Sentencia de Tutela nº 1166/03 de Corte Constitucional, 4 de Diciembre de 2003

La accionante prestó sus servicios a la Fundación San Juan de Dios de Bogotá, hasta cuando esta institución le reconoció su pensión de jubilación.

Sin embargo, dicha entidad suspendió el pago de las mesadas y al momento de interponerse la tutela, adeudaba a la accionante los meses de mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2002, junto con las mesadas adicionales de junio y diciembre de ese mismo año, además de los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2003.

Según la demandante, el no pago de las acreencias aquí reclamadas le ha ocasionado problemas a su economía familiar y personal, pues dicha mesada se constituye en su única fuente de recursos económicos. Por tal motivo, solicita que se ordene a las entidades accionadas pagar todas las mesadas adeudadas, con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, y al mínimo vital.

1. En escrito de respuesta dada al juez de primera instancia en el trámite de la presente tutela, A.M.R.G., Agente Interventor Delegada de la Fundación San Juan de Dios, actuando como representante legal de dicha institución hospitalaria, señala lo siguiente:

   - La señora M.L.L. de A. pertenece al Grupo de Pensionados que ya reúne los requisitos para que el Instituto de Seguros Sociales le reconozca y pague la correspondiente pensión de vejez.

   - En consideración a la anterior situación, la Fundación ha solicitado mediante oficios de 21 de noviembre de 2002 y del 18 de marzo del presente año, que el I.S.S. adelante los respectivos trámites de conformidad con las normas legales y reglamentarias ''sin perjuicio de continuar con la acción de cobro iniciada por el I.S.S. en contra de la Fundación...''.

   - Finalmente, recuerda la funcionaria, la Fundación San Juan de Dios está afrontando una muy difícil situación económica que la ha llevado a ser intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud, razón por la cual los pagos por concepto de salarios, prestaciones sociales, cuotas partes pensionales, aportes al Sistema de Seguridad Social, etc, no se han podio cancelar. Además, tanto ella como los anteriores Representantes Legales de la Fundación han adelantado y agotado las gestiones necesarias para solucionar esta situación, obrando con diligencia y buena fe dada la complejidad de la misión a su cargo.

2. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta a la tutela objeto de revisión, exponiendo como sus argumento de la siguiente forma:

   - La Ley 60 de 1993 creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, como un mecanismo para que la Nación aportara su concurrencia para financiar el pasivo prestacional por concepto de cesantías y reservas para pensiones de jubilación de los trabajadores del sector salud causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993. Esa misma ley determinó el mecanismo para establecer la concurrencia de las entidades en la financiación de este pasivo, estableciendo mediante reglamento el porcentaje de concurrencia de la Nación y las entidades territoriales, teniendo en cuenta factores de participación administrativa y financiera, así como la naturaleza de la entidad

   - La Fundación San Juan de Dios es una de las entidades cuyos trabajadores son beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, en el cual confluyen para su financiación la Nación, el Distrito Capital y la Fundación. Se deja en claro que sin perjuicio de la concurrencia antes señalada el pasivo sigue siendo de la entidad, es decir la Fundación San Juan de Dios.

   - El pasivo pensional en el que debía concurrir la Nación esta conformado por dos tipos de obligaciones: por una parte, el pago las mesadas pensionales a quienes a 31 de diciembre de 1993 ya estaban pensionados, utilizando la reserva de los jubilados. Por otra parte, corresponde al pago del título pensional, si se afiliaron al ISS o bono pensional para quienes se afiliaron a una Administradora de Fondo de Pensiones para aquellas personas que a esa fecha (diciembre de 1993), no se habían pensionado y se encontraban en servicio activo, utilizando la reserva constituida por los recursos calculados para el pago de títulos pensionales. En relación con dicha reserva pensional, representada en títulos pensionales, ya fue pagada por la Nación al Instituto del Seguros Social, toda vez que después del 31 de diciembre de 1993 y con la vigencia de la ley 100 de 1993, los futuros pensionados debían afiliarse al Sistema de Seguridad Social Integral (ISS o AFP) y seguir cotizando hasta cumplir con los requisitos de ley para obtener la pensión de vejez.

   - Respecto de la situación particular de la accionante, el Ministerio indicó que ''CUMPLIÓ con la obligación de colaborar en la financiación de su pasivo, toda vez que pago al ISS el valor del título pensional correspondiente al pasivo causado a 31 de diciembre de 1993. Sin embargo, la Fundación no cumplió con la obligación de pagar las cotizaciones correspondientes, obligación que es exclusivamente de esta entidad por ser la empleadora y que debe entrar a cubrir con sus propios recursos.''

   Agregó igualmente que

   ''Es cierto que la accionante es beneficiaria del Fondo, pero solo para que se le cobije el pasivo prestacional causado hasta 1993. Esto implica que se le pague la pensión convencional con cargo al Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud con la reserva pensional de activos, pero sólo hasta que cumpla con los requisitos legales, esto es, la edad para tener derecho a la pensión en el ISS de 55 años de edad y 20 años de servicio, (este último coincide con lo que exige la Convención Colectiva de la Fundación). La pensión en el ISS se financia con el título pensional (monto que también hacía parte del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y que ya se giró en lo correspondiente a esta señora) y con las cotizaciones que debían haberse realizado mientras era trabajadora activa, y una vez jubilada convencionalmente, para hacer efectivo el esquema de pensión compartida, hasta que cumpliera los requisitos legales.

   ''Si bien es cierto las mesadas pensionales del actor venían siendo cubiertas por el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, esto se estaba haciendo en forma IRREGULAR puesto que en vigencia de la ley 100 de 1993, la Fundación no podía reconocer la pensión legal pues era obligatorio estar afiliado y cotizando a una entidad administradora de pensiones, que en este caso era el ISS.''

   ''(...):

   ''El hecho de que el valor de la pensión no haya llegado a su destinatario solo se debe al incumplimiento por parte de la Fundación en el pago de las cotizaciones al ISS a que estaba obligado, para que fuera esta entidad la que del título pensional y las cotizaciones recibidas posteriormente pudiera responder por la pensión.

   - En relación con su obligación económica en el presente caso, el Ministerio de Hacienda manifestó que el título pensional girado a favor de la señora M.L.L. de A. por valor de $ 34.937.163 pesos ya fue pagado, convalidándose un total de 15 años 6 meses de cotizaciones frente al Seguro Social, según información entregada por el Ministerio de Salud. De esta manera, afirma, quedó pendiente el pago de menos de 5 años de cotizaciones para que el I.S.S. pudiera reconocer y cancelar a la accionante su mesada pensional. Si bien la peticionaria se pensionó por Convención laboral el 1 de Abril de 1998, a partir de esa fecha la Fundación debió asumir su obligación de seguir cotizando como ya se explicó.

   - De conformidad con la anterior explicación, la única entidad responsable en la actualidad del pago de las mesadas de la señora L. de A. es la Fundación San Juan de Dios, en tanto es la entidad responsable de una deuda con el I.S.S. por las cotizaciones dejadas de hacer, tal y como se lo impone la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, la entidad se encuentra intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud, pero continúa en funcionamiento, razón por la cual debe responder con sus obligaciones y de no contar con los recursos necesarios debería entrarse a liquidar y a pagar las acreencias.

   Finaliza la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalando lo siguiente:

   ''De insistir en que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe pagar las mesadas pensionales, se estaría obligando a efectuar un doble pago en favor de la misma persona con recursos públicos de destinación específica, porque ya se cancelaron parte de las reservas que financian la pensión, a través del título pensional, en más de 15 años 6 meses y además se le estarían pagando directamente las mesadas pensionales que deberían estarse financiando con la reserva pagada a través del título pensional al ISS. Adicionalmente, se le estaría obligando a la Nación a pagar esta obligación con recursos del Fondo, disminuyendo las reservas de los pensionados, violando sus derechos fundamentales hacia el futuro. Por estas razones, es absolutamente imposible para la Nación cancelar las mesadas de la accionante sin incurrir en un doble pago''..

3. En escrito recibido por esta Corporación el día 20 de noviembre de 2003, el Agente Interventor Delegado de la Fundación San Juan de Dios informó lo siguiente:

   - La Fundación San Juan de Dios, en razón a su crítica situación financiera y económica se encuentra intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud. Además de tener embargados sus recursos, principalmente por parte del Instituto de Seguros Sociales, no se desarrolla ningún tipo de labor desde el mes de septiembre de 2001, pues el mismo cesó actividades y no recibe pacientes, situación que se puede constatar al consultar la Resolución No. 1933 de 21 de septiembre de 2001, emanada del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud.

   - Los pasivos por seguridad social, laborales, proveedores, servicios públicos y otros rubros ascienden a más de doscientos ochenta mil millones ($280.000.000.000). El grueso de las acreencias se concentra en créditos privilegiados como los de seguridad social, razón por la cual el Instituto de Seguros Sociales procedió al embargó de las cuentas del Hospital San Juan de Dios, Instituto Materno Infantil y la Fundación San Juan de Dios, como ya se mencionó, y con dichos recursos constituyó una fiducia donde se recogen los ingresos y se hace aplicaciones al saldo en mora con la dicha empresa.

   - No obstante lo anterior, de haberse cumplido a plenitud con el embargo ordenado, ello hubiera implicado el cierre del único hospital que está en capacidad de prestar servicios como es el Materno Infantil. Por ello, el I.S.S. celebró un acuerdo de pago consistente en que libera una parte de los recursos que embargados, en el porcentaje suficiente para atender los gastos en funcionamiento del Materno Infantil (salarios, medicamentos y servicios, básicamente), y con el porcentaje retenido, precede a amortizar pagos atrasados en la cotización para pensiones de vejez, con lo cual se asegura que el I.S.S. asuma estas personas y no queden desprotegidas, haciendo incluso aplicaciones a gastos en salud, siempre priorizando la edad o la urgencia de la enfermedad.

   El documento del Interventor Delegado de la Fundación San Juan de Dios plantea finalmente tres conclusiones:

1. La Fundación San Juan de Dios y sus centros hospitalarios carecen recursos propios, pues estos se encuentran embargados por el Instituto de Seguros Sociales, por un monto de aproximadamente noventa y dos mil millones de pesos ($92.000.000.000.00).

2. Cumplir con el pago de mesadas pensionales implicaría suspender el pago de los salarios de los trabajadores y poner en riesgo la vida de la población que atiende el Materno Infantil (niños recién nacidos y con patologías de alta complejidad, así como a sus madres), y

3. Si se aplican criterios de proporcionalidad y razonabilidad para sopesar el derecho fundamental a la vida (en este caso la de los pacientes neonatos), la dignidad y mínimo vital de los trabajadores del Instituto Materno Infantil, contra el derecho de los jubilados a sus mesadas pensionales, y se opta por exigir el pago de esas acreencias sin establecer concurso de prioridades, se estaría dando la orden de liquidación de la única institución que reporta ingresos y de un plumazo terminaría todo el esfuerzo que se ha hecho por recuperar el hospital.

   Por último señala que ''No puede ponerse en pie de igualdad el derecho a la salud y a la vida, con el derecho que reclaman los pensionados, quienes en muchos casos tienen otros ingresos que por razones obvias no declaran, dado que la mayoría de los pensionados en noviembre de 2002 están aún en edad productiva, sin disminución de su capacidad laboral, pues sólo les quedaría la alternativa de la vía ejecutiva laboral.''

1. - En sentencia del 4 de julio de 2003, la S. Civil del Tribunal Superior de Bogotá, negó la tutela al considerar que dada las pruebas obrantes en el expediente quien debe dar trámite a la petición de pago de las mesadas es el Instituto de Seguros Sociales y no el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni la Fundación San Juan de Dios. Sin embargo, señala, no obra prueba en el expediente de que la peticionaria hubiese acreditado ante el I.S.S. el cumplimiento de los requisitos legales para obtener el pago de su pensión, como tampoco que dicha entidad haya reconocido tal derecho. Por lo anterior, la instancia niega las pretensiones invocadas.

2. - Impugnada la anterior decisión, conoció la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que por sentencia del 16 de julio de 2003 confirmó el fallo proferido en primera instancia. Consideró el ad quem que la pensión de la reclamante se financia con el título pensional pagado al I.S.S. con recursos que aportaron la Nación y el Distrito Capital y que conformaron la reserva causada hasta diciembre de 1993, además de las cotizaciones que debió hacer la Fundación San Juan de Dios al I.S.S. desde 1994 hasta cumplir los requisitos para la pensión, es decir, abril de 1998, tal y como lo afirmó el Ministerio de Hacienda. Con todo, estima que en el expediente no aparece prueba que demuestre la violación de algún derecho fundamental, así como tampoco del inicio del trámite para el reconocimiento de la pensión, dado que las mesadas abonadas a la accionante provenían del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, cuando este era administrado por el Ministerio de Salud.

Por otra parte, advierte que de los documentos aportados por la Fundación San Juan de Dios, tampoco se puede deducir que el I.S.S. hubiere violado los derechos de la peticionaria, pues si bien en la lista de personas que la Fundación remitió al I.S.S. por considerar que ya cumplían con las condiciones para el reconocimiento de la pensión esta incluido en nombre de la accionante, por ese simple hecho no se puede inferir la entrega de los soportes correspondientes, ni tampoco que el I.S.S. hubiere contestado dicha petición.

Concluye entonces que no estando probada la activación del procedimiento correspondiente para el pago de la pensión, la tutela se torna en improcedente.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes, y por la escogencia del caso en la S. de Selección No. 10 del 23 de octubre de 2001.

2. Reiteración de jurisprudencia. Procedencia excepcional de la tutela para reclamar el pago de acreencias laborales.

   El tema a reiterar ha sido objeto de pronunciamiento en diversas oportunidades por parte de esta Corporación, indicando en tales ocasiones que el derecho que tienen las personas pensionadas a recibir oportunamente sus mesadas no puede verse menguado por las crisis financieras que afectan a las entidades de carácter público o privado Cfr., sentencias T-299 de 1997, T-606 de 1999, T-154 de 2000, T-115 y T-124 de 2001 entre otras., responsables en forma directa de atender el reconocimiento y pago de las mesadas. Es su obligación, por el contrario, programar dentro de su presupuesto las partidas correspondientes que garanticen el pago y la cancelación de las mismas.

   El derecho fundamental e inaplazable que tienen los pensionados a recibir oportunamente las mesadas no ha de ser sometido a la condición de que se resuelvan los problemas internos de tipo administrativo o presupuestal que afronten las entidades obligadas a soportar la deuda, razón por la cual no son aceptables las disculpas de orden económico o financiero para justificar la demora en el pago de obligaciones de orden laboral. ''El que la situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, no lo exime de responder por la intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo impetrado''. Sentencia T-259 de 1999, M.P.D.A.B.S.. Sobre el particular la Corte en reiteradas decisiones ha señalado lo siguiente:

   ''Es necesario precisar que la falta de presupuesto de la administración, o la insolvencia del empleador particular, como motivo para no pagar oportunamente los salarios no constituye razón suficiente para justificar el desconocimiento de derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas y el bienestar del trabajador y sus familiares. En palabras ya expresadas por este Tribunal:

   `[L]a alegada insolvencia o crisis económica del Estado no es justificación suficiente para el no pago o el pago retardado de sus obligaciones, en la misma exacta medida en que resultan explicaciones inaceptables cuando son expuestas por el deudor particular que desea excusar de esta forma su incumplimiento' Corte Constitucional Sentencia T-661 de 1997. M.P.C.G.D...

   ''Con todo: si la entidad deudora es de carácter público, la orden del juez constitucional encaminada a restablecer el derecho violado, deberá ser que, en un término razonable fijado por el juez, se cree una partida presupuestal, si no existiere, o se realicen las operaciones necesarias para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional.'' Ver sentencia SU-995 de 1999, M.P.C.G.D.. Igualmente en sentencia T-259 de 1999, M.P.A.B.S., señaló sobre el particular lo siguiente: ''4.1 Esta Corporación ha dicho que la situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o privado, no puede ser admitida para justificar el incumplimiento de las obligaciones laborales. (sentencias T-323 de 1996; T-124; T-171 y T-234 y 299 de 1997, T-399 de 1998, T-08, T-020 y T-106 de 1999, entre otras). La situación de crisis no justifica que el trabajador deje de recibir su salario, pues el empleador está en la obligación de hacer las gestiones necesarias para que sus empleados reciban la retribución a su labor, sin privarlos de los ingresos necesarios para su subsistencia y la de los que de él dependen. '' Ver igualmente sentencias T-323 de 1996, T-458 de 1997, T-307 de 1998, T-075, T-286 de 1999, T-242 de 2001, T-192 de 2003, M.P.J.A.R., T-816 de 2003, M.P.R.E.G..

   En el presente caso, teniendo en cuenta el contenido de la respuesta entregada por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público al juez de primera instancia y por la información igualmente suministrada por los Agentes Interventores Delegados de la Fundación San Juan de Dios en diferentes oportunidades, esta S. pudo constatar que el pago de la pensión de la señora M.L.L. de A. debe seguir siendo asumida por la Fundación San Juan de Dios hasta tanto el Instituto de Seguros Sociales reconozca tal derecho pensional.

   La misma Fundación San Juan de Dios en el escrito de respuesta al juez de conocimiento de esta tutela, señala que por su difícil situación económica no ha cumplido con los pagos que por aportes a salud, seguridad social y otros conceptos que ha debido hacer. Sin embargo, la omisión en el pago tanto de mesadas como de aportes a salud, pensiones, etc., no la liberan de la obligación pensional a su cargo, la cual subsistirá hasta tanto el Instituto de los Seguros Sociales reconozca la pensión de vejez a sus afiliados, lo cual sucederá cuando efectivamente la Fundación San Juan de Dios se encuentre al día en sus obligaciones y los beneficiarios cumplan con los requisitos de ley. Sobre el particular, la Corte en su jurisprudencia ha señalado lo siguiente:

   ''..., cuando el empleador no cancela de manera puntual y completa los aportes a las correspondientes empresas de salud y a las administradoras de fondos de pensiones, debe asumir en forma directa los riesgos que se generen con su omisión. De esta manera, correrá con todos los gastos que se causen por la prestación íntegra del servicio de salud que soliciten sus trabajadores, e igualmente asumirá la carga pensional que se origine, Ver sentencias T-606 de 1996, T-072, T-171, T-202, T-299 y T-398 de 1997, T-307 de 1998, y T-484 de 1999, T-502 y T-1583 de 2000 entre otras. pues el trabajador no puede verse damnificado por la actitud negligente de quien lo contrató". Sentencia T-703/02 M.P.E.M.L.. Ver en ese mismo sentido, sentencias SU-562 de agosto 4 de 1999, M.P.A.M.C., T-173/00 M.P.J.G.H.G., T-503/02 M.P.E.M.L. y T-647 de 2003, M.P.A.T.G.. (Subraya y negrilla fuera del texto original).

   Además, en la medida en que los recaudos de cartera que viene realizando la Fundación San Juan de Dios, y cuyos dineros depositados en cuentas bancarias embargadas principalmente por el I.S.S. se están destinando exclusivamente al pago de aportes a salud, pensión y otras obligaciones laborales que se encuentran en mora, permite asegurar que dichos compromisos pendientes tengan una fuente permanente de recursos que garanticen la cancelación pronta de estas deudas laborales. Tal como lo señalara el Interventor Delegado de la Fundación San Juan de Dios, el I.S.S., a partir de los recursos que ingresan a la cuentas de la entidad accionada, retiene un gran porcentaje y lo destina esencialmente para amortizar pagos atrasados en las cotizaciones para pensiones de vejez, permitiendo que a futuro el I.S.S. asuma el pago a dichos pensionados, y estos no queden desprotegidos.

   Ahora bien, en la medida en que la Fundación San Juan de Dios tiene a su cargo el pago de la pensión de jubilación a la señora L. de A. y, además, ha reconocido su mora en el pago de los aportes que por concepto de pensión de vejez debe hacer al I.S.S., ello la obliga a seguir con el pago de la pensión a su cargo, hasta tanto éste haya reconocido la pensión de vejez a la actora. Lo anterior no obsta para que la Fundación San Juan de Dios se ponga al día en el pago de los aportes pendientes con el Seguro Social.

   De esta manera, y aún cuando esta Corporación reconoce los esfuerzos adelantados por la entidad accionada para cumplir con sus obligaciones laborales, encuentra de todos modos que se han violado los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de la señora L. de A., razón por la cual se ampararán tales derechos fundamentales, ordenándose a la Fundación San Juan de Dios de Bogotá, si aún no hubiere hecho, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, siempre y cuando el flujo de caja así se lo permita, pague a la accionante las mesadas adeudadas. Sin embargo, si ello no fuere posible, deberá iniciar y agotar todas las gestiones necesarias para pagar las mesadas adeudadas a la accionante, lo cual se deberá hacer en un plazo máximo de tres (3) meses.

   Finalmente, esta Corporación considera pertinente recordarle a la señora M.L.L. de A. que deberá estar presta a solicitar el reconocimiento de su pensión de vejez al Instituto de Seguros Sociales, para lo cual deberá indagar sobre sus semanas cotizadas tanto en el I.S.S., como ante la Fundación San Juan de Dios, pues estas entidades conocen con exactitud cuantas semanas han sido cotizadas a nombre.

En mérito de lo expuesto, esta S. de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,