Sentencia de Tutela nº 796/03 de Corte Constitucional, 12 de Septiembre de 2003

1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo

   Los señores R.C.D., L.A.R.M., A.L.M.R., L.A.C., J.D.P.H., D.C.O., L.J.V., J.A.M.A., G. de J.V.M., L.F.O., R.S.O., R.E.P.B., O.M.V., N.R.M., A.M.L.O., O.C.O., R.O.S.D., L.A.L.S., F.C.A., M.C.G., R.L.G., L.A.R.Z., E.N.M., G.M., J.A.R.R., Z.P. de V., G.A.R., G.A.B.A., D.R., M.L.C.H., P.E.E., E.V.B., L.M.A.U., G.A.P., L.M.M., G.D.S., J.C., J.O.M., M.M.A., M.M.Q.O., Aura Ma. V. de Toro, A.F.R.O., H.F.B.D., M.G.R., M.E.P., J.G.G., C.E.V., M.C.B.E., G.N.B., M.F.C., O.D.Z., A.R., A.M.C., L.M.L.E., L.M. de L.C., S.P.C.T., M.B., M.O.E., C.A.G. y E.A., empleados administrativos de la Gobernación del Valle del C. -Secretaría Departamental de Educación-, por intermedio de apoderado judicial instauran acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, los cuales estiman vulnerados por su empleador.

   Los accionantes exponen los siguientes hechos y fundamentos:

   El Departamento del Valle del C. obtuvo la certificación correspondiente para administrar las plantas de personal administrativo de los colegios oficiales del orden departamental.

   A partir de enero de 1997 la planta de cargos administrativos de los colegios del Valle del C. fue incorporada a la administración central departamental.

   En aplicación de las disposiciones sobre nomenclatura de cargos señalados por el Decreto 1569 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, el Gobernador fijó la planta de personal de los establecimientos educativos del Departamento - Decreto 2119 de 1998.

   Los cargos incorporados por el Departamento y que desempeñan los accionantes en la nueva planta de personal son los de celador, auxiliar de servicios generales, auxiliar administrativo, secretaria y auxiliar de enfermería.

   A los accionantes, aunque son empleados administrativos departamentales luego del proceso de incorporación, se les aplica una escala de remuneración diferente y se les reconoce un salario inferior al de otros empleados administrativos que desempeñan el mismo tipo de cargos en el Departamento y en la Secretaría Departamental de Educación.

   De otra parte, el Decreto 2119 de 1998 establece diferentes categorías para un mismo empleo, sin que ello corresponda a la aplicación de un sistema de méritos, lo cual repercute en diferentes grados de remuneración para los mismos cargos y en la violación del principio de ''a trabajo igual, salario igual'', como desarrollo del derecho consagrado en el artículo 13 Superior. Desconoce también el derecho a la igualdad porque ''todos los trabajadores realizan dentro de cada cargo exactamente las mismas funciones, bajo idénticas condiciones de horario, cantidad de trabajo, igual eficiencia e iguales responsabilidades. (...) Lo anterior está demostrado en el Decreto 2117 del 6 de noviembre de 1988 donde el Gobernador establece varios grados de salarios para un mismo cargo y mediante el Decreto 2118 del 10 de noviembre de 1998, sufija la planta de personal de toda la Gobernación y se aprecia más claramente lo adoptado en el Decreto 2117'' Folio 20 cuaderno 3 del expediente. .

   Para dar cumplimiento a lo ordenado en sentencias de tutela que ordenan la homologación salarial de otros empleados de la Secretaría Departamental de Educación, la Gobernación expidió el Decreto No. 0374 de 29 de mayo de 2000 y ordenó el pago retroactivo e indexado. Posteriormente, mediante el Decreto No. 380 de 31 de mayo de 2000, modifica y aclara el Decreto 0374 de 2000 y nivela y homologa ''a los auxiliares Administrativos de grados 05 al grado 02, a los Auxiliares de Servicios Generales del grado 01, 03 y 05 a Auxiliares Administrativos grado 02, a los Auxiliares del grado 03 al grado 02'' Folio 23 cuaderno 3 del expediente. .

   Los accionantes se encuentran en las mismas condiciones del personal homologado en los Decretos Nos. 0374 y 0380 de 2000, ''por estar desempeñando las mismas funciones de vigilancia, aseo, secretarías y chóferes en los respectivos centros docentes'' Folio 25 cuaderno 3 del expediente. .

   De acuerdo con lo expuesto, consideran que sus salarios deben ''igualarse al nivel más alto devengado por un similar, todo ello desde el momento en que se produjo la discriminación, además de la indexación correspondiente''.

   Informan que desde hace varios años los accionantes han venido requiriendo infructuosamente su nivelación y homologación salarial ante la Gobernación del Valle del C. y el Ministerio de Educación.

   Solicitan que se ordene al Gobernador y al Secretario Departamental de Educación abstenerse de seguir aplicando la prescripción, tal como lo hizo en los Decretos Nos. 0374 y 0380 de 2000 y 1052 y 2371 de 2002, porque ''se trata de la vulneración de unos derechos inalienables donde se protegen derechos fundamentales que son vulnerados por la acción y omisión de las autoridades'' Folio 26 cuaderno 3 del expediente. .

   Además, que procedan a dictar los respectivos actos administrativos de reconocimiento de la homologación al mismo grado de asignación básica de la planta de la administración central, de la siguiente forma:

   - Los celadores grado 03 y auxiliares de servicios generales grados 01, 03 y 05, que sean homologados al cargo de auxiliar administrativo grado 02;

   - Las secretarias grado 06 y 08, que sean homologadas al de secretaria grado 04;

   - Las auxiliares de enfermería, que sean homologadas al cargo de auxiliares administrativos grado 02;

   - Los conductores mecánicos, que sean homologados al cargo de auxiliar administrativo grado 02.

   Piden que la homologación sea reconocida ''desde el momento en que surge la discriminación y de forma indexada para todos y cada uno de los accionantes, partiendo de la base que dicha discriminación surge desde el momento de su nombramiento'' Folios 26 y 27 cuaderno 3 del expediente. . ''Lo anterior implicará nivelación al grado salarial más alto de cada cargo, desde que nace la discriminación (...), teniendo en cuenta que al momento de su vinculación se encontraban en situación de discriminación, sumas que se cancelarán debidamente indexadas. (...) Las asignaciones básicas que correspondan a las anteriores categorías, serán las mismas que rigen para toda la administración departamental, entendiendo con ello que lo anterior significa la homologación de los mismos con toda la administración central del Departamento, sumas que se cancelarán debidamente indexadas y desde el momento en que nace la discriminación'' Folios 28 y 29 cuaderno 3 del expediente. .

2. Respuesta dada por la entidad accionada

   El Departamento del Valle del C., por intermedio de apoderado judicial, solicita al a quo que deniegue la solicitud de amparo constitucional invocada por los accionantes.

   Considera que en este caso son inaplicables los criterios contenidos en los Decretos Nos. 0374 y 0380 de 2000 porque ellos fueron expedidos en cumplimiento de un fallo de tutela y no como ''resultado de la voluntad de la Administración Departamental'' Folio 444 cuaderno 2 del expediente. .

   Estima que al juez de tutela no le es dable pronunciarse sobre un asunto que compete única y exclusivamente a la jurisdicción ordinaria, donde se emplearán los medios probatorios propios para demostrar las vulneraciones mencionadas por los accionantes.

   Menciona finalmente tres argumentos para oponerse a la solicitud de amparo: i) las fuentes de financiación para el pago de salarios de los empleados administrativos es diferente: mientras que los vinculados a los colegios son pagados con recursos del sistema general de participaciones, los de la planta central de la Gobernación son pagados con recursos propios del Departamento; ii) las funciones desempeñadas son diferentes y cada grupo cuenta con un manual de funciones y requisitos distintos, y iii) todos los accionantes perciben actualmente un salario superior al mínimo, el cual les brinda una digna y buena calidad de vida.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión

   3.1. El Juzgado Décimo Penal del Circuito de Cali resolvió denegar por improcedente el amparo constitucional solicitado en el proceso de la referencia.

   Si bien admite que existe un trato diferencial, en la medida en que personas clasificadas dentro del mismo cargo y grado reciben salario diferente, ello no obedece a la voluntad o capricho del nominador sino a normas con fuerza de ley que así lo han establecido y a las circunstancias sobrevinientes a la entrega de la educación a los departamentos por parte de la Nación.

   Deduce que el Decreto 1569 de 1998 no ordena unificar la nomenclatura de los cargos para eliminar las diferencias salariales en las entidades públicas. Además, la Ley 443 no regula nivelaciones de tipo salarial, las que, de otro lado, corresponde fijar a cada entidad territorial.

   Considera que estas controversias son ajenas al juez de tutela, pues los actores cuentan con otro mecanismo de defensa para salvaguardar el derecho presuntamente conculcado, salvo que el amparo se invoque para evitar un perjuicio irremediable, cosa que en este caso no ha sucedido.

   Encuentra además que la acción de tutela resulta improcedente contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertido en su legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   En consecuencia, insta a los peticionarios para que acudan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de que sea esta instancia judicial la que ventile la controversia planteada.

   3.2. Los peticionarios impugnaron la sentencia de primera instancia. Para sustentarla se limitaron a transcribir apartes de jurisprudencia constitucional sobre igualdad en materia laboral y a reiterar las pretensiones inicialmente expuestas en su escrito.

   3.3. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali -S. de Decisión Penal- revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar concedió el amparo constitucional invocado. Como consecuencia de lo anterior, ordenó a las entidades accionadas proceder de inmediato a adelantar las gestiones necesarias para homologar los cargos y nivelar los salarios de los accionantes ''con los de aquellos que realizando las mismas funciones fueron escalafonados en grado superior y remunerados con incremento; y hasta ordenar y efectuar los pagos retroactivos e indexados desde el momento que se produjo el trato discriminatorio'' Folio 530 cuaderno 2 del expediente. .

   Para el ad quem, el proceso de incorporación de la planta administrativa debe respetar los derechos fundamentales, entre ellos el de igualdad. Deduce que en lo referente a la determinación de las escalas de remuneración aplicables a los actores, las entidades accionadas han permitido que subsistan diferencias salariales injustificadas entre empleados administrativos de la Secretaría Departamental de Educación del Valle del C..

1. Lo que se debate

   Los accionantes se desempeñan como celadores, auxiliares de servicios generales, auxiliares de enfermería, secretarias y conductores en diferentes colegios departamentales del Valle de C..

   Manifiestan que aunque sus cargos pertenecen a la Secretaría Departamental de Educación, ellos hacen parte de una planta de personal diferente a la establecida para la Secretaría y la administración central de la entidad territorial.

   En su criterio, las normas que fijan las dos plantas de personal de la Secretaría de Educación consagran escalas de remuneración diferentes para empleos que tienen la misma nomenclatura y clasificación, siendo inferior la asignación fijada para los empleos que desempeñan los peticionarios.

   Por ello, los actores invocan la protección del derecho a la igualdad y del principio de ''a trabajo igual, salario igual'' y, en consecuencia, que se ordene a las entidades accionadas efectuar la correspondiente nivelación salarial, la cual piden que se reconozca de manera retroactiva hasta el momento de su nombramiento, con la correspondiente indexación.

   Por su parte, el Departamento del Valle del C. admite la diferencia de trato, pero la justifica en el origen de los recursos con los que se cancelan las dos nóminas, a saber: a los actores, con recursos del Sistema General de Participaciones, y a los demás empleados administrativos, con recursos propios del ente territorial. Alega también la adopción de manuales de funciones y requisitos por cargo diferentes para cada planta de personal y la inexistencia de vulneración del derecho a la vida digna o de la calidad de vida pues los salarios que perciben los accionantes son superiores al mínimo legal.

   El a quo deniega la solicitud de amparo constitucional por existir un medio de defensa judicial y porque los peticionarios no enfrentan un perjuicio irremediable. Por su parte, el ad quem revoca la sentencia de primera instancia, otorga el amparo del derecho a la igualdad y ordena la nivelación salarial, la cual deberá reconocerse por la administración departamental de manera retroactiva e indexada.

   En estas circunstancias, corresponde a la S. determinar si la Administración Departamental vulnera el derecho a la igualdad que asiste a los peticionarios por contemplar en diferentes plantas de personal una remuneración diferente para empleos a los que se les otorga la misma nomenclatura y clasificación al interior de la entidad territorial. Sin embargo, antes de analizar los presupuestos fácticos y jurídicos abordados por los jueces de instancia, se hará mención a la procedencia de la acción de amparo cuando existe un mecanismo de defensa judicial al cual puedan acudir los tutelantes.

2. La tutela como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales

   De acuerdo con lo dispuesto por la Carta Política y lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial subsidiario o residual para la protección de derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley.

   De tal manera que, quien vea amenazado o vulnerado un derecho constitucional fundamental, podrá acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, para obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

   Por principio, la tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial al cual pueda acudir en defensa de sus derechos. No obstante, el artículo 86 de la Constitución Política admite, con carácter excepcional, la procedencia de la acción así la persona tenga a su alcance otro medio de defensa judicial; la condición que se postula es que en tal evento la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el amparo procede igualmente cuando, revisadas las circunstancias especiales del caso, se aprecie que el medio judicial no es idóneo o eficaz para resolver el asunto objeto de controversia.

   Por ello, no es suficiente la vulneración o amenaza de un derecho fundamental para legitimar automáticamente la procedencia de la tutela. En otras palabras, aunque tal vulneración o amenaza constituyen un presupuesto indispensable, se requerirá además verificar la existencia y la eficacia del medio judicial de defensa al alcance del afectado.

   La tutela no constituye pues, por regla general, el mecanismo idóneo para ventilar conflictos de carácter laboral o económico ni para ordenar, por ejemplo, nivelaciones salariales o el reconocimiento y pago de factores salariales y prestacionales, en la medida en que, para tales pretensiones, los interesados deberán acudir ante los jueces comunes del trabajo o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a menos que se trate de evitar un perjuicio irremediable.

   En el presente caso los peticionarios son empleados al servicio de la entidad accionada y solicitan al juez constitucional que se ordene la nivelación salarial al grado de remuneración más alto que esté asignado a las categorías o niveles a las que pertenecen sus cargos. Por lo tanto, al tener ellos a su alcance la jurisdicción de lo contencioso administrativo para impugnar los correspondientes actos administrativos y lograr el reconocimiento de sus pretensiones, es decir la nivelación salarial, la presente acción de tutela sólo será procedente, con carácter transitorio, en la medida en que los actores se encuentren ante circunstancias que evidencien la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Si ello no se presenta, será aquella jurisdicción contenciosa la competente para resolver el conflicto planteado.

3. El perjuicio irremediable y la nivelación salarial en el caso concreto

   El artículo 86 de la Constitución Política prescribe que la acción de tutela ''solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable''.

   Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, consagra en el artículo 6º las causales de improcedencia de la acción de tutela. En el numeral 1 establece que esta acción no procede ''Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante''. El numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 fue declarado exequible por la Sentencia C-018 de 1993, M.P.A.M.C.. La Corte consideró que la redacción del numeral acusado es igual al texto constitucional; por ello señaló que, ''una norma de orden legislativo que reproduzca el texto constitucional no podría, por imposibilidad tautológica, violar este último''.

   Acerca del carácter irremediable del perjuicio, la jurisprudencia constitucional tiene establecido lo siguiente:

   En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.

   En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las tercera edad Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2001 MP. R.U.Y...

   Adicionalmente, en relación con la procedencia de la acción de tutela en los eventos en que los peticionarios tengan a su alcance un medio de defensa judicial, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se deben cumplir los siguientes requisitos:

   1. Que la persona haya agotado los recursos en sede administrativa y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho.

   2. Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al peticionario.

   3. Que además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta demuestre la amenaza de un perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que evidencie que someterla a los trámites de un proceso ordinario le resultaría demasiado gravoso.

   4. En concordancia con lo anterior, para determinar si la acción de tutela es o no procedente como mecanismos transitorio, no resulta suficiente invocar fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos fácticos que den cuenta de las condiciones materiales de la persona. En caso contrario, el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la competencia del juez de tutela Corte Constitucional. Sentencia T-634-02, M.P.A.T.G.. Esta sentencia fue reiterada en la precitada sentencia T-858-02. .

   De esta manera, en el asunto ventilado ante los jueces de instancia y decidido en las sentencias que son objeto de revisión, se aprecian varios componentes que llevan a esta S. a determinar la improcedencia de la acción de tutela.

   En primer lugar, el ordenamiento jurídico mantiene a disposición de los accionantes un medio judicial especializado, esto es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la cual podrán someter a consideración el debate propuesto ante los jueces de tutela.

   Ese medio de defensa judicial es idóneo y eficaz para la realización de sus derechos. Han transcurrido cerca de 7 años desde que los actores fueron incorporados en la planta de personal de la Administración Departamental, y tan sólo ahora acuden a este mecanismo constitucional, excepcional y residual, para solicitar una nivelación de carácter salarial.

   Como lo ha señalado esta Corporación, la brevedad de los términos en que es resuelta la acción de tutela, no pueden convertirla en la acción sustituta de las acciones comunes. Perdería legitimidad este mecanismo de amparo constitucional si en casos como el que ahora se examina, los trabajadores dejan transcurrir varios años un conflicto latente, para luego acudir ante el juez de tutela para solicitar el amparo retroactivo e indexado, en algunos casos con efectos a más de 10 años atrás, de unos derechos que en su momento bien pudieron ser puestos a consideración de la autoridad jurisdiccional. Actitudes como éstas desconocen el principio de la inmediatez que postula el artículo 86 de la Constitución.

   Además de dejar de acudir ante el juez natural, los accionantes no enfrentan la ocurrencia de un perjuicio irremediable ni se evidencia la afectación de su mínimo vital. Tienen asignaciones salariales superiores al mínimo legalmente establecido y perciben cumplidamente sus pagos. Si han esperado más de 7 años desde el momento en que la Administración pudo eventualmente incurrir en vulneración de sus derechos, no podrán alegar que el trámite propio de las actuaciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda convertirla en una vía ineficaz o no idónea para resolver el conflicto. En estas condiciones, en la medida en que los peticionarios no han visto disminuidos los ingresos que han percibido desde su vinculación laboral con el Departamento, "el transcurso del tiempo o la posible mora en el trámite de un proceso judicial no es argumento suficiente para desvirtuar la eficacia del mecanismo ordinario'' Corte Constitucional. Sentencia T-858-02, M.P.E.M.L.. .

   Los accionantes tampoco comprobaron, como lo exige la jurisprudencia constitucional, las penurias materiales por las que atraviesan con ocasión de la no nivelación salarial, que pudieran desvirtuar el carácter estrictamente litigioso de sus pretensiones.

   Así entonces, en este caso no se configura un perjuicio de naturaleza irremediable que imponga la protección transitoria de los derechos de los peticionarios. Ellos deberán acudir ante el juez natural para invocar la solución del asunto debatido en torno a su pretendido derecho a la nivelación salarial.

   En ese juicio deberá precisarse si legalmente es admisible la coexistencia de plantas de personal al interior de las entidades territoriales, que incorporen nomenclaturas y clasificaciones semejantes, pero que se rijan por manuales específicos de funciones y asignaciones básicas diferentes por cargos.

   En síntesis, como lo ha recalcado la jurisprudencia de esta Corporación, ''la acción de tutela no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al cual se pueda acudir cuando se dejaron de ejercer los medios ordinarios de defensa dentro de la oportunidad legal, o cuando se ejercieron en forma extemporánea, o para tratar de obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción, o cuando se está en desacuerdo con la decisión adoptada por el juez competente. Su naturaleza, de conformidad con los artículos 86 de la Carta Política y 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991, es la de ser un medio de defensa judicial que sólo opera cuando no existe otro instrumento de protección judicial idóneo, o cuando a pesar de existir, se invoca como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable'' Corte Constitucional. Sentencia T-937-01, M.P.M.J.C.E.. .

   En consecuencia, esta S. no concederá la tutela de los derechos invocados por los accionantes en el proceso de la referencia, revocará la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali -S. de Decisión Civil- y, en su lugar, confirmará, por las consideraciones expuestas en esta sentencia, el fallo proferido por el Juzgado Décimo Penal del Circuito de Cali.

En mérito de lo expuesto, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,