Sentencia de Tutela nº 764/03 de Corte Constitucional, 3 de Septiembre de 2003

La demandante, quien actúa en representación de su menor hijo D.M.R.G., considera que el Municipio de El Espinal le ha vulnerado sus derechos fundamentales en particular el derecho al bienestar social.

Señala que se encuentra vinculada al Municipio en calidad de docente desde hace cinco (5) años, siendo esta su única fuente de ingresos económicos de los cuales depende ella, su hijo y sus padres. Anota igualmente, que la Alcaldía de El Espinal paga de manera irregular desde 1996, los aportes de compensación familiar a CAFASUR, al punto que en la actualidad le adeuda los pagos de subsidio familiar desde agosto de 2000, todo el año 2001 y los meses de enero, febrero y marzo del año 2003.

Por lo anterior, solicita la accionante que se ordene a la Alcaldía Municipal de El Espinal que en el término de 48 horas pague a CAFASUR los subsidios adeudados y esta entidad a su vez le pague inmediatamente los dineros reclamados.

En sentencia del 3 de abril de 2003, el Juzgado Primero Civil Municipal de El Espinal negó la tutela en cuestión. Consideró el juez de primera instancia que efectivamente la jurisprudencia constitucional ha definido el subsidio familiar como un derecho fundamental. Pero igualmente ha dejado en claro que para que la acción de tutela sea viable como mecanismo judicial para obtener el efectivo pago de tal prestación, el afectado deberá demostrar la afectación de su mínimo vital con el no pago de los dineros reclamados. En el presente caso, si bien se pudo probar que la Alcaldía Municipal de El Espinal adeuda a la accionante los aportes de agosto a diciembre del año 2000, así como los de enero a diciembre de 2001 y los meses de enero, febrero y marzo de 2003, la accionante no demostró la afectación de su mínimo vital, razón por la cual resulta improcedente.

Mediante escrito de fecha 25 de marzo 2003, el Alcalde Municipal informó al juez de primera instancia lo siguiente:

''Al Primer Punto: la señora M.C.G.A. se encuentra vinculada como docente desde el 2 de abril de 1998 a la fecha.

''Al Segundo Punto: Manifiesto señor juez, que el subsidio se le adeuda es a la Caja Familiar y no a personas naturales, en razón a que el municipio no cancela directamente subsidio familiar a sus empleados, sino que lo hace a través de una caja de subsidio familiar, que de conformidad a la ley 21/82 en su art. 2, el subsidio familiar no es salario ni se computará como factor en ningún caso, los empleadores obligados al pago del aporte del subsidio familiar deberán de hacerlo por conducto de una caja de compensación familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde cause los salarios o la Caja más cerca de los límites de los respectivos departamentos, esto quiere decir que el subsidio familiar se prohibe el pago directo a lo empleados.''

Igualmente en escrito recibido por el juzgado el día 27 de marzo de 2003 y suscrito por el Director Administrativo de CAFASUR (Caja de Compensación Familiar del Sur del Tolima), manifestó lo siguiente:

''La SECRETARIA DE EDUCACIÓN, afilió a la señora M.C.G.A., identificada con la cédula de ciudadanía 39563991 a esta Corporación en abril 24 de 1998, los padres G.G., con fecha de nacimiento marzo 15 de 1937 código 18211 y XXX fecha de nacimiento marzo 15 de 1935, afiliada agosto 4 de 1998, y el niño D.A.R.G., fecha de nacimiento abril 16 de 2001, código 22921 y afiliado mayo 31 de 2001.

''A la fecha LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN, esta adeudando por concepto de subsidio familiar, desde:

''De agosto a diciembre/2000 subsidio mes por valor $8.500 por beneficiario

''Enero a Diciembre / 2001 subsidio mes por valor $8.500 por beneficiario

''Enero a Marzo de 2003 subsidio mes por valor $9.600 por beneficiario''

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.

Procedencia de la acción de tutela para reclamar el pago del subsidio familiar cuando sus beneficiarios son menores de edad y personas de la tercera edad.

En jurisprudencia de esta Corporación, Al respecto, pueden verse las sentencias T-01 de 1997, T-207 de 1997, T-223 de 1997, T-616 de 1998, T-193 de 1997 y SU-995 de 1999. se ha señalado que la acción de tutela no es el mecanismo judicial adecuado para reclamar el pago efectivo de acreencias laborales, por cuanto existen otros medios judiciales ordinarios de defensa, como la justicia laboral o contencioso administrativa. Cfr. sentencias T-437 de 1996, T-529 y T-576 de 1997, SU-667 de 1998. M.P.J.G.H.G.. Sin embargo, existe una excepción a esta regla general, y ésta corresponde a aquellos casos en los cuales las personas encuentren comprometidos sus derechos a la vida en condiciones dignas y justas, a la salud y al mínimo vital.

De conformidad con lo anterior, la reclamación del pago del subsidio familiar, comprendido éste dentro del concepto de seguridad social, no resultaría viable por vía de la acción de tutela. Sin embargo, en tanto los sujetos de derecho que se involucran en esta decisión, corresponden con aquellos personas para quienes el subsidio familiar es un derecho fundamental por naturaleza, siendo el caso de los niños, y por conexidad en el caso de las personas de la tercera edad, la acción de tutela puede convertirse en un mecanismo de defensa idóneo y eficaz para exigir su pago.

Ahora bien, la Ley 21 de 1982, define el subsidio familiar, como ''una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad.''

Igualmente, el artículo 27 de la misma ley determina quienes podrán ser los beneficiarios del subsidio familiar señalando, en su orden, a: (i) los hijos legítimos, naturales, adoptivos e hijastros; (ii) los hermanos huérfanos de padre; y, (iii) los padres del trabajador. E indicando la norma que, ''para los efectos del régimen del subsidio familiar se consideran personas a cargo de las enumeradas, cuando convivan y dependan económicamente del trabajador y, además, se hallen dentro de las condiciones señaladas en los artículos siguientes.''

Cabe precisar que el subsidio sólo se podrá pagar a los beneficiarios a través de las cajas de compensación familiar, que son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista por el Código Civil, y que inicialmente fueron creadas para ese propósito exclusivo.

Definido el concepto legal del subsidio familiar y determinado igualmente quienes son los beneficiarios del mismo, resulta pertinente exponer el criterio jurisprudencial de esta Corporación, la cual ha considerado el subsidio familiar como un ''mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento''

Sentencia C-508 de 1997 M.P.V.N.M., reiterada en la sentencia T-686 de 2001, M.P.R.E.G...

De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el ''subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento.

''Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social.

''Y desde el punto de vista de la prestación misma del servicio, este es una función pública, servida por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestación se considera comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue.'' Sentencia C-508 de 1997, M.P.V.N.M..

De esta manera, entendido que el subsidio familiar es por naturaleza una prestación social de carácter laboral, cabe agregar que el mismo tiene la condición de derecho fundamental respecto de los niños, Ver sentencia T-228 de 1998, M.P.V.N.M.. por expresa definición del artículo 44 de la Constitución Política. De igual forma, en el caso de las personas de la tercera edad, el subsidio familiar adquiere la categoría de derecho fundamental por conexidad, pues, su no pago puede vulnerar derechos que sí tienen esa categoría como la dignidad, el mínimo vital, y la propia seguridad social. Ver sentencia T-753 de 1999, M.P.A.M.C..

Oportunidad de interposición de la acción de tutela. Reiteración.

Determinada la naturaleza del subsidio familiar y su condición de derecho fundamental en el caso de los niños y las personas de la tercera edad, es pertinente entrar verificar el cumplimiento de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en tanto que de los hechos motivo de la presente tutela se percibe claramente el amplio tiempo que ha pasado entre la fecha en que los pagos reclamados se dejaron de hacer y la presentación de esta tutela.

La Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 86 la acción de tutela como un mecanismo excepcional de defensa judicial de los derechos fundamentales. Características propias de este mecanismo están la de ser una vía judicial subsidiaria, preferente y sumaria que ofrece una protección inmediata a los derechos fundamentales por la amenaza o violación de la cual sean objeto en razón a actos u omisiones de las autoridades publicas y excepcionalmente por los particulares. En virtud de su naturaleza jurídica, la tutela podrá ejercerse en cualquier momento y lugar, pero será viable sólo en el evento en que el titular de los derechos afectados no disponga de otro medio judicial de defensa, o que existiendo éste, se invoque la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Si bien ya se dijo, que la tutela puede promoverse en cualquier tiempo y lugar, circunstancia que llevó a que la Corte declarara inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que establecía un término de caducidad para las acciones de tutela que se promovieran contra sentencias judiciales, la reiterada jurisprudencia de la Corte ha señalado que en aplicación del principio de inmediatez que gobierna el trámite de la acción de tutela, el ejercicio de la misma deberá darse en un plazo razonable que permita la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales a que se refiere el artículo 86 de la Constitución Política.

En caso contrario, de no tramitarse la tutela dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos que la motivaron, puede resultar improcedente su ejercicio por la inobservancia del principio de la inmediatez, con lo cual este mecanismo será el menos expedito para proteger los derechos fundamentales que se consideran vulnerados con la acción u omisión de la autoridad pública.

Al respecto ha dicho esta Corte en Sentencia SU-961 de 1999, M.P.D.V.N.M., lo siguiente:

"5. Alcances del Artículo 86 de la Constitución en cuanto al término para interponer la tutela.

''(...)

''Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

''Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.

''En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ''inmediatez'':

`La Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: ...la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia Nº T-1. Abril 3 de mil novecientos noventa y dos (1992) Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.

`(...)

`La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

`Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.

''En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción.

`(...)

`Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión'.''

De conformidad con la anterior jurisprudencia, el ejercicio tardío e inoportuno de la acción de tutela, la invalida como remedio inmediato ante la amenaza o violación de derechos fundamentales, pues según se expresó, la interposición de la tutela deberá hacerse dentro de un plazo prudencial, a fin de garantizar que el amparo constitucional pretendido cumpla su función como remedio urgente ante la vulneración de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. Por ello, pretender acudir a la acción de tutela varios años después de que han ocurrido los hechos violatorios de los derechos fundamentales, rompe con el principio de inmediatez y desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se hubiere causado.

La accionante quien se encuentra vinculada al Municipio de El Espinal en calidad de docente, reclama de esta entidad territorial el pago del subsidio familiar correspondiente a los meses de agosto a diciembre de 2000, todo el año 2001, además de los meses de enero, febrero y marzo del presente año, información que confirma lo dicho por la misma Caja de Compensación Familiar a la cual se encuentra afiliada la peticionaria.

De conformidad con la jurisprudencia aquí referida y analizados los hechos expuestos en la misma, considera esta Sala que la acción de tutela, no surge en el presente caso como el mecanismo más adecuado para obtener la cancelación efectiva de la acreencia reclamada por la accionante, en particular lo correspondiente al subsidio familiar de los meses de agosto a diciembre de 2000 y todo el año 2001. En efecto, los pagos causados y no cancelados a la actora se dejaron de hacer entre tres y un año antes de que se activara éste mecanismo excepcional de la acción de tutela. Además de lo anterior, tampoco se vislumbra que la peticionaria este afrontando un perjuicio irremediable por el no pago de dichos aportes.

Sin embargo, la situación es diferente frente al reclamo en el pago del subsidio familiar correspondiente a los meses de enero a marzo del presente año, los cuales se causaron tan sólo dos o tres meses antes de que esta tutela fuera incoada. Además, como claramente lo demostró la actora, tanto su hijo menor de edad como sus padres mayores de sesenta años aparecen como sus beneficiarios, lo cual es confirmado por la misma Caja de Compensación del Sur del Tolima CAFASUR, situación que sería suficiente para considerar que la acción de tutela procedería, en tanto que los beneficiarios de los subsidios aquí reclamados pertenecen a los grupos sociales cuya debilidad manifiesta requiere una especial protección. En reciente sentencia proferida por esta Corporación en un caso similar se indicó que ''teniendo en cuenta que la mayoría de los beneficiarios de los demandantes, respecto de los cuales se reclama el pago de los meses que se adeudan por concepto de subsidio familiar, son menores de edad, bastaría dicha circunstancia para la prosperidad de las acciones de tutela a fin de proteger los derechos de esos menores, dada la especial protección que respecto de ellos establece la Constitución Política (art. 44 C.P.). No obstante se presenta una situación que la Sala de Revisión no puede pasar por alto, y es el hecho de la tardanza por parte de los accionantes para activar este mecanismo extraordinario de defensa judicial.'' Ver sentencia T-728 de 2003, M.P.A.B.S..

En efecto, para el presente caso, se advierte que la reclamación de la peticionaria se hizo tan sólo en relación con los subsidios familiares de algunos meses del año 2000 y de todo el año 2001, cuyo pago no se efectuó, sin que en tal reclamación hiciera mención alguna al año 2002, lo cual supone - tal y como se verificó con el análisis de la respuesta dada por CAFASUR-, que efectivamente los subsidios de dicho año se cancelaron en su totalidad. Pero además de lo anterior, se observa que durante el mismo año 2002, la accionante no inició reclamación alguna por los subsidios dejados de recibir en los años 2000 y 2001, y que ahora pretende reclamar por medio de esta tutela, pues de haberlo hecho en esa época, muy seguramente hubiera forzado a que la mora en que incurrió nuevamente su empleador en el pago de los meses de enero a marzo del presente año no se hubieren presentado tampoco.

En razón a este último argumento, esta Sala de Revisión considera que la tardía interposición de la presente acción de tutela para reclamar el pago de unas acreencias antiguas, imposibilitan la viabilidad del amparo constitucional solicitado, siendo idóneo tan sólo para el reclamo en el pago de los meses de enero, febrero y marzo de 2003, los cuales se causaron tan sólo unos meses antes de la interposición de la presente tutela.

Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión, revocará parcialmente la sentencia de instancia, y en su lugar tutelará los derechos fundamentales de los niños y a la seguridad social de las personas de la tercera edad. Se ordenará por lo tanto que el Municipio de El Espinal proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, a pagar a la Caja de Compensación Familiar del Sur del Tolima CAFASUR, a la cual se encuentra afiliada la actora, los pagos del subsidio familiar relativo a su menor hijo y el de sus padres, correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo del presente año. Por su parte, CAFASUR, tan pronto como reciba los dineros del Municipio de El Espinal, deberá pagarlos a la accionante en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la fecha en que reciba del Municipio de El Espinal los dineros correspondientes a los subsidios de los meses de enero, febrero y marzo de 2003. Respecto de los demás pagos de subsidios reclamados por la actora, ésta podrá iniciar las acciones legales ordinarias contra el municipio de El Espinal.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,