protección S.A, ante el Instituto de los Seguros Sociales. El señor J.C.C.O. figura en la página 2 del informe de la siguiente manera: fecha de emisión, 15 de agosto de 2000; valor del bono en la fecha de emisión, $654,415,000; el valor del cupón en la fecha de emisión es de $17'654'000; número de resolución de emisión, 484.f.11

Respuesta del Seguro Social con fecha del 5 de abril de 2001, al oficio No. 1035040-60551, del 9 de marzo de 2001, enviado por la jefe de bonos pensionales de Protección S.A, en el que se señala como fecha de ingreso del señor J.C.C.O. el 1 de enero de 1967. Señala que de acuerdo a lo establecido en los artículos 121 de la Ley 100 de 1993, 16 del Decreto Ley 1299 de 1994, 22 inciso 2º del Decreto 1748 de 1995, la expedición y pago de los bonos pensionales y cuotas partes de las personas que ingresaron a la fuerza laboral con anterioridad al primero de abril de 1994, como es el caso de las personas relacionadas en el escrito, será realizada por la Nación, quien expedirá el bono por la totalidad de su valor. Dice que si bien es cierto que cada contribuyente debe responder por su cuota parte, no es menos cierto que respecto a la totalidad del tiempo cotizado al I.S.S el único contribuyente es la Nación, independientemente de que el I.S.S deba responder a la Nación con el pago de la cuota parte financiera. Agrega que "teniendo en cuenta que las personas relacionadas, ingresaron a la fuerza laboral con anterioridad al 1º de abril de 1994, la responsabilidad de expedir y pagar los bonos pensionales al I.S.S, es de la Nación, a través de la Oficina de Obligaciones Pensionales del Ministerio de Hacienda y C.P. - OBP, y no del Seguro Social como se solicita en el oficio de la referencia.".f.17

Respuesta de la Superintendencia Bancaria de Colombia, con fecha del 9 de septiembre de 1999, a la comunicación OBP-J-EGA-99 del 17 de junio de 1999, emitida por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y C.P.. Señala, luego de enunciar las normas pertinentes a la emisión de bonos pensionales a cargo de la Nación, que la interpretación armónica y coherente de las normas conduce a que no que exista, en lo relacionado con el cálculo de la cuota parte financiera a cargo del I.S.S y de la cuota parte de bonos pensionales a cargo de otros contribuyentes, ningún exceso en la potestad reglamentaria, razón por la cual no procede comentario alguno sobre la presunción de legalidad de los actos administrativos.f.23

Derecho de petición de la jefe del departamento de bonos pensionales de Protección S.A, dirigido al doctor G.F., gerente del Seguro Social, el 8 de marzo de 2002, en el que solicita el reconocimiento y pago de la cuota parte a cargo del Seguro Social, de los afiliados que relaciona (entre ellos se encuentra J.C.C.O.. Lo anterior, por motivo a que se causó la redención normal de dichos pagos. Justifica su petición en la necesidad que tiene el fondo de disponer del cupón de cuota para complementar el capital con el cual se financiará el monto de la pensión a la cual tienen derecho los afiliados.f.31

Respuesta del Seguro Social al derecho de petición presentado el 8 de marzo de 2002 por Protección S.A, con fecha del 24 de junio de 2002. Explicó el Seguro que según lo solicitado por el fondo, en el sentido de reconocer y pagar la cuota parte financiera a cargo del Seguro Social de las personas relacionadas, el responsable de la cuota parte del bono pensional que aparece como contribuyente al Seguro Social es la Nación a través del Ministerio de Hacienda, de acuerdo a lo establecido en el artículo 121 de la Ley 100, el artículo 16 del Decreto Ley 1299 de 1994, y el artículo 22 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el inciso 2º del artículo 10 del Decreto 1513 de 1998. La expedición y pago de los bonos pensionales y cuotas partes de las personas que ingresaron a la fuerza laboral con anterioridad al 1 de abril de 1994 será efectuado por la Nación, quien expedirá el bono por la totalidad de su valor, debiendo el I.S.S cancelarle una cuota parte financiera por la deuda imputable entre el 1º de abril de 1994 y la fecha de traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Por estas razones, y por que estas personas ingresaron a la fuerza laboral con anterioridad al 1º de abril de 1994, la responsabilidad de emitir el bono pensional por todo el tiempo cotizado al Seguro Social, queda a cargo de la Nación, a través de la oficina de obligaciones pensionales del Ministerio de Hacienda, debiendo el Seguro Social hacerle reconocimiento formal de dicha cuota parte financiera previamente a su emisión, según lo acordado en la reunión celebrada entre el Seguro Social y la OBP el 24 de abril de 2002. Señala que es necesario que la OBP defina los aspectos mencionados en la carta para proceder posteriormente a reconocer la cuota financiera a que haya lugar.f.32

Respuesta por parte del Seguro Social al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, dada el 17 de octubre de 2002, en relación con la tutela instaurada por J.C.C.O. el 1 de octubre de 2002 en la que manifiesta no haber recibido solicitud alguna por el afiliado para obtener la cuota parte financiera del bono tipo A, y que no obstante lo anterior, esa oficina recibió solicitud de Protección S.A para obtener la cuota parte financiera de bono tipo A del señor C., la cual fuera respondida mediante oficio del 24 de mayo de 2002, en el cual se le informó a dicha entidad que el responsable de emitir y pagar por todos los tiempos cotizados al I.S.S por el señor C. es la Nación. Informa también que la expedición y pago de los bonos pensionales y cuotas partes de las personas que ingresaron a la fuerza laboral con anterioridad al 1 de abril de 1994, será efectuada por la Nación, quien expedirá el bono por la totalidad de su valor, debiendo el I.S.S cancelarle una cuota parte financiera por la deuda imputable entre el 1 de abril de 1994 y la fecha de traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, calculada de acuerdo a lo establecido en el inciso 3 del artículo 16 del Decreto Ley 1299 de 1994. Por estas razones, asegura el Seguro Social que como el señor J.C.C.O. ingresó a la fuerza laboral con anterioridad al 1 de abril de 1994, la responsabilidad de expedir y pagar el bono pensional por todo el tiempo cotizado al Seguro Social es de la Nación, y no del Seguro Social.f.37

Respuesta del Seguro Social, con fecha del 24 de mayo de 2002, al derecho de petición relacionado con el trámite del bono pensional Tipo A de C.O.J.C., G.L.I., G.G.R.W., A.R.E.B., C.P.J.E., y B.A.F., dada a PROTECCIÓN S.A. Manifestó el Seguro que el responsable de la cuota parte del Bono Pensional de estas personas es la Nación a través del Ministerio de Hacienda y C.P., OBP, debiendo el I.S.S hacerle reconocimiento formal de dicha cuota parte financiera, previo a su emisión, según lo acordado entre el ISS y la OBP el 24 de abril de 2002. Concluye que la Superintendencia Bancaria de Colombia ha expresado que la OBP es la encargada de emitir el bono, y el I.S.S debe contribuir con la cuota parte financiera al momento de la redención de éste, previa solicitud por parte de la OBP. Dijo haber solicitado a la OBP el realizar los análisis pertinentes frente a las diferencias de interpretación técnica para determinar la cuota parte financiera a cargo del I.S.S. Como consecuencia de todo, consideró necesario que previamente la OBP defina los aspectos mencionados en la respuesta para proceder a reconocer la cuota parte financiera a que haya lugar.f.39

Solicitud enviada por el Seguro Social al Jefe de la oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, el 23 de abril de 2002, para que solicite, en su calidad de organismo del Estado encargado del tema, que por intermedio suyo se adelanten las acciones que resulten pertinentes para lograr prontamente un Decreto reglamentario que regule y reglamente la emisión de Bonos Tipo A y Tipo B.f.42

Resumen de los temas tratados por el Ministerio de Hacienda en el Acta del día 25 de enero de 2002, la cual tuvo por finalidad el dar una solución de fondo al tema de los Bonos Pensionales Tipo A. Se dice que el Seguro Social reiteró la inquietud expresada en el oficio UPA 342 del 23 de abril de 2002, dirigido al jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, en el sentido de reglamentar de manera urgente la Ley 549 de 1999, en lo que hace referencia a los factores actuariales, toda vez que las liquidaciones de bonos y cuotas partes se estarían realizando desconociendo estas disposiciones.f.45

Solicitud de la OBP al Ministerio de Hacienda, hecha el 17 de octubre de 2002, para que intervenga en el sentido de actualizar el programa liquidador de Bonos Pensionales Tipo B, para que todas las entidades que utilizan dicho programa cuenten con las respectivas modificaciones establecidas en el artículo 17 de la ley 549.f.47

Respuesta del Seguro Social al jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, emitida el 22 de mayo de 2002, respecto a la cuenta por cobrar al ISS con corte a 31 de marzo de 2002, por concepto de cuotas partes de bonos pensionales tipo A. Señala que está adelantando acciones que apuntan a dar soluciones a la emisión de los bonos tipo A.f.49

Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional

Mediante auto del veinticinco (25) de febrero de 2003, la Sala Sexta de la Corte Constitucional solicitó pruebas al Ministerio de Hacienda y al Instituto de los Seguros Sociales, para que en el término de cinco (5) días contados a partir de la recepción del oficio, le informaran sobre la situación en que se haya la solicitud de expedición del bono pensional del señor J.C.C.O.. Dentro de las pruebas allegadas al expediente son dignas de resaltar:

El once (11) de marzo del 2003 fue recibida en esta Corporación la respuesta por parte del Instituto de los Seguros Sociales, en la cual manifestó que:

"Mediante resolución 211 de marzo 10 de 2003, cuya copia adjunto, firmada por el Gerente Nacional de Atención al Pensionado del ISS, se reconoció la cuota parte financiera de Bono Tipo A modalidad 2 del señor CALDERÓN al ministerio de Hacienda y C.P. por un valor de ONCE MILLONES DOSCIENTOS SESERNTA Y SIETE MIL PESOS ($11.267.000) por el tiempo cotizado por el señor CALDERÓN al Instituto de los Seguros Sociales, después del 1º de abril de 1994."

"La cuota parte financiera se liquidó según lo establecido en el artículo 16 del Decreto Ley 1299 de 1994, e inciso 2º del artículo 22 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 10 del Decreto 1513 de 1998."

"La cuota parte financiera fue pagada según lo establecido en el Decreto 1748 de 1995...(...)"

"la cuota parte financiera se pagará a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías PROTECCIÓN S.A. por cuanto el bono se redimió normalmente el veinticuatro de noviembre de dos mil uno (24/11/2001)."

"Mediante oficio VPBP-2003-1978 de marzo 10 de 2003, cuya copia adjunto, se solicitó al Departamento Nacional de Presupuesto la expedición del Registro presupuestal."

"Mediante oficio VPBP-2003-1818 de marzo 10 de 2003, cuya copia adjunto, se informó a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda sobre el reconocimiento de la cuota parte financiera de Bono Tipo A del señor CALDERÓN."

Hace énfasis en que se encuentra adelantando los trámites tendientes al pago de la cuota parte financiera que le corresponde al Instituto de los Seguros Sociales.

Fueron anexados por parte del Seguro Social, junto con su respuesta, los siguientes documentos:

Carta enviada por el gerente nacional de Atención al Pensionado del Seguro Social al Jefe del Departamento Nacional de Presupuesto del Seguro Social, el 10 de marzo de 2003, en la que le solicita efectuar el registro presupuestal de ciertas resoluciones del 10 de marzo del 2003, entre ellas la del señor J.C.C.O. por un valor de $11'267'000.

Carta enviada por el asesor de bonos pensionales del Seguro Social al jefe de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda, el 10 de marzo de 2003, en la que le informa que el Seguro Social reconoció las cuotas partes financieras de bono pensional tipo A, a favor de ciertas personas, entre ellas la del señor J.C.C.O. por un valor de $11'267'000.

Carta enviada por el asesor de bonos pensionales del Seguro Social al jefe del departamento de bonos pensionales de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías PROTECCIÓN S.A, el 10 de marzo de 2003, en la que le informa que el Seguro Social reconoció las cuotas partes financieras de bono pensional tipo A de la Nación de ciertas personas, entre ellas la del señor J.C.C.O. por un valor de $11'267'000. Informó que además se está realizando el trámite pertinente de pago directamente al Seguro Social para los casos en los cuales se debe efectuar el pago de las cuotas partes financieras.

El once (28) de febrero del 2003 fue recibida en esta Corporación la respuesta por parte del Ministerio de Hacienda y C.P., en la que manifestó que el bono pensional del señor J.C.C.O. es un bono de tipo A, liquidado y emitido por la Nación, con cupón o cuota parte a cargo del Instituto de Seguros Sociales. Señala que el bono se redimió el 24 de noviembre de 2001, y que el señor C.O. está afiliado al Régimen de Ahorro individual (RAIS), administrado por la AFP PROTECCIÓN, y que desde el 24 de octubre de 2000 está gozando de una pensión otorgada por ese régimen. Dice que "La AFP PROTECCIÓN solicitó la emisión del bono A del señor JULIO CESAR C.O., y la Nación lo emitió el 15 de septiembre de 2000. Dicho bono tiene un cupón principal a cargo de la Nación y un cupón o cuota parte a cargo del ISS. La redención normal de este bono pensional se cumplió el 24 de noviembre de 2001; la Nación pagó su cuota parte de redención normal, al legítimo tenedor del cupón. La Nación no ha expedido el cupón del ISS, pues hasta la fecha ese Instituto no ha reconocido formalmente dicha cuota parte de bono pensional." Agregó que el cupón principal del bono emitido por la Nación en favor del beneficiario C.O. se negoció el 24 de octubre de 2000, lo que, en sus palabras quiere decir que "desde esta fecha, la AFP PROTECCIÓN le está pagando una pensión al accionante, luego no se le ha violado un derecho fundamental. Concluye diciendo que "La OBP ya cumplió con su obligación al haber emitido, expedido y pagado el cupón principal del bono a cargo de la Nación."

Fue anexado por parte del Ministerio de Hacienda, junto con su respuesta, el siguiente documento:

- Informe de la liquidación del bono pensional tipo A del señor J.C.C.O., por parte del Ministerio de Hacienda, con fecha del 27 de febrero de 2003.

Única Instancia

En la sentencia proferida el 25 de octubre de 2002, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín denegó lo pedido por el señor J.C.C.O. en contra del Instituto de los Seguros Sociales, puesto que consideró que la entidad accionada no ha violado derecho fundamental alguno. Señala que de incoarse alguna acción, ésta debería dirigirse en contra de la Nación, representada por el Ministerio de Hacienda. Señaló el juzgador que la entidad demandada dio respuesta al oficio por él enviado el 23 de octubre de 2002, en la que informa que no ha recibido solicitud del tutelante para obtener el pago de la cuota parte del Bono Tipo A, pero que por parte de Protección S.A sí recibió solicitud para obtener el valor del Bono Tipo A, a la cual se le respondió que es la Nación la entidad responsable de emitir y pagar al señor C. por todos los tiempos cotizados al I.S.S. Consideró el juez que la acción de tutela fue incoada buscando una respuesta por parte del ISS la cual fue efectivamente emitida, por lo cual no se observa vulneración alguna a ningún derecho fundamental, también que el responsable de emitir el bono es la Nación, por medio de la oficina de obligaciones pensionales del Ministerio de Hacienda, y no el ISS.

Competencia

Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.

Fundamentos

Problema jurídico

2. La pensión de vejez

   La pensión de vejez ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como un "salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo. (...)"no sería entendible que, habiendo cumplido los requisitos para acceder a la pensión, algunos trabajadores se vieran privados de esa prestación debido a circunstancias que, por ajenas a su voluntad, no están obligados a soportar(...) Sentencia C-177 de 1998 M.P.A.M.C."

   El reconocimiento del derecho a la pensión de vejez es un derecho fundamental, porque tiene que ver con el derecho a la subsistencia en condiciones dignas, y en muchas ocasiones está íntimamente ligado con el derecho fundamental al mínimo vital. Es por esto que cuando una persona solicite que se le reconozca su pensión y no se le responde, esto constituye una flagrante violación al derecho fundamental de petición, en posible conexión con los derechos al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones dignas. Al respecto señaló la Corte : "Es muy grave el perjuicio que se le ocasiona a un aspirante a pensionado, que teniendo el derecho para gozar de la prestación, no se le resuelve de fondo a su pretensión. Respuestas simplemente formales, como ha ocurrido en el presente caso, donde en muchas ocasiones se reproduce una primera contestación y no se resuelve materialmente, no constituyen una contestación adecuada al derecho de petición Sentencia T-235 de 2002 M.P.M.G.M.C.."

3. El bono pensional

   A pesar de que la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de jubilación, sí es procedente en aquellos casos en los que la tutela se refiere a petición sobre la liquidación y remisión de bonos pensionales, los cuales "constituyen fundamento para que se consolide y reconozca una pensión de jubilación, la Corte ha considerado que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social en el evento de haberse sometido el solicitante de la pensión a una prolongada espera para la expedición del bono pensional. Lo anterior, ha dicho la jurisprudencia, vulnera el derecho al mínimo vital al dejar de resolver de manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha cumplido con todos los requisitos de ley para obtenerla Sentencia T-424 de 2002 M.P.A.T.G.."

   Por lo tanto, la demora injustificada en la tramitación del bono no tiene por qué perjudicar al aspirante a pensionado.

   Los denominados bonos y cuotas partes son soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras.

   El bono pensional tipo A, aquel que consiste en el traslado del dinero del Seguro Social al Fondo Privado, es un título valor indispensable para el pago de la pensión de vejez. En efecto, "Como la liquidación y remisión del bono pensional constituyen el fundamento para que se consolide y reconozca la pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si razonablemente no se cumplen oportunamente los términos, procede la acción de tutela, para ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de tutela con el señalamiento de que deben cumplirse los pasos posteriores a la emisión del bono Sentencia T-235 de 2002 M.P.M.G.M.C. ."

   Del caso en concreto

   En el presente caso el accionante, señor JULIO C.C.O., empezó a cotizar al Instituto Colombiano de los Seguros Sociales el 1 de enero de 1967, y el 1 de abril de 1994 se trasladó al régimen de ahorro individual afiliándose al Fondo de Pensiones Obligatorias PROTECCIÓN S.A. El accionante cuenta con la edad señalada por la ley para obtener su pensión. Como el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales no ha pagado la cuota parte de la cual es contribuyente, y porque no le ha dado una respuesta concreta, el accionante interpuso acción de tutela en contra.

   El once (28) de febrero del 2003 el Ministerio de Hacienda y C.P. le comunicó a esta Corporación que el bono pensional del señor J.C.C.O. es un bono de tipo A, liquidado y emitido por la Nación, con cupón o cuota parte a cargo del Instituto de Seguros Sociales. Señaló que el bono se redimió el 24 de noviembre de 2001, y que el señor C.O. está afiliado al Régimen de Ahorro individual (RAIS), administrado por la AFP PROTECCIÓN, e informó que desde el 24 de octubre de 2000 está gozando de una pensión otorgada por ese régimen. En efecto, dijo que "El cupón principal del bono emitido por la Nación en favor del beneficiario JULIO CESAR C.O. se negoció el 24 de octubre de 2000. Esto quiere decir que desde esa fecha, la AFP PROTECCION le está pagando una pensión al accionante, luego no se le ha violado un derecho fundamental." Dice que "La AFP PROTECCIÓN solicitó la emisión del bono A del señor JULIO CESAR C.O., y la Nación lo emitió el 15 de septiembre de 2000. Dicho bono tiene un cupón principal a cargo de la Nación y un cupón o cuota parte a cargo del ISS. La redención normal de este bono pensional se cumplió el 24 de noviembre de 2001; la Nación pagó su cuota parte de redención normal, al legítimo tenedor del cupón. La Nación no ha expedido el cupón del ISS, pues hasta la fecha ese Instituto no ha reconocido formalmente dicha cuota parte de bono pensional." Concluyó diciendo que "La OBP ya cumplió con su obligación al haber emitido, expedido y pagado el cupón principal del bono a cargo de la Nación."

   Mediante resolución 211 del 10 de marzo de 2003, el I.S.S reconoció al Ministerio de Hacienda y C.P., la cuota parte financiera de Bono Tipo A modalidad 2 del señor C.O., por un valor de once millones doscientos sesenta y siete mil pesos ($11.267.000) por su tiempo cotizado al Instituto de los Seguros Sociales, después del 1º de abril de 1994. Señaló el I.S.S que la cuota parte financiera se pagará a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías PROTECCIÓN S.A. por cuanto el bono se redimió normalmente el veinticuatro de noviembre de dos mil uno (24/11/2001). Finalmente, el mismo 10 de marzo 10 de 2003, informó a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda sobre el reconocimiento de la cuota parte financiera del bono tipo A del accionante. Por otra parte, el I.S.S le comunicó el 10 de marzo de 2003 al departamento de bonos pensionales de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías PROTECCIÓN S.A, haber reconocido las cuotas partes financieras de bono pensional tipo A de la Nación de ciertas personas, entre ellas la del señor J.C.C.O. por un valor de $11'267'000.

   Por todo lo anterior, se desprende que la solicitud del señor J.C.C.O. ha sido resuelta por parte del Instituto de los Seguros Sociales, como quedó demostrado, ante la solicitud de pruebas hecha por parte de esta Corporación. Se trata entonces de un hecho superado que da lugar a que la presente tutela deba ser denegada, y por consiguiente se confirmará la sentencia objeto de revisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,