Sentencia de Tutela nº 832/03 de Corte Constitucional, 22 de Septiembre de 2003

1. Reseña fáctica

   El 27 de enero de 1998 el alcalde y la tesorera de Sesquilé, J.G.G.M. y E.R.V.R., respectivamente, constituyeron tres certificados de ahorro a término fijo en la Caja Financiera Cooperativa Credisocial de Bogotá, por valor total de 130 millones de pesos. Esta entidad fue intervenida para su liquidación por las autoridades gubernamentales y la administración municipal, a excepción de unos pagos parciales por valor de 17 millones de pesos, no pudo redimir esas inversiones.

   El 13 de octubre de 1999, en razón de tales hechos, la Dirección de Investigaciones de la Contraloría de Cundinamarca inició un proceso de responsabilidad fiscal contra el alcalde y la tesorera. En el curso de él se ordenó el embargo preventivo de los derechos que el alcalde tenía sobre un inmueble localizado en Facatativá.

   El 16 de agosto se ordenó la apertura de juicio fiscal contra el alcalde y la tesorera. Contra esta determinación se interpuso recurso de reposición, el que fue concedido y resuelto confirmando el auto recurrido.

   El 28 de diciembre de 2001 la Dirección de Investigaciones de la Contraloría de Cundinamarca declaró responsables fiscales al alcalde y a la tesorera por el monto actualizado de 278 millones de pesos. Contra esta determinación se interpusieron los recursos de reposición y apelación. El primero fue resuelto el 14 de junio de 2002 y el segundo el 11 de septiembre de 2002. En los dos casos se confirmó la declaratoria de responsabilidad fiscal.

   La notificación del último pronunciamiento se cumplió el 17 de octubre de 2002. Tal notificación, respecto de E.R.V.R., se realizó de forma personal y respecto de J.G.G.M., se hizo mediante edicto desfijado en esa fecha.

2. La tutela instaurada

   El 5 de diciembre de 2002 J.G.G.M. y E.R.V.R. instauraron acción de tutela contra la Contraloría de Cundinamarca.

   En el escrito argumentaron:

   1. Que el proceso había sido tramitado y decidido con base en unos criterios jurídicos diferentes a los esgrimidos en otros procesos de responsabilidad fiscal promovidos por la misma entidad.

   2. Que la investigación fiscal se inició sin levantar el fenecimiento de cuentas antes dispuesto.

   3. Que no se motivó la tasa de interés con base en la cual se actualizó la cuantía a que ascendía la declaratoria de responsabilidad.

   4. Que se negaron varias pruebas que se habían solicitado de manera oportuna.

   5. Que no se dio aplicación a la Sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002, fallo que declaró inexequible la derivación de responsabilidad fiscal a partir de la culpa leve, dispuesta por el artículo 53 de la Ley 610 de 2000.

   Los actores manifestaron que, con ocasión del proceso de responsabilidad fiscal adelantado, se les habían vulnerado sus derechos a la igualdad, al debido proceso, a la honra y buen nombre, al trabajo, a ejercer sus derechos políticos y a la propiedad. Solicitaron protección constitucional para esos derechos como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

3. Respuesta de la Contraloría de Cundinamarca

   La Contraloría de Cundinamarca solicitó negar el amparo constitucional invocado por los accionantes. Para ello planteó:

   1. Que la situación fáctica y jurídica de cada proceso es diferente y que por ello no puede pretenderse que un proceso de responsabilidad fiscal se resuelva con base en los mismos criterios que se aplicaron en otros procesos.

   2. Que el fenecimiento que motivó el trámite de las diligencias no fue el correspondiente a la suscripción de los títulos valores, sino el correspondiente al período en el que fue intervenida la entidad cooperativa.

   3. Que la Contraloría se limitó a aplicar el promedio del interés certificado por la Superintendencia Bancaria, desde el momento en que se intervino la entidad crediticia, hasta la fecha del fallo de responsabilidad fiscal.

   4. Que varias pruebas solicitadas por los investigados fueron decretadas y practicadas y sólo se negaron aquellas inconducentes e impertinentes.

   5. Que la Sentencia C-610-02, si bien tiene como fecha 8 de agosto, sólo fue publicada por la Secretaría General de la Corte Constitucional hacia el mes de noviembre de 2002 y, dado el desconocimiento que se tenía de ella, no podía haberse aplicado en un fallo de responsabilidad fiscal de segunda instancia proferido el 15 de septiembre de 2002.

   De esos planteamientos, la Contraloría de Cundinamarca infirió que no se han vulnerado los derechos fundamentales del actor. El de igualdad, porque los supuestos fácticos y jurídicos de los casos referidos por los actores son diferentes al punto que en ellos no han prosperado las tutelas interpuestas con la finalidad de suspenderlos; el debido proceso, porque los fenecimientos tácitos tienen fundamento legal y han sido admitidos por la Corte Constitucional y la honra y el buen nombre, el trabajo, los derechos políticos y la propiedad, porque la afección que sobre ellos pueda presentarse es una consecuencia de la declaratoria de responsabilidad fiscal.

   Con base en tales razonamientos, la Contraloría solicitó que se niegue el amparo, pues no se han vulnerado los derechos de los actores y, además, éstos cuentan con otro mecanismo de protección ya que el escenario para discutir la legalidad del proceso promovido es la jurisdicción contencioso administrativa.

1. De primera instancia

   El 14 de enero de 2003, el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá negó la tutela invocada. Para ello argumentó que cuando se trata de decisiones administrativas, la acción de tutela procede por vía de hecho pero que en el caso planteado se había cumplido con las formalidades inherentes al proceso de responsabilidad fiscal y se habían respetado los derechos de los actores. En tales condiciones, se indicó, la acción de tutela no constituye un mecanismo apto para entorpecer el normal desarrollo de un trámite administrativo regulado por la ley.

2. De segunda instancia

   El 26 de febrero de 2003, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá revocó el fallo de primera instancia y tuteló, como mecanismo transitorio, el derecho al debido proceso de los actores. Como consecuencia de ello ordenó la inaplicación de la Resolución No.0791 del 11 de septiembre de 2002 durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir sobre la acción que los afectados deben instaurar en los cuatro meses siguientes al fallo de tutela. Esta decisión se apoyó en los siguientes argumentos:

   1. La remoción de las anomalías procesales que advierten los actores puede ser planteada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Con todo, la existencia de este medio idóneo de protección no impide examinar si hay lugar al amparo transitorio de los derechos invocados.

   2. En esa dirección, en relación con la vulneración del derecho de igualdad, los actores se limitaron a citar las decisiones tomadas por los órganos de control fiscal en otras actuaciones, sin indicar el trato diferenciado, ni las razones por las cuales considera que la actuación promovida en su contra fue discriminatoria. En cuanto al debido proceso, la entidad accionada se acomodó a las disposiciones que regulan la materia y la interpretación que se hizo en torno al levantamiento del fenecimiento para iniciar el juicio fiscal es legítima y no puede ser revisada por la jurisdicción constitucional, pues ello implicaría desconocer la independencia de las ramas del poder público. Y en lo que respecta a la negativa de una de las pruebas solicitadas, se trató de una decisión que tuvo un fundamento razonable, ya que se estimó que los fines pretendidos por esa prueba se cumplían con otra que había sido ordenada, en forma oficiosa, por la accionada y, efectivamente, así era. Entonces, por ninguno de estos motivos hay lugar al amparo transitorio invocado por los actores.

   3. La situación es distinta, en cambio, en relación con los efectos que en el proceso tenía la Sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002, que declaró inexequible la derivación de responsabilidad fiscal a partir de la culpa leve dispuesta en el parágrafo 2º del artículo 53 de la Ley 610 de 2002. Como a los actores se les imputó haber incurrido en culpa leve al constituir certificados de depósito en una entidad cooperativa sin solidez financiera y ya que ese fundamento de la responsabilidad fiscal fue declarado inexequible, aquellos no podían ser declarados fiscalmente responsables en el fallo de segunda instancia proferido el 15 de septiembre de 2002. Al hacerlo, se aplicó una norma que había desaparecido del ordenamiento jurídico y se incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo que da lugar al amparo transitorio del derecho al debido proceso.

Esta Sala de Revisión practicó las siguientes pruebas:

1. Solicitó a la Secretaría General de la Corte una constancia sobre la fecha de notificación de la Sentencia C-619 del ocho (8) de agosto de 2002. En ella se certificó que ese fallo fue notificado mediante edicto fijado en la Secretaría el veintiséis (26) de noviembre de 2002 y desfijado el veintiocho (28) de ese mes y año.

2. Solicitó copia de las demandas instauradas por los actores ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y copia de la actuación cumplida con base en ellas. De la documentación aportada se infiere lo siguiente:

1. Las demandas fueron presentadas el 18 de febrero de 2003.

2. El 4 de marzo de 2003, la S. B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inadmitió la demanda instaurada por E.R.V.R. y ordenó que, so pena de rechazo, en el término de cinco días, aporte copia auténtica del fallo de responsabilidad fiscal No.002 del 28 de diciembre de 2001, con su constancia de notificación.

3. El 1º de abril de 2003, esa S. rechazó la demanda por no haber sido corregida dentro del término concedido.

4. De otro lado, el 20 de marzo de 2003, la S. A, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inadmitió la demanda instaurada por J.G.G.M. y le ordenó también que en el término de cinco días aporte copia auténtica del fallo de responsabilidad fiscal No.002 del 28 de diciembre de 2001, con su constancia de notificación, y constancia de notificación de la resolución No.0791 del 11 de septiembre de 2002, en la que se indique la fecha en que se efectuó esa diligencia al demandante.

5. El 15 de mayo de 2003, esa S. rechazó la demanda por no haber sido corregida dentro del término concedido. Indicó que no se trataba sólo del incumplimiento de una formalidad, sino de la inobservancia de un presupuesto procesal consagrado expresamente en la ley, sin el cual no es posible avocar conocimiento del proceso, pues permite determinar previamente la competencia y la caducidad de la acción.

1. Problemas jurídicos

Dos problemas jurídicos deben ser dilucidados por la Sala para resolver el asunto que se revisa:

1. Por una parte, si en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal promovido contra los actores, se vulneraron sus derechos fundamentales.

2. Y por otra, si se violó su derecho fundamental al debido proceso al declararlos fiscalmente responsables aplicando una norma que, para la fecha del fallo de segunda instancia, había sido declarada inexequible. Para resolver este segundo problema jurídico, la Sala:

   1. Determinará el momento a partir del cual surten efecto las sentencias de constitucionalidad.

   2. Establecerá si la exclusión del ordenamiento jurídico de la norma legal que hacía procedente la imputación de responsabilidad fiscal por culpa leve, debió ser tenida en cuenta por la Contraloría de Cundinamarca al resolver la apelación interpuesta contra la declaración de responsabilidad fiscal de primera instancia.

   3. Determinará los mecanismos de protección con que contaban los actores frente a un acto administrativo que los declaró fiscalmente responsables con base en una norma legal inexequible.

   4. Establecerá si los actores ejercieron de manera adecuada los mecanismos ordinarios de protección de sus derechos.

   5. Determinará si la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá tenía la facultad de prorrogar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

   6. Establecerá si la improcedencia de la tutela, por el ejercicio inadecuado de los mecanismos ordinarios de protección, conduce a un sacrificio desproporcionado de principios y valores constitucionales.

   B.S. a los problemas jurídicos planteados

1. El proceso de responsabilidad es un proceso administrativo a través del cual se determina la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales o particulares que cumplen gestión fiscal. Se trata de un ámbito de la función administrativa que debe dinamizarse con estricto apego a la Constitución y a la ley. Como lo expuso la Corte en la Sentencia C-131-02, al ocuparse de una demanda instaurada contra el artículo 42 de la Ley 610 de 2000:

   ''...el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado. Como lo tiene establecido la jurisprudencia de esta Corporación, se trata de un proceso de naturaleza administrativa pues recae sobre la responsabilidad de servidores públicos o de particulares vinculados a la gestión fiscal y su conocimiento le corresponde a autoridades administrativas; la responsabilidad que en él se declara es esencialmente administrativa y patrimonial ya que juzga el incumplimiento de deberes funcionales y conmina a la reparación del daño causado al Estado y no tiene un carácter sancionatorio ni penal ni administrativo sino estrictamente resarcitorio.

   Como puede advertirse, el proceso de responsabilidad fiscal no tiene una naturaleza jurisdiccional sino administrativa. Esto es, el investigado en estricto sentido no es juzgado, no es sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado sino a la función administrativa. Sólo cuando la actuación de ésta ha culminado, puede optar por cuestionar ante la justicia contencioso administrativa la legalidad del procedimiento a que fue sometido y de la decisión proferida. Esto implica que los servidores públicos o los particulares que cumplen gestión fiscal cuentan con dos escenarios posibles para plantear sus pretensiones y que ante cada uno de ellos son titulares de unos derechos que, aunque con las matizaciones de cada caso, no pueden ser desconocidos''.

2. La regulación del proceso de responsabilidad fiscal le incumbe a la ley. El régimen vigente está contenido en la Ley 610 de 2000. En ésta se han previsto dos etapas, la fase preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal que, a su vez, comprende la investigación y el juicio fiscal. Cada una de esas etapas tiene su propia dinámica y se orienta a la realización de unos fines específicos que, desde luego, guardan correspondencia con los fundamentos constitucionales de la responsabilidad fiscal de los agentes estatales. Retomando el fallo citado:

   ''La Ley 610 de 1993 establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. Ella define el proceso de responsabilidad fiscal, somete ese procedimiento a los principios consagrados en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y en el Código Contencioso Administrativo; define qué se entiende por gestión fiscal, precisa que el objeto de ese proceso es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público, indica los elementos de la responsabilidad fiscal y señala qué se entiende por daño patrimonial al Estado y por pérdida, daño o deterioro de bienes.

   Por otra parte, indica que el proceso se inicia de oficio, por denuncia o queja y que él comprende la indagación preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal. Hay lugar a la indagación preliminar si no existe certeza sobre los motivos que permiten la apertura del proceso de responsabilidad fiscal y tiene por objeto verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta, la afectación del patrimonio estatal, la entidad afectada e identificar a los servidores públicos o particulares presuntamente responsables. La indagación culmina con el archivo de las diligencias o con la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

   La apertura del proceso de responsabilidad fiscal es un auto de trámite que se profiere cuando se haya acreditado el daño patrimonial al Estado y se cuente con pruebas serias sobre los autores del mismo. Es una providencia que inicia el proceso de responsabilidad fiscal, que debe fundamentarse fáctica y jurídicamente, en la que se decretan pruebas y medidas cautelares, si hay lugar a ellas, y que debe notificarse a los presuntos responsables, en caso de que hayan sido identificados, para que ejerzan los derechos de defensa y contradicción. Vencido el término probatorio o su prórroga, el investigador fiscal decide si archiva el proceso o si profiere auto de imputación de responsabilidad fiscal.

   Hay lugar al auto de imputación de responsabilidad fiscal si está demostrado el daño al patrimonio del Estado y si existe prueba que comprometa la responsabilidad de los implicados y debe notificarse a éstos o a sus apoderados. Luego sigue un término de 10 días para presentar argumentos de defensa, solicitar y aportar pruebas. Practicadas tales pruebas, el funcionario profiere fallo con o sin responsabilidad fiscal. El fallo es notificable y recurrible en los términos del Código Contencioso Administrativo e impugnable ante es jurisdicción''.

3. Como ámbito de la función administrativa, el proceso de responsabilidad fiscal cuenta con dos mecanismos de control. El primero, de índole administrativa y de carácter interno, que se promueve al interior de las instancias de control fiscal. En este caso, se trata de los recursos de reposición y apelación que proceden, en los términos indicados en la ley, contra las decisiones que en él se profieren. El segundo, de índole judicial y carácter externo, que se promueve ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se trata de las acciones a través de las cuales se controvierte la legalidad de la actuación de la administración. Y, como lo precisó esta Corporación en la Sentencia C-557-01, ante ella puede impugnarse el acto que le pone fin a la actuación o los actos de trámite pero, en este caso, sólo a condición de que también se demande aquél.

4. Aparte de esos dos mecanismos de control de la legalidad de la actuación cumplida por la administración con ocasión de un proceso de responsabilidad fiscal, puede hacerse uso también de otro mecanismo de carácter judicial, pero de ejercicio excepcional, que se promueve ante la jurisdicción constitucional. En este caso se trata de la acción de tutela como mecanismo a través del cual se procura el amparo de derechos constitucionales fundamentales vulnerados con ocasión del proceso de responsabilidad fiscal.

   No obstante, si bien la acción de tutela procede como mecanismo de protección de los derechos fundamentales vulnerados en el trámite de un proceso de responsabilidad fiscal, lo hace sólo de manera excepcional. Esto es, cuando se está ante actuaciones de la administración que se sustraen a fundamento normativo alguno y que constituyen vías de hecho lesivas de derechos de esa índole. De allí que en estos supuestos, la procedencia del amparo quede supeditada a la demostración de los presupuestos que la jurisprudencia constitucional ha establecido para la configuración de una vía de hecho. Por fuera de este marco, las discusiones no giran ya en torno a la validez constitucional de la actuación de la administración, sino en torno a su legalidad o ilegalidad y éste es un debate que, como se indicó, debe surtirse ante la misma administración, a través de los recursos que proceden en ese proceso, o ante la jurisdicción contencioso administrativa, en este caso en ejercicio de acciones como la de nulidad y restablecimiento del derecho. Estos escenarios, administración y jurisdicción contenciosa, son los adecuados para controvertir las decisiones de la administración por no adecuarse a los fundamentos legales de la imputación de responsabilidad fiscal o por haberse contrariado los procedimientos fijados en la ley para la determinación de esa responsabilidad.

5. Si las consideraciones precedentes se aplican al caso sometido a consideración de la Sala, se advierte lo siguiente:

   1. La sola afirmación que hacen los actores en el sentido que la entidad de control fiscal les dio un tratamiento discriminatorio en relación con el dado a otras personas investigadas en otros procesos fiscales, es insuficiente para tornar viable la protección constitucional del derecho de igualdad. Una referencia tan vaga como la contenida en el escrito de demanda, y que no cuenta con un solo soporte probatorio que la concrete, no es apta para que el juez constitucional infiera la identidad de supuestos de hecho; el imperativo de someterlos al mismo tratamiento legal y administrativo y la vulneración del mandato de igualdad en la aplicación del derecho y, por esa vía, disponga el amparo pretendido.

   2. La afirmación en el sentido que la administración vulneró el debido proceso por haberse iniciado la investigación fiscal sin haberse levantado el fenecimiento de las cuentas antes dispuesto, remite a un tópico que no puede ser abordado por la jurisdicción constitucional. Ello es así en cuanto mediante tal afirmación no se evidencia vulneración de derecho fundamental alguno sino sólo el planteamiento de un criterio diferente al de la administración. Ésta, recuérdese, invocó un levantamiento tácito del fenecimiento y citó precedentes jurisprudenciales que avalaban esa tesis. Por lo tanto, se está ante una actuación legítima de la administración que no puede ser abordada por el juez constitucional so pretexto de defender derechos fundamentales que no han sido vulnerados.

   3. El procedimiento que se siguió para actualizar el valor de la suma a la que ascendía la declaratoria de responsabilidad fiscal de los actores tampoco puede ser controvertido en esta sede. Él cuenta con un fundamento legal suficiente para sustraerlo de la arbitrariedad -se tuvo en cuenta el promedio de la tasa de interés fijado por la Superintendencia Bancaria-. Desde luego, puede controvertirse tal procedimiento. Pero en tanto él no plantee un acto de poder manifiestamente contrario al ordenamiento que lo regula, debe debatirse ante la administración o ante la jurisdicción contenciosa, mas no ante la jurisdicción constitucional.

   4. De otro lado, en cuanto a la supuesta vía de hecho por la negativa de unas pruebas, hay que indicar que en el curso del proceso se hicieron varias solicitudes de pruebas. Algunas de ellas fueron ordenadas, pero otra se rechazó y se lo hizo esgrimiendo un fundamento razonable que remitía a la inconducencia de la prueba invocada. Luego, tampoco hay lugar a aplicar la doctrina constitucional sobre la vía de hecho por negar las pruebas solicitadas por las partes, pues aquella procede, entre otras cosas, cuando de manera arbitraria se niega una prueba que puede ser determinante de la decisión a emitir y no cuando se niega un elemento de convicción que gira en torno a un tema de prueba ya acreditado, que es lo que ocurrió en el caso sometido a revisión.

6. Nótese que ninguna de las situaciones citadas en precedencia plantea un debate constitucionalmente relevante. Por el contrario, se trata de incidencias propias de cualquier actuación administrativa en la que se debate la responsabilidad fiscal de un agente estatal. Los escenarios adecuados para debatir tales situaciones son la actuación administrativa en sí misma o la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por ello no se puede pretender trasladar el debate de incidencias procesales como aquellas a la jurisdicción constitucional, pues ésta sólo puede ocuparse, de manera excepcional, de aquellas actuaciones administrativas que, por la profunda arbitrariedad que plantean, más que controvertibles jurídicamente, son cuestionables por su total disociación con el ordenamiento jurídico y por los efectos que esa disociación comporta en el ámbito de los derechos fundamentales.

   Los actores se esfuerzan por derivar del proceso de responsabilidad fiscal promovido en su contra y de las decisiones que allí se tomaron, consecuencias lesivas de varios de sus derechos fundamentales. No obstante, mientras en el trámite administrativo no se haya incurrido en un error grosero que plantee un manifiesto desconocimiento de la legalidad aplicable a ese tipo de actuaciones y susceptible de quebrantar las garantías constitucionales de trascendencia procesal, tal esfuerzo es vano. Esto por cuanto al juez constitucional no le está permitido desbordar su papel de protector de derechos fundamentales para incursionar como ajustador de la legalidad de una actuación y, en consecuencia, como un órgano de control fiscal de tercera instancia o como juez contencioso. No. Su tarea radica en afirmar la vigencia de una democracia constitucional manteniendo el efecto vinculante que los derechos fundamentales tienen sobre los poderes públicos y aún, en ciertos casos, sobre los particulares. Y es claro que en el caso planteado, con ocasión de las situaciones procesales planteadas por los actores y citadas líneas atrás, no se ha incurrido en uno de aquellos infundados actos de poder susceptibles de generar ese desenvolvimiento funcional.

   En suma, con base en las circunstancias que hasta este momento se han examinado no había lugar a conceder el amparo constitucional invocado por los actores, como bien lo consideraron los jueces de instancia, pues en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal adelantado contra ellos no se vulneraron sus derechos fundamentales.

7. Queda un punto por resolver: Los efectos de la Sentencia C-619-02 en el proceso de responsabilidad fiscal promovido contra los actores y la posibilidad de que se haya incurrido en vía de hecho por desconocimiento de esos efectos.

   De acuerdo con el parágrafo segundo del artículo 4º de la Ley 610 de 2000, ''El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve''. Este parágrafo fue declarado inexequible por esta Corporación en la Sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002, fallo que, en lo sustancial, se basó en el desconocimiento, imputable a esa norma, del fundamento constitucional de la responsabilidad fiscal de los agentes estatales.

   La Contraloría de Cundinamarca manifiesta que la Sentencia C-619, pese a haber sido proferida el 8 de agosto de 2002, fue publicada por la Secretaría de la Corporación en el mes de noviembre de ese año y que por éste motivo no le dio aplicación en el proceso promovido contra los actores, optando, en lugar de ello, por confirmar, mediante resolución del 11 de septiembre de 2002, la declaratoria de responsabilidad fiscal de primera instancia.

8. La Constitución Política no regula expresamente los efectos de los fallos de constitucionalidad. Sí lo hace, en cambio, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues en el artículo 45 dispone que ''Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 214 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario''. De acuerdo con esto, la regla general es que los fallos de constitucionalidad tienen efectos hacia el futuro, lo que no obsta para que la Corte profiera fallos de constitucionalidad condicionada de efectos temporales retroactivos o diferidos, si tal modulación resulta imprescindible para el cabal cumplimiento de su deber de defender la integridad de la Constitución.

   Con todo, tal regulación estatutaria de los efectos temporales de los fallos de constitucionalidad no suministra elementos de juicio para solucionar el problema jurídico planteado: Los efectos son futuros tanto si se predican a partir del día siguiente a la fecha de la sentencia como si se afirman a partir de su ejecutoria. Se impone, entonces, continuar con el esfuerzo hermenéutico emprendido.

9. En esa dirección, el artículo 56 de la misma ley ordena que las Altas Corporaciones de Justicia, por reglamento interno determinarán la forma como serán expedidas y firmadas las providencias, conceptos o dictámenes adoptados e incluir en él un término perentorio para consignar los motivos de disentimiento en los salvamentos o aclaraciones de voto. Este artículo, en su parte final dispone que ''La sentencia tendrá la fecha en que se adopte''.

   Este último mandato es muy relevante pues de acuerdo con él, independientemente de la fecha en que el texto se suscriba o de aquella posterior en que se consignen los salvamentos o las aclaraciones de voto, la fecha de la sentencia debe corresponder a aquella en que se adoptó. Es decir, debe tener la fecha correspondiente al día en que la Sección, la Sala o la Plenaria de la respectiva Corporación, según el caso, ejerció, para un caso concreto, el poder jurisdiccional de que está investida y tomó su decisión de acuerdo con la forma indicada en los reglamentos.

   Las implicaciones de este mandato en la jurisdicción constitucional, y particularmente en sede de control constitucional, son claras, pues la fecha de una sentencia es aquella en que fue tomada, es decir, aquella en que la Corte ejerció la jurisdicción de que está investida y actuó en defensa de la Constitución, bien manteniendo una norma legal en el ordenamiento jurídico, o bien excluyéndola de él.

10. En ese marco, partiendo de la regla general según la cual los efectos de los fallos de constitucionalidad son hacia futuro, con la excepción ya indicada, debe determinarse ahora a partir de qué momento se producen esos efectos futuros. Para ello concurren dos alternativas. De acuerdo con la primera, los efectos del fallo se producirían a partir del día siguiente a la fecha de la sentencia, que, como se indicó, corresponde a aquella en que la Sala Plena de la Corte tomó la decisión. Y de acuerdo con la segunda, los efectos del fallo se producirían a partir del vencimiento del término de ejecutoria del fallo, es decir, tres días después de la desfijación del edicto mediante el cual se notifica.

    Para optar entre esas alternativas, resulta determinante la índole del fallo de constitucionalidad, pues los efectos de las sentencias judiciales dependen de la naturaleza de los procesos en que ellas se profieren. Si ello es así, se debe tener en cuenta, de un lado, que una sentencia de constitucionalidad es el fruto de un juicio técnico de confrontación entre la Carta Política y una norma legal y que lo que a través de ella se hace es mantenerla en el ordenamiento jurídico si es compatible con aquella o, en caso contrario, expulsarla de él. De otro lado, se debe considerar que, a diferencia de los fallos que se emiten en los demás ámbitos de la jurisdicción, los fallos de constitucionalidad tienen efectos erga omnes y no inter partes, es decir, que sus efectos son obligatorios, generales y oponibles a todas las personas, sin excepción de ninguna índole.

    Entonces, una vez precisado que la fecha de una sentencia corresponde a aquella en que se adoptó la decisión en ella contenida, y no a aquella en que los magistrados suscriben su texto o los salvamentos o aclaraciones de voto, y teniendo en cuenta la índole de los fallos de constitucionalidad y sus efectos erga omnes y no inter partes, se logran elementos de juicio para determinar los efectos temporales de los fallos de constitucionalidad: Cuando no se ha modulado el efecto del fallo, una sentencia de constitucionalidad produce efectos a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció, en ese caso específico, la jurisdicción de que está investida, esto es, a partir del día siguiente a aquél en que tomó la decisión de exequibilidad o inexequibilidad y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto que a ella corresponde o el de su notificación o ejecutoria.

11. Esta postura es compatible con la tarea de la Corte de defender la integridad de la Constitución y garantiza la seguridad jurídica de que está urgida una democracia constitucional.

    Esto es así porque, de un lado, carecería de sentido que una norma que fue encontrada contraria a la Carta Política se mantenga en el ordenamiento jurídico hasta el momento de la ejecutoria del fallo y, no obstante la declaración judicial de esa contrariedad, produzca efectos en situaciones particulares. Y, de otro lado, la determinación precisa de los efectos de un fallo de constitucionalidad no puede quedar diferida a las incidencias propias de su notificación y ejecutoria. De ser así, en cada caso, independientemente de la fecha registrada en la sentencia, habría que constatar la fecha de ejecutoria para, a partir de ella, inferir el momento en que una norma legal contraria a la Carta dejaría de hacer parte del sistema normativo. Y no cabe duda que una exigencia de esta índole sería contraria a los requerimientos de seguridad jurídica propios de una sociedad que no ha renunciado al derecho como alternativa de vida civilizada.

    Lo expuesto no quiere decir que la notificación de la sentencia de constitucionalidad -que por mandato del artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 debe hacerse por edicto- o que el término de ejecutoria que corre a partir de la desfijación del edicto, sean irrelevantes pues ellos, si bien son intrascendentes para la determinación de los efectos temporales del fallo, permiten determinar el término dentro del cual se puede declarar la nulidad del fallo por vulneración del debido proceso. Y en caso de que la nulidad de la sentencia prospere, como ha sucedido excepcionalmente por contrariedad manifiesta entre la parte motiva o la parte resolutiva -Auto 091-00- o por haberse adoptado por mayoría relativa y no por mayoría absoluta de los magistrados de la Corporación -Auto 062-00-, la sentencia pierde su validez desde el momento de su emisión y la Corte debe proceder a proferir un nuevo fallo.

12. De acuerdo con lo expuesto, si la Sentencia C-619-02 fue proferida el ocho de agosto de 2002 y si en ella no se modularon sus efectos temporales, ella produce efectos desde el día siguiente, independientemente de la fecha de su notificación y ejecutoria.

    Por lo tanto, la exclusión del ordenamiento jurídico de la norma legal que hacía procedente la formulación de responsabilidad fiscal a partir de la culpa leve, dispuesta en ese fallo, debió ser tenida en cuenta por la Contraloría de Cundinamarca el 11 de septiembre de 2002, al resolver la apelación interpuesta contra la declaración de responsabilidad fiscal de los actores.

    Pero como, en lugar de ello, esa entidad de control fiscal optó por confirmar la declaratoria de responsabilidad fiscal de aquellos por haber obrado con culpa leve, lo que hizo fue aplicar una norma que había sido declarada inexequible.

13. En este punto, surge un interrogante: ¿Con qué mecanismos de protección contaban E.R.V.R. y J.G.G.M., frente a un acto administrativo que los declaró fiscalmente responsables con base en una norma legal que había sido declarada inexequible?

    En principio, contaban con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a través de ella podían pretender que se excluya del ordenamiento jurídico ese acto administrativo en razón de su ilegalidad y que se les repare el daño ocasionado con él. Y eso hicieron, pues está procesalmente demostrado que los actores, a través de apoderado, presentaron demanda el 18 de febrero de 2003. No obstante, sucedió lo siguiente:

    1. El 4 de marzo de 2003, la S. B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inadmitió la demanda instaurada por E.R.V.R. y ordenó que, so pena de rechazo, en el término de cinco días aporte copia auténtica del fallo de responsabilidad fiscal No.002 del 28 de diciembre de 2001, con su constancia de notificación. Como el apoderado no aportó ese documento, el 1º de abril de 2003, esa S. rechazó la demanda por no haber sido corregida dentro del término concedido.

    2. El 20 de marzo de 2003, la S. A, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inadmitió la demanda instaurada por J.G.G.M. y le ordenó también que en el término de cinco días aporte copia auténtica del fallo de responsabilidad fiscal No.002 del 28 de diciembre de 2001, con su constancia de notificación, y constancia de notificación de la resolución No.0791 del 11 de septiembre de 2002, en la que se indique la fecha en que se efectuó esa diligencia al demandante. Como esos documentos no fueron aportados por el apoderado, el 15 de mayo de 2003, esa S. rechazó la demanda por no haber sido corregida dentro del término concedido. En esta ocasión el Tribunal indicó que no se trataba sólo del incumplimiento de una formalidad, sino de la inobservancia de un presupuesto procesal consagrado expresamente en la ley, sin el cual no es posible avocar conocimiento del proceso, pues él permite determinar previamente la competencia y la caducidad de la acción.

    En las condiciones expuestas, como, según el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, la presentación de una demanda que luego es inadmitida, no interrumpe el término de caducidad de la acción, ese fenómeno operó y, por lo tanto, no es posible, a través del contencioso de anulación, dejar sin efectos la declaratoria de responsabilidad fiscal de que da cuenta el proceso.

    De acuerdo con lo indicado, entonces, se impone concluir que los actores no ejercieron de manera adecuada los mecanismos ordinarios de protección de sus derechos, pues su apoderado dejó que caducara la acción que podían ejercer ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

14. En este punto, la Corte no puede pasar por alto que la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá ordenó la inaplicación de la Resolución No.0791 del 11 de septiembre de 2002 durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir sobre la acción que los afectados debían instaurar en los cuatro meses siguientes al fallo proferido por el Tribunal. Es decir, tal Corporación, con miras a defender los derechos fundamentales invocados por los actores, pretendió prorrogar el término de caducidad de la acción.

    Para la Sala, es claro que el Tribunal no tenía la facultad de prorrogar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Tal término, por mandato legal, se contabiliza a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo y no desde la fecha de la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso de tutela promovido por el actor con el fin de demandar protección constitucional de derechos fundamentales eventualmente vulnerados por tal acto.

    Con todo, esa determinación del Tribunal no tuvo incidencia alguna, pues:

    1. La notificación de la Resolución 0791 del 11 de septiembre de 2002 se cumplió el 17 de octubre de 2002.

    2. De acuerdo con ello, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se empezaba a contar a partir del día siguiente y vencía el 7 de marzo de 2003.

    3. Las demandas fueron presentadas el 18 de febrero de 2003, es decir, dentro del término de caducidad.

    4. Las demandas fueron rechazadas por no haber sido corregidas en tiempo. La instaurada por E.R.V.R., lo fue el 1º de abril de 2003 y la presentada por J.G.G.M., lo fue el 15 de mayo de 2003.

    En este orden de ideas, ya que las acciones se interpusieron dentro del término de caducidad, ningún efecto tuvo la decisión proferida por el Tribunal Superior, en el sentido que la demanda debería presentarse dentro de los cuatro meses siguientes al fallo de tutela proferido en esa instancia, pues, de todas maneras, se lo hizo antes del vencimiento del término legal de caducidad, indistintamente de que este término luego hubiese vencido ante el rechazo de las demandas a que hubo lugar.

15. En las condiciones indicadas, ya que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no constituye, en este momento, un adecuado mecanismo de protección, la Sala debe determinar si hay lugar o no a que tal protección se disponga a través de la acción de tutela.

    En cuanto a este punto, la Corte ha afirmado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales, pues no se puede acudir a él cuando el sistema jurídico establece otros mecanismos idóneos de protección de los derechos vulnerados. Sólo se puede acudir a ella cuando tales mecanismos no existen o cuando existen y se han interpuesto, pero su ejercicio no ha permitido que se suministre protección adecuada a tales derechos. Y si los afectados han desaprovechado la oportunidad que el ordenamiento brinda de acudir a esos mecanismos de protección, la tutela resulta improcedente, pues no se trata tampoco de un instrumento que permita corregir omisiones anteriores de quien afirma se le han vulnerado sus derechos.

    Con todo, esas posturas jurisprudenciales de la Corte no son, ni mucho menos, absolutas, pues en ciertos casos el juez de tutela se encuentra en la obligación de ponderar los valores superiores, principios constitucionales y derechos fundamentales que se hallan en juego para determinar si hay o no lugar al amparo constitucional pretendido. De allí que si esa ponderación le permite inferir que la improcedencia de la acción de tutela, por no haber ejercido adecuadamente los mecanismos ordinarios de protección, no sólo deja vigente la vulneración de los derechos fundamentales de los actores, sino que, además, conduce a un sacrificio desproporcionado de otros principios y valores constitucionales, se halle en el deber de explorar otras alternativas de solución que conlleven el menor sacrificio posible de tales principios y valores.

16. En ese orden de ideas, en el caso presente hay que indicar, en primer lugar, que la aplicación de una norma declarada inexequible constituye una vía de hecho por defecto sustantivo y vulnera el derecho fundamental al debido proceso. Esto es así por cuanto, como lo recordó la Corte en la Sentencia T-814-99, no sólo "la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable", sino porque además ''El inciso primero del artículo 243 de la Carta establece en forma expresa que los fallos dictados en ejercicio del control constitucional atribuido a la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional'' y ''Esta característica comporta la producción de efectos jurídicos, en cuanto a su obligatoriedad, generalidad, y oponibilidad a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna''.

    Nótese que la Resolución 0791 del 11 de septiembre de 2002 declara la responsabilidad fiscal de dos servidores públicos por culpa leve con base en una norma que había sido declarada inexequible el 8 de agosto de ese año. Esta determinación constituye una clara vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues toda persona sometida a un proceso de responsabilidad fiscal tiene derecho a que su responsabilidad se determine con base en la ley aplicable a ese tipo de actuaciones. Pese a ello, en el proceso de responsabilidad fiscal promovido contra los actores, la decisión se basó en la aplicación de una norma que ya no estaba amparada por la presunción de constitucionalidad, pues esta Corporación la había excluido del ordenamiento jurídico el 8 de agosto de 2002, dada su incompatibilidad con los fundamentos constitucionales de tal responsabilidad.

    Con todo, hasta aquí es evidente que los actores pudieron plantear la protección del derecho fundamental al debido proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues bastaba con corregir las demandas dentro del término concedido para el efecto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Como esa oportunidad se desaprovechó, no se puede ahora, partiendo de la propia negligencia, pretender el amparo constitucional de ese derecho, pues, por esa vía, quien crea que se la ha vulnerado un derecho fundamental, bien podría renunciar al ejercicio de los mecanismos ordinarios de protección o ejercerlos inadecuadamente, para acudir a la jurisdicción constitucional en demanda de tal protección.

    Por la razón expuesta, hasta este momento no hay lugar a la protección constitucional invocada. No obstante, se impone determinar si aparte de la vulneración de ese derecho fundamental concurren situaciones adicionales que planteen un sacrificio desproporcionado de valores y principios constitucionales y que hagan viable la tutela.

    Con tal esfuerzo no se desconoce la improcedencia de la acción de tutela cuando el actor ha perdido la oportunidad de ejercer los mecanismos ordinarios de defensa de sus derechos, pues el carácter subsidiario de ese mecanismo de protección se encuentra ligado a su índole jurídica. Como se indicó, tal improcedencia no puede asumirse con carácter absoluto, ya que el juez constitucional debe ponderar los principios constitucionales que se hallan en juego en atención a las específicas circunstancias de cada proceso y optar por una solución que guarde una relación de equilibrio entre los principios afectados y aquellos que justifican la imposición de una restricción para aquellos.

17. En esa dirección, hay que indicar que una de las características más importantes del moderno constitucionalismo radica en la concepción de la Constitución como norma fundamental, esto es, como una norma jurídica vinculante sobre la legislación, la administración y la jurisdicción. Desde luego, se trata de una norma jurídica especial, pues, en estricto sentido, remite a un sistema normativo y está alentada por una profunda carga axiológica. Como fuere, lo cierto es que una Constitución ya no se asume como un conjunto de pautas programáticas susceptibles de orientar la conformación, ejercicio y control de los poderes públicos, sino como verdaderas reglas jurídicas que, con fuerza de mandato, gobiernan esos ámbitos y los sujetan al sistema normativo que ella encarna. De allí que en una democracia constitucional resulte inconcebible un ejercicio de poder legislativo, administrativo o judicial que, en lugar de someterse al Texto Superior, pretenda someterlo. Es decir, en el Estado constitucional de derecho no hay ámbitos de poder sustraídos a la Constitución y superiores a ella.

    En ese marco, se pregunta la Sala: ¿Cuál sería la consecuencia de mantener en el ordenamiento jurídico un acto administrativo que declara la responsabilidad fiscal de dos servidores públicos con base en una norma legal declarada inexequible? Aparte de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso -insuficiente, como se ha visto, para generar protección constitucional ante el ejercicio inadecuado de los mecanismos ordinarios de protección-, se presentaría una consecuencia muy relevante: Por tratarse de una declaración de responsabilidad fiscal por culpa leve proferida después de que la Corte declarara inexequible la norma legal que consagraba la culpa leve como fuente de tal responsabilidad, se estaría ante un acto administrativo que tendría más valor que la Constitución misma.

    En efecto, la resolución 791 proferida por la Contraloría de Cundinamarca el 11 de septiembre de 2002, tendría la virtualidad de derivar responsabilidad fiscal de agentes estatales, ateniéndose a una fuente de responsabilidad no prevista en la Carta Política, ni derivada de ella. Es decir, un acto de esas características, subvertiría el ordenamiento jurídico y generaría incertidumbre en cuanto a la vigencia de la Carta Política y al alcance de la interpretación autorizada que de ella hace el Tribunal Constitucional.

    Es decir, dadas las circunstancias del caso concreto, de afirmarse la improcedencia del amparo constitucional por no haberse ejercido de manera adecuada los mecanismos ordinarios de protección, se generaría un sacrificio desproporcionado de valores y principios constitucionales, pues:

    1. Se vulneraría el principio de legalidad, ya que a un órgano de control fiscal le estaría permitido configurar ámbitos de responsabilidad sin fundamento legal alguno.

    2. Se desconocería el principio de separación de los poderes públicos, pues un órgano de control fiscal invadiría ámbitos privativos del legislador.

    3. Se ignorarían los fundamentos constitucionales de la imputación de responsabilidad fiscal, pues aquellos impiden que haya lugar a ésta con base en la culpa leve.

    4. Se vulneraría el principio de igualdad, ya que se permitiría que actuaciones de una misma índole de agentes fiscalmente responsables sean valoradas y decididas de distinta manera, según se le reconozcan o no efectos a un fallo de constitucionalidad.

    5. Se desquiciaría el principio de supremacía del Texto Superior, pues un acto administrativo emitido por un órgano de control fiscal de una entidad territorial tendría, para el caso allí decidido, más valor que la Carta y que la interpretación de ella realizada por el Tribunal Constitucional.

18. En estas condiciones, es indiscutible que al apoderado de los actores le es imputable el hecho de haber dejado caducar la acción contencioso administrativa y que al haber perdido, por su propia negligencia, la oportunidad de que los derechos de éstos se protegieran a través del ejercicio de ella, no habría lugar, en principio, a la protección constitucional de sus derechos. No obstante, no puede desconocerse que, aparte del interés que pueda asistirles a aquellos, están en juego múltiples valores y principios constitucionales que se verían seriamente afectados en caso de mantenerse en el ordenamiento jurídico la resolución 791 proferida por la Contraloría de Cundinamarca el 11 de septiembre de 2002.

    Por los motivos expuestos, esta Sala de Revisión, guardando una relación de equilibrio entre la índole constitucional de la acción de tutela, por una parte, y, por otra, el principio de legalidad, el principio de separación de los poderes públicos, los fundamentos constitucionales de la responsabilidad fiscal, el principio de igualdad y el principio de supremacía de la Constitución, tutelará, de manera definitiva, el derecho fundamental al debido proceso de los actores. Por ello, le ordenará a la Contraloría de Cundinamarca anular la actuación cumplida en el proceso de responsabilidad fiscal promovido contra aquellos a partir de la resolución 791 proferida el 11 de septiembre de 2002, inclusive, y volver a emitir ese acto administrativo teniendo en cuenta lo dispuesto por esta Corporación en la Sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,