Sentencia de Tutela nº 920/03 de Corte Constitucional, 9 de Octubre de 2003

1. Los tutelantes, Van-Strahlein Peinado y C.P., por intermedio de apoderado, instauraron tutela contra la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- por cuanto dichas personas iniciaron el 15 de octubre de 1999 estudios en Finanzas Públicas en un curso de especialización que la ESAP había abierto en la ciudad de Valledupar. En diciembre de 2000, cuando finalizaron los estudios académicamente, presentaron la tesis correspondiente, pagaron los derechos de grado, todo ello de conformidad con el Reglamento Académico y Estudiantil para la Facultad de Estudios Avanzados de la ESAP y, sin embargo, la ESAP se negó a otorgar el título respectivo.

2. Consideran los peticionarios que con este proceder se violan los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la educación, a la dignidad, al libre desarrollo de la personalidad y se afecta el principio constitucional de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la C.P.

3. Solicitan por consiguiente que se ordene a la ESAP que les expida el correspondiente título en Finanzas Públicas por cuanto los peticionarios han cumplido con todos los requisitos exigidos para el grado:

POSICION DE LA ENTIDAD DEMANDADA

La ESAP reconoce que las personas que interpusieron la tutela cursaron y aprobaron el curso de especialización, sustentaron el trabajo de grado, el cual fue aprobado. Pero, la ESAP aduce que no tenía autorización para desarrollar tal especialización por fuera de Bogotá. Para solucionar tal omisión, ofrece una opción: ''La actual Dirección Nacional de la ESAP mediante oficio # 078221 de fecha 10 de enero de 2003, solicitó autorización al ICFES para titular a los estudiantes egresados de las especializaciones ofertadas con el registro de la Sede Nacional y mediante comunicación de fecha 5 de febrero de los corrientes, dicho instituto dio respuesta explicando que, tanto el programa principal como el extendido, son programas diferentes, y consecuentemente ambos deben contar con Registro en el Sistema Nacional de Información; por lo tanto la única forma de titular a los estudiantes egresados de las especializaciones extendidas a otros lugares sin registro del programa principal que cuenta con registro, es el examen de Estado, que permita al ICFES convocar a una o varias universidades que ofrezcan programas análogos, para citar a los estudiantes, a efectos de verificar conocimientos y destrezas con el objeto de expedirles los títulos como egresados del programa académico, por no estar vigente la aprobación de dicha carrera (artículo 27, literal b de la ley 30 de 1992)''. (Tomado del informe dirigido por la ESAP a los jueces de instancia).

PRUEBAS

Se adjuntaron a las dos solicitudes de tutela:

1. Copia de la página de internet de la ESAP ofreciendo la especialización en Finanzas Públicas en Valledupar;

2. Copia de las ''Páginas amarillas'' donde la ESAP ofrece dicho programa para la regional donde está ubicado el departamento del C.;

3. Diplomas de especialistas en Finanzas Públicas que fueron otorgados por parte de la ESAP, a otros alumnos de Valledupar.

   En la tramitación de instancia se adjuntó la siguiente prueba documental:

1. Acta de sustentación del trabajo de grado presentado por O.L.V.-StrahlenP., con calificación de aprobado;

2. Paz y salvo de la ESAP a nombre de dicha señora;

3. Historia académica de la señora Van-Strahlen Peinado;

   SENTENCIAS OBJETO DE REVISION

   La S. de Selección # 7 de 30 de julio de 2003, determinó acumular los expedientes # T-765221 de O.L.V.-Stralhem y # 766368 de G.C.P., ambos contra la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).

   Los pronunciamientos de instancia fueron los siguientes:

   Expediente T-765221

   El Juzgado de Menores del Distrito Judicial de Valledupar, el 6 de junio de 2003, concedió la tutela y ordenó que la ESAP, en el término de cuatro meses, le otorgue a la señora O.L.V.S. Peinado el título de especialista en Finanzas Públicas. En los considerandos se dijo:

   ''Encuentra este despacho que le asiste razón a la tutelante quien, tal como da cuenta el expediente, tuvo razones para creer de buena fe que el programa que se ofrecía era legal pues se trata de una entidad de carácter nacional, que cuenta con registro del ICFES para su sede principal y otras regionales, y que publicitó ampliamente el ofrecimiento del programa''.

   La sentencia no fue impugnada.

   Expediente T-766368

   El Juzgado 2° de Ejecuciones de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Penitenciario y C. de Valledupar, el 20 de mayo de 2003, concedió la tutela y ordenó a la ESAP que en el término de 2 meses le otorgara el título de especialista en Finanzas Públicas al señor G.C.P..

   La S. Penal del Tribunal Superior del Distrito de Valledupar, el 9 de junio de 2003 confirmó la decisión. Dice el ad-quem: ''En verdad, en este caso concreto, no solo se vulnera el derecho fundamental a la educación, vista desde una óptica integral, del señor G.E.C.P., sino que también se menoscaba, sin justificación alguna, su derecho a la igualdad por cuanto, a simple vista, aparece que se le está dando un trato discriminatorio, entre iguales, como quiera que a otros egresados de la Regional 2, conformada por los departamentos de Atlántico, M., C. y G., se les ha otorgado el título de Especialista en finanzas Públicas, como lo es el caso de los señores A.E.S. y W.J.O.S.. De esta manera, se puede aseverar que, con esta conducta, se quebranta el artículo 13 de la Carta que ampara el derecho a la igualdad, porque debe ser real y efectiva para evitar discriminaciones odiosas por cualesquiera razones que puedan incidir en el cumplimiento de su finalidad''.

   COMPETENCIA

   Esta S. de Revisión es competente para conocer de la revisión de los fallos en el presente caso, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y el decreto 2591 de 1991.

   TEMAS JURIDICOS (REITERACION DE JURISPRUDENCIA)

   En los casos acumulados (T-765221 y T.-766368), se reiterará, en su integridad, la jurisprudencia contenida en la sentencia T-807 de 2003 M.P.D.J.C.T. porque en dicho fallo se definió una situación idéntica a la que motiva la presente sentencia.

   En la sentencia T-807/03 la Corte Constitucional recordó el carácter fundamental del derecho a la educación; se remitió a la jurisprudencia obrante en las sentencias T-02/92, T-543/97, T-780/99, T-974/99, T-624/95. Luego estudió el principio de la confianza legítima, citando la sentencia T-295/99 que dispuso que deben garantizarse las situaciones generadas por el principio de la buena fe, de ahí que ''la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan ..''. A continuación, la mencionada sentencia T-807/03 analizó el caso concreto de las tutelas instauradas contra la ESAP, motivadas por la convocatoria que ésta hizo de una especialización por fuera de la sede central de Bogotá y la no entrega de títulos a quienes habían cumplido con todos los requisitos. En la T-807/03 la Corte expresó lo siguiente:

   ''4.1. Afirman los funcionarios que intervinieron en representación de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, que la convocatoria a las especializaciones en Gestión Pública y en Finazas Públicas para ser realizadas en las ciudades de Tunja y Valledupar, respectivamente, en las que participaron los accionantes, se hizo con fundamento en los registros que acreditaban la creación de dichos programas para la sede central y basados en el contenido de la comunicación No. 2679 del 24 de septiembre de 1993, en la cual el J. de la División Formación Avanzada del ICFES le expresa al Director General de la ESAP que ''De acuerdo con la Ley 30 de 1992 la ESAP tiene autorización para crear nuevos programas y trasladar sus programas existentes de pregrado y especialización, sin que para ello se requiera de una autorización previa por parte del ICFES'' Folio 77 cuaderno 1 del expediente T-621033. .

   Manifiestan igualmente que con posterioridad a la culminación de aquellos programas académicos y como resultado de una revisión ordenada y adelantada por las autoridades académicas de la institución a los registros de sus programas, advirtieron que se había incurrido en un error de apreciación de la comunicación del ICFES al estimar que los registros asignados para la sede central tenían cubrimiento a nivel nacional.

   Por ello, expresan que se informó de esta situación al ICFES ''a fin de recibir instrucciones y analizar la posibilidad de darle una solución pronta, válida y eficaz al problema'' Folio 51 cuaderno principal del expediente T-719584. . En respuesta de lo anterior, el ICFES ordenó al Director de la ESAP suspender el ofrecimiento de los citados programas y el otorgamiento de certificaciones y diplomas a quienes hubiesen cursado los programas en estas condiciones. Esta es la circunstancia que ha impedido a la ESAP otorgar el título de la especialización a los accionantes.

   Para el ICFES la única responsable de las irregularidades que se hayan presentado es la ESAP por haber ofrecido, como institución de educación superior, programas de especialización que no contaban con el registro ante el SNIES. Por ello estima que la Escuela es la única entidad obligada a solucionar los problemas generados a los accionantes.

   4.2. Se evidencia entonces que la ESAP como entidad pública nacional de educación superior ofreció a través de sus direcciones territoriales programas de especialización que el ICFES le había autorizado para ser desarrollados en otras ciudades del país.

   Este hecho ha suscitado el conflicto que constituye el objeto de debate en el presente caso: de una parte, los derechos que asisten a los accionantes y su expectativa legítima de recibir el título que los acredite como especialistas en su campo del saber, luego de haber cumplido todos los requisitos exigidos por la institución educativa y, de la otra, el interés general que representa el ordenamiento jurídico con base en el cual el Estado ejerce ''la suprema inspección y vigilancia de la educación'' (C.P. art. 67).

   4.3. ¿Constituyen dichas convocatorias de la ESAP actuaciones administrativas que atenten contra los derechos fundamentales de los accionantes?

   La ESAP, además de institución de educación superior, es una entidad pública del orden nacional que, como tal, está vinculada por los principios de confianza legítima y buena fe, que le impiden producir cambios sorpresivos frente a las expectativas generadas en los administrados. En las providencias objeto de revisión se observa que los accionantes coinciden en manifestar que fue la naturaleza jurídica de la entidad y su presencia institucional a través direcciones territoriales en sus ciudades de origen lo que influyó en su decisión de acudir a la convocatoria académica, matricularse y participar normalmente en el desarrollo de las respectivas especializaciones. Que fue tan sólo con posterioridad a la culminación de sus estudios, a la sustentación favorable de sus trabajos de grado y al pago de los derechos de grado, cuando la Escuela les informa de la limitación resultante para otorgarles el título. Se aprecia entonces que los principios de la buena fe y la confianza legítima en las actuaciones de la Administración operan a favor de los accionantes.

   Por consiguiente, en este caso procede el amparo constitucional de los derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad de los peticionarios.

   4.4. Pero resta por resolver aún un asunto adicional que consiste en determinar ¿Cuál es la orden que deba impartirse como consecuencia de la protección de aquellos derechos fundamentales?

   De una parte están las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en las que tutelaron los derechos fundamentales a los actores y ordenaron a la ESAP que procediera a otorgarles los correspondientes títulos de especialización. De la otra está el ICFES que, aunque señala que la ESAP es la única entidad que puede dar solución a la petición de los estudiantes, considera improcedente el otorgamiento de los títulos de especialización por cuanto los programas académicos no cuentan con el registro ante el SNIES. No obstante, para el ICFES la alternativa jurídica admisible para resolver este conflicto la ofrece el literal b) del artículo 27 de la Ley 30 de 1992, que ordena la práctica de exámenes de estado a los egresados de programas cuya aprobación no esté vigente.

   Sin embargo, la disposición señalada por el ICFES no resuelve el conflicto por cuanto la norma alude a la práctica de exámenes de estado para verificar conocimientos y destrezas para la expedición de títulos a los egresados de programas cuya aprobación no esté vigente y en el presente caso no se trata de un evento de aprobación no vigente sino de la ausencia del registro de los programas ante el SNIES. Por tal razón, no se ordenará la aplicación de los exámenes de estado señalados en el literal b) del artículo 27 de la Ley 30 de 1992.

   Se observa en cambio la confluencia de otros factores que permitirán adoptar la decisión que el caso concreto amerita:

1. La comunicación del ICFES en que se basó la ESAP para convocar y adelantar las mencionadas especializaciones permitía deducir que la institución de educación superior estaba habilitada para llevar a cabo dichos programas académicos. Téngase en cuenta que en el oficio No. 2679 de 1993 se manifestó a la Escuela que: ''De acuerdo con la Ley 30 de 1992 la ESAP tiene autorización para crear nuevos programas y trasladar sus programas existentes de pregrado y especialización, sin que para ello se requiera de una autorización previa por parte del ICFES''.

2. Fue por iniciativa de la ESAP que se llevó a cabo la revisión de sus programas académicos, proceso en el cual se detectó la inexistencia de registro para algunas de sus especializaciones.

3. Los programas de especialización que cursaron los accionantes cumplieron el nivel de calidad académica exigido institucionalmente para ello. Al ponderar las circunstancias en que fueron convocadas y adelantadas las especializaciones en que participaron los accionantes, el desarrollo de los mismos programas en otras ciudades del país en que la ESAP tiene igualmente presencia institucional a través de sus direcciones territoriales, contando éstos sí con el registro ante el ICFES, y la época en que la ESAP ordenó la revisión de sus programas, esta S. infiere que las especializaciones cursadas por los actores en Tunja y Valledupar se desarrollaron dentro de los rangos de calidad académica que en ejercicio de la autonomía universitaria la institución educativa imprimió a los programas registrados y adelantados en el mismo período en otras de sus seccionales. En otras palabras, la diferencia sustancial entre la especialización en Finanzas Públicas llevada a cabo en Valledupar y la realizada en Sogamoso, Arauca o Villavicencio en esa época no está en la formación académica impartida sino es la falta del registro del programa en el Sistema Nacional de Información que maneja el ICFES, En la certificación otorgada por la Secretaria General del ICFES se señala que el programa de Especialización en Finanzas Públicas de la ESAP ''cuenta con registro en el Sistema Nacional de Información que maneja el ICFES, en la ciudad de Bogotá con extensión a las ciudades de Sogamoso, Bucaramanga, Cúcuta, Arauca y Villavicencio''. Folio 58 expediente T-719584. máxime cuando en todas ellas el cuerpo de docentes, como lo informan los accionantes, pertenecían a la nómina nacional de profesores de la ESAP en Bogotá, además de comprender las mismas materias, metodología e intensidad. En igual sentido se dio el desarrollo de la Especialización en Gestión Pública en la ciudad de Tunja.

4. Los principios de buena fe y confianza legítima en las actuaciones de la Administración operan a favor de los accionantes, quienes impulsados por motivaciones de índole profesional y laboral aceptaron la convocatoria hecha por la institución oficial de educación superior a través de las direcciones territoriales que operan en sus ciudades de residencia, efectuaron los pagos señalados por la entidad y cumplieron todos los requisitos exigidos durante el proceso de formación académica para hacerse merecedores al correspondiente título de especialistas.

5. El derecho a la educación es de carácter fundamental, inherente a la esencia del hombre y a su dignidad humana, y está amparado por la Constitución y por tratados internacionales. Por ello, la negativa de la ESAP de otorgarles el título de especialistas les vulnera los derechos fundamentales relacionados con la educación, en especial los de igualdad y libre desarrollo de la personalidad.

   De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 30 de 1992, el título es el reconocimiento expreso de carácter académico que la institución de educación superior otorga a una persona natural luego de la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado. Tal reconocimiento se hace constar en un diploma. Además, las instituciones de educación superior disponen de competencia exclusiva para el otorgamiento de títulos de especialización, maestría y doctorado.

   Así las cosas, el otorgamiento del título hace parte del derecho fundamental a la educación, puesto que no será suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institución de educación superior si el educando no cuenta con el medio institucional para acreditarlo, máxime cuando, como en el caso de los accionantes, se está sujeto a una relación legal y reglamentaria por su vinculación con la administración pública, en la que el cumplimiento de requisitos para el desempeño de los empleos públicos (CP, art. 122) exige la comprobación de su nivel de formación académica y constituye condición ineludible para el ascenso o la promoción en el servicio, en atención a los principios superiores de la igualdad y del mérito que orientan el régimen del servidor público (CP art. 125).

   Por ello, si los accionantes han adquirido un saber determinado en los respectivos programas de especialización que cursaron, los cuales estaban amparados por el principio de confianza legítima en la administración y por el postulado de la buena fe, el otorgamiento de los correspondientes títulos de especialización por parte de la ESAP hace parte de sus derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad.

   4.5. De esta manera, al examinar la concurrencia del derecho a la educación y los derechos a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad que asisten a los accionantes, de una parte, y el interés general que representa la suprema inspección y vigilancia que ejerce el Estado, de la otra, esta S. de Revisión encuentra que en el caso concreto prevalecen aquellos sobre éste. Esta conclusión se fundamenta en los mandatos Superiores sobre primacía de los derechos inalienables de la persona y supremacía de la Constitución consagrados en los artículos 4º y 5º de la Carta Política.

   Por ello, se ampararán los derechos fundamentales a la educación, igualdad y libre desarrollo de la personalidad de los señores B.H.D.C., A.S.L. y W.O.S.. Como consecuencia de la protección otorgada, se ordenará a la ESAP que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia y a través de las Direcciones Territoriales en las que se llevaron a cabo los programas académicos, otorgue los correspondientes títulos de la especialización cursada por los accionantes. Para dar cumplimiento a lo ordenado por esta S. de Revisión, las sentencias proferidas en el proceso de la referencia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y por el Distrito Judicial de Valledupar se modificarán en lo que haya lugar.

   Con esta determinación la S. no desconoce que los programas de especialización en referencia se llevaron a cabo sin contar con el respectivo registro ante la autoridad oficial Cfr. Ley 30 de 1992, art. 56 y Decreto 1225 de 1996. . Corresponderá a las autoridades administrativas competentes la determinación de la eventual falta administrativa por parte de la institución de educación superior y el señalamiento de sus consecuencias. Sin embargo, tal circunstancia no releva al juez de tutela de su obligación de establecer la efectiva vulneración o amenaza de un derecho fundamental y la existencia o eficacia de un medio judicial de defensa al cual puedan acudir los accionantes para invocar la protección de sus derechos fundamentales.

   Por ello, si se cuestionara la procedencia de la acción de tutela en los casos objeto de revisión invocando la oportunidad que el ordenamiento jurídico ofrece a los accionantes para solicitar la reparación del daño causado por la Administración, es decir las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se respondería, en el mismo sentido de lo expuesto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, que los accionantes no tienen a su alcance un medio judicial de defensa a través del cual puedan acceder a sus pretensiones, esto es, el otorgamiento del título de especialistas en los programas cursados. Por ende, la tutela sí se erige como el instrumento legítimo a través del cual los actores podían invocar la protección de sus derechos fundamentales Al respecto, en la sentencia T-239-97, M.P.F.M.D., la Corte reiteró que: ''Desde sus primeros pronunciamientos la Corte Constitucional ha sostenido que la educación es uno de los derechos constitucionales fundamentales, cuya importancia para el desarrollo de toda persona es incuestionable, pues contribuye a la efectividad del principio contemplado en el artículo 13 de la Carta Política, ya que ''en la medida en que la persona tenga igualdad de posibilidades educativas tendrá igualdad de oportunidades en la vida para efectos de su realización como persona' (Sent. T-002/92). Es claro que por hallarse la educación ubicada en la categoría de los derechos fundamentales, su titular dispone de los instrumentos que la hacen inmediatamente exigible frente al Estado o a los particulares que prestan ese servicio público, debido a lo cual la acción de tutela es un mecanismo apropiado para neutralizar aquellas acciones u omisiones que comporten la negación de las prerrogativas en que consiste el derecho''. .

   4.6 De otro lado, al tener en cuenta que en la época en que se efectuó la convocatoria a los interesados en las especializaciones en Gestión Pública y en Finanzas Públicas para ser desarrolladas por la ESAP en Tunja y Valledupar, respectivamente, regía lo dispuesto por el Decreto 1225 de 1996, según el cual el registro ante el ICFES es indispensable para que las instituciones de educación superior puedan ofrecer programas de especialización, esta S. de Revisión, con el fin de garantizar lo dispuesto en los artículos 5 y 83 de la Carta Política, ordenará inaplicar dicho Decreto en los procesos objeto de revisión.

   Igualmente, la S. prevendrá a la ESAP para que en adelante se abstenga de efectuar convocatorias a programas de especialización que no cumplan con las exigencias de carácter legal y reglamentario.''

La señora O.L.V. y el señor G.C. han demostrado que cursaron en Valledupar la especialización de Finanzas Públicas que programó la ESAP. Reunieron todos los requisitos para optar el título, pero la ESAP no cumplió con el otorgamiento del diploma porque, en su sentir, dicha Institución había cometido una equivocación al ofrecer cursos sin los previos requisitos.

La Corte Constitucional, en casos idénticos (T-807/03), concedió la tutela porque consideró que con tal proceder la ESAP había violado los derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad y por consiguiente determinó:

''Segundo. Ordenar a la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia y a través de las Direcciones Territoriales en las que se llevaron a cabo los programas académicos, otorgue a los señores B.H.D.C., A.S.L. y W.O.S. el correspondiente título de especialistas en Gestión Pública y en Finanzas Públicas. En consecuencia, Modificar, en lo pertinente, las sentencias proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja -S. Penal- (expediente T-621033) y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar -S. Civil Familia Laboral- (expediente T-719584).

Tercero. Inaplicar en los procesos de la referencia el Decreto 1225 de 1996.

Cuarto. Prevenir a la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP para que en adelante se abstenga de efectuar convocatorias a programas de especialización que no cumplan con las exigencias de carácter legal y reglamentario.

En los casos que han dado origen a la presente sentencia ya se habían concedido las tutelas por los jueces de instancia y se habían dado órdenes similares a las señaladas por la Corte Constitucional; en efecto:

1. En la tutela de la señora O.L.V., el Juzgado de Menores del Distrito Judicial de Valledupar, el 6 de junio de 2003, concedió la tutela y ordenó que la ESAP, en el término de cuatro meses, le otorgue a la señora O.L.V.S. Peinado el título de especialista en Finanzas Públicas. El término otorgado va a coincidir con el momento en que se pronuncia el presente fallo, luego se confirmará tal decisión.

2. En la tutela de G.C.P., el Juzgado 2° de Ejecuciones de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Penitenciario y C. de Valledupar, el 20 de mayo de 2003, concedió la tutela y ordenó a la ESAP que en el término de 2 meses le otorgara el título de especialista en Finanzas Públicas al señor G.C.P.. La S. Penal del Tribunal Superior del Distrito de Valledupar, el 9 de junio de 2003 confirmó la decisión. Se ajusta tal determinación al precedente jurisprudencial, luego también se confirmarán las sentencias objeto de revisión.

En mérito de lo expuesto la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,