Sentencia de Tutela nº 050/04 de Corte Constitucional, 29 de Enero de 2004

1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo

   El accionante actuando a través de apoderado afirma que el 14 de agosto de 2002 elevó derecho de petición ante la entidad demandada con el fin de solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por haber cumplido los requisitos de ley.

   Mediante Resolución Nº 4640 del 12 de mayo de 2003, le fue negado dicho requerimiento por estar pendiente la liquidación del bono pensional por parte del Municipio de S.V. entidad territorial en la que prestó sus servicios.

   Señaló el apoderado del señor G.S. que éste se encuentra en una situación económica precaria, pues "no está percibiendo ningún tipo de ingreso para su subsistencia y la de su familia", Ver folio 2 del expediente. situación que lesiona sus derechos fundamentales de petición, a la seguridad social, a la igualdad, a la salud, al libre desarrollo de la personalidad y al mínimo vital y móvil, por lo que solicita se ordene al Seguro Social reconocer y pagar de manera retroactiva su pensión de jubilación.

2. Respuesta del Seguro Social

   El Seguro Social informó que por el mismo asunto y sobre los mismos hechos existe tutela interpuesta por el accionante a través del mismo apoderado judicial ante el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín. También precisa que la Resolución Nº 4640 del 12 de mayo de 2003 emanada del Departamento de Atención al P. le fue notificada personalmente al actor el 23 de mayo del mismo año, mediante la cual se resolvió la solicitud de pensión de vejez por él presentada.

   Así mismo señaló que el Decreto 2591 de 1991 prohíbe esta situación, y que por lo tanto, "hasta que la entidad pública no expida el bono pensional de conformidad al Decreto 510 de 2003, que remite al Decreto 1513 de 1998, el Seguro Social, previo los trámites, no procederá a reconocer la prestación, o de lo contrario lo hará negando nuevamente en el mismo sentido." Ver folios 11 a 14 del expediente.

3. Respuesta del Municipio de S.V.

   La juez de primera instancia mediante auto del 12 de junio de 2003 vinculó al Municipio de S.V. (Antioquia) al trámite de la acción, para que precisara la situación del diligenciamiento del bono pensional del actor.

   En cumplimiento a lo ordenado, el Alcalde Municipal de S.V. manifestó que el señor L.E.G.S. se encuentra actualmente laborando y vinculado al Municipio de S.V. de Antioquia en calidad de trabajador oficial en el cargo de ayudante de obras públicas, con una asignación salarial de $442.230 mensuales, por ello no considera cierta la afirmación que se hace en la acción de tutela en el sentido de que el mismo no está percibiendo ningún tipo de ingreso para su subsistencia y la de su familia.

   Informó así mismo que al accionante le son cancelados todos los conceptos prestacionales de carácter legal y convencional, y que por tanto se encuentra afiliado a la EPS de Comfenalco, a la ARP Colpatria e igualmente al sistema pensional del Seguro Social. En este sentido resalta que acorde con lo establecido en la convención colectiva de trabajo vigente, el municipio de S.V. paga la totalidad de los aportes para la seguridad social del actor, obviando el porcentaje que a éste corresponderá pagar por mandato de la ley.

   Agregó que el Municipio de S.V. ha cumplido con todas las diligencias y requerimientos legales tendientes a la obtención de la pensión de vejez en cabeza del accionante, y que a su vez, éste ha realizado los trámites correspondientes ante el Seguro Social para el mismo evento.

   Señaló también que inicialmente el Municipio de S.V. reservó y provisionó un rubro presupuestal para cubrir su cuota parte, aporte al pago, o emisión del bono pensional a favor del Seguro Social y que así mismo, procuró el envío oportuno de la historia laboral del solicitante verificando y acreditando el cumplimiento de los requisitos según lo establecido en el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995 y los Decretos 1474 de 1997 y 1513 de 1998.

   Por último, afirmó que previa solicitud del Seguro Social recibida el 22 de mayo de 2003, el Municipio de S.V. envió la liquidación provisional del bono pensional de vejez correspondiente al señor G.S. por lo que se estaba a la espera de que el ente demandado expidiera el acto administrativo aprobatorio de la liquidación provisional para diligenciar su pago.

4. Decisiones judiciales objeto de revisión

   4.1. Primera Instancia

   El Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 26 de junio de 2003 negó la acción de tutela por considerar que el amparo solicitado no era el mecanismo jurídico adecuado para resolver conflictos de orden legal, ya que para tales efectos, el legislador ha señalado expresamente otros medios de defensa judiciales (proceso ordinario laboral).

   Precisó que no le compete al juez de tutela reconocer derechos pensionales, y que de las pruebas aportadas al expediente no se configuran los presupuestos para afirmar que el actor se enfrenta a un perjuicio irremediable.

   En cuanto a lo anunciado por el Seguro Social referente a la existencia de otra acción por los mismos hechos, afirma que no le asiste razón a dicha entidad toda vez que la tutela adelantada ante el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín y resuelta mediante fallo emitido el 10 de abril de 2003, se trataba de la violación del derecho de petición, el cual fue tutelado, ya que el Seguro Social no había dado respuesta a la petición presentada por el señor L.E.G. tendiente a obtener el reconocimiento de su pensión, caso diferente al que resolvió en ésta oportunidad.

   4.2. Impugnación

   El apoderado del accionante impugnó la decisión del juzgado de instancia, por considerar que los motivos señalados para negar la pensión de vejez, cuales son la no expedición de bono o cuota parte pensional, no son válidos, pues su prohijado lleva más de diez meses esperando que se le reconozca la pensión para retirarse del servicio y además es una persona de 56 años de edad, que padece de graves quebrantos de salud.

   4.3 Segunda Instancia

   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, mediante providencia del 25 de julio de 2003, confirmó el fallo de primera instancia.

   Estimó que la inconformidad del recurrente se circunscribía al no reconocimiento de la pensión de vejez, y que dicha pretensión no era viable por vía de tutela ya que de las pruebas aportadas al expediente se podía inferir que en la actualidad ésta dependía de un trámite para su reconocimiento, además de que en el proceso no se acreditó que el derecho al mínimo vital se encontraba afectado. En efecto, de la respuesta dada por el Municipio de S.V., la Sala Laboral advirtió que en la actualidad se estaba tramitando lo relativo al bono pensional y que el accionante aún estaba laborando, devengado un salario de $442.230 mensuales.

1. Problema jurídico

   La Sala debe determinar si la acción de tutela es el mecanismo procedente para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por el actor y si, en el presente caso, se han desconocido los derechos fundamentales por él invocados.

2. La acción de tutela. Improcedencia para el reconocimiento de pensiones

   La acción de tutela es un mecanismo que consagró la Constitución de 1991 para proteger los derechos fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un particular.

   Se trata de un procedimiento judicial específico, autónomo, directo y sumario, que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales que establece la ley; en ese sentido la acción de tutela no es una institución procesal alternativa.

   Como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación su cometido siempre debe estar dirigido a garantizar que los derechos fundamentales de las personas, cuya realización es condición esencial para preservar su dignidad y su autonomía, no sean objeto de amenazas o de violación por parte de las autoridades públicas, o de particulares bajo ciertos y específicos supuestos, sin que ello implique que al juez constitucional le esté permitido desplazar con su actividad a los jueces ordinarios especializados o invadir su órbita de competencia. Así, la actuación del juez de tutela deberá estar encaminada a hacer prevalecer los derechos constitucionales. Corte Constitucional. Sentencia T-527 de 1999 M.P.F.M.D..

   En esta medida la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de jubilación. Corte Constitucional. Sentencia T-999 de 2001. M.P.R.E.G.. No obstante, en lo que respecta al derecho a la seguridad social, la Corte ha señalado Corte Constitucional. Sentencia T-426 de 1992 M.P.E.C.M.. que si bien no fue consagrado expresamente en la Constitución como una garantía fundamental bien puede adquirir ese carácter cuando según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tenga la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (artículo 11 C.P.), la dignidad humana (artículo 1º C.P.), la integridad física y moral (artículo 12 C.P.) o el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 C.P.) de las personas de la tercera edad (artículo 46 C.P.).

   Por esta razón en aquellos casos en los que dentro del trámite pensional y específicamente al momento de liquidar y remitir los bonos pensionales se presentan demoras excesivas, la Corte ha considerado que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social "en el evento de haberse sometido el solicitante de la pensión a una prolongada espera para la expedición del bono pensional." Corte Constitucional. Sentencia T-1009 de 2002 M.P.A.T.G.. Lo anterior, por cuanto de esa manera se vulnera el derecho al mínimo vital al dejar de resolver de manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha cumplido con todos los requisitos de ley para obtenerla.

   En otras palabras, solamente en los eventos en que con ocasión de la demora en el trámite de una solicitud pensional se afecte i) la dignidad humana, ii) la subsistencia en condiciones dignas, iii) la salud, iv) el mínimo vital; que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o se acredite que someter a la persona a los trámites de un proceso judicial ordinario fuera excesivamente gravoso, la tutela puede desplazar al mecanismo ordinario de defensa, en la medida que aquél pierde su eficacia material frente a las particulares circunstancias de la persona y evidencia un daño irremediable. Corte Constitucional. Sentencia T-634 de 2002 M.P.E.M.L..

   En este sentido, los operadores jurídicos deben tener en cuenta que por regla general la acción de tutela resulta improcedente como mecanismo judicial para lograr el efectivo pago de obligaciones relacionadas con la seguridad social, salvo en aquellos casos en los cuales, las personas se encuentren en condiciones que ostensiblemente comprometan sus derechos a la vida en condiciones dignas y justas, a la salud y al mínimo vital.

   En materia de bonos pensionales, por ejemplo se ha explicado que en aquellos casos en los que la liquidación y remisión de bonos pensionales constituye fundamento para que se consolide y reconozca una pensión de jubilación, procede excepcionalmente la acción de tutela para proteger derechos como la vida, el del mínimo vital y la seguridad social de quien cumpliendo con los requisitos de ley para obtenerla, queda sometido a una prolongada e indefinida espera con ocasión del trámite para la expedición del bono pensional. Sobre este tema pueden estudiarse, entre otras, las Sentencias T-1565 de 2000 M.P.A.B.S., T-136 de 2001 M.P.C.G. Díaz.y T-235 de 2002 M.P.M.G.M.C..

   Así, es preciso concluir que la protección constitucional referida al trámite pensional no se orienta a soslayar los medios judiciales ordinarios con que cuenta el solicitante, sino a garantizar la efectividad de los derechos como la vida y el mínimo vital, conforme lo dispone el artículo 2º de la Carta Política.

En el presente asunto la acción de tutela estaba orientada a obtener que el juez constitucional ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que el actor solicitara al Seguro Social en agosto de 2002, la cual le fue negada en mayo de 2003, por falta del trámite del bono pensional por parte del Municipio de S.V. (Antioquia).

El Seguro Social sostiene que no reconocerá la prestación solicitada hasta que la entidad territorial mencionada no expida el Bono Pensional de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 510 de 2003 y 1513 de 1998. Por su parte el Municipio de S.V., en la actualidad, ya envió a la citada entidad la liquidación provisional del Bono Pensional de Vejez del señor G.S.. Ver folios 32 a 37 del expediente.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. Dicha preceptiva consagra la siguiente prohibición: "Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte." (Subraya la Sala)

En armonía con esta prohibición cabe recordar que el parágrafo del artículo 4º de la Ley 700 de 2001 Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones. previó que el funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla el plazo máximo de seis (6) meses, contado a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado, para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes, "incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales, será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad." Esta disposición fue declarada exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-311 de 2003 M.P.E.M.L..

Para la Sala, los preceptos legales reseñados han sido inobservados en el caso del señor L.E.G.S. por parte de los servidores públicos del Seguro Social encargados del reconocimiento y pago de su pensión de vejez por cuanto a pesar de haberse tramitado desde junio de 2003 lo relacionado con el bono pensional por parte del Municipio de S.V., en el expediente no existe prueba de que a la fecha se haya reconocido y pagado la pensión de vejez del accionante estando superado de esa manera el término legal mencionado.

En estos eventos la jurisprudencia constitucional ha precisado que: Corte Constitucional. Sentencia T-930 de 2003 M.P.C.I.V.H..

1. El Seguro Social no puede negar el reconocimiento de una pensión en virtud de la no emisión oportuna del bono pensional, pues tal proceder comporta necesariamente la afectación de garantías superiores. En este sentido se ha afirmado que "Se afectan derechos fundamentales -especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos- cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el status de jubilado." En sentencia T-671 de 200 M.P.A.M.C..

2. La entidad que debe expedir y remitir Ver entre otras las sentencias T-817 y T-1014 de 2001 y la T-235 de 2002. al Seguro Social el bono pensional no puede negar o retardar esta labor, excusándose en las responsabilidades en cabeza del Seguro Social, Ver la sentencia T-1044 de 2001 M.P.M.G.M.C.. sin dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de los derechos fundamentales de las personas que han cumplido los requisitos para que se les reconozca y pague la pensión. Ver sentencia T-1154 de 2001 M.P.M.G.M.C.. De allí, que la liquidación y emisión de los bonos pensionales a la entidad que finalmente debe reconocer una pensión, ha sido ordenada por la Corte para proteger el derecho a la vida y la seguridad social de los peticionarios. Ver sentencias C-177 de 1998, T-241 de 1998 de 1998 y T-337 de 2001, entre otras.

3. En suma, la emisión, remisión y tramitación del bono pensional, no puede servir de excusa para desconocer los derechos de quien cumpliendo con los requisitos necesarios para acceder a la pensión de jubilación, de tiempo y edad, se vea abocado a que se le niega dicha prestación a través de una resolución con la disculpa de que no se ha expedido el bono correspondiente. La posición de la Corte ha sido unánime y reiterada. En la sentencia T-900/2001 se resumió así dicha tesis M.P.A.B.S.:

''Se ha dejado claro que la emisión, remisión y trámite del bono pensional no puede servir de excusa para desconocer los derechos de quien ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a la pensión de jubilación, inclusive se ha afirmado que se incurre en vía de hecho, si a pesar de que la persona tiene el tiempo y la edad requerida para su pensión, a través de resolución se le niega dicha prestación con la disculpa de que no ha llegado la parte del bono pensional correspondiente''.

De lo expuesto, bien pudiera afirmarse que la acción de tutela interpuesta por el señor G.S. estaba llamada a prosperar y que las decisiones de instancia desconocieron el texto constitucional en cuanto a que los jueces de instancia no advirtieron que la dilación en el trámite de la pensión de vejez solicitada desde agosto de 2002 vulnera derechos fundamentales del actor.

No obstante, la Sala precisa que las circunstancias del asunto no permiten llegar a esa conclusión, por cuanto al ser la protección constitucional de carácter excepcional no autorizan al juez de tutela para ordenar el reconocimiento y pago de ese tipo de prestaciones.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el peticionario, al contar tan solo con 56 años de edad Ver folio 44 del expediente. no integra el grupo de personas de la tercera edad y por lo mismo no es sujeto de protección constitucional especial (Art. 46 C.P.). Además, según se demuestra con la Resolución 4640 de 2003, el actor ya obtuvo, aunque de manera negativa, respuesta por parte de la entidad accionada sobre su solicitud de reconocimiento pensional.

Como acertadamente lo adviertieron los jueces de instancia el señor G.S., en la actulidad, devenga un salario y es titular de todos los derechos que genera su vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral, hasta el punto que su empleador (Municipio de S.V.) cancela el 100% de los aportes en cumplimiento de lo pactado en la convención conlectiva de la cual se beneficia el accionante como trabajador oficial.

Esta situación permite constatar que el petente no se encuentra en una situación de extrema urgencia que permita la intervención excepcional del juez de tutela, por ello la solución a su pretensión debe ser dirimida por las vías judiciales ordinarias ante los tribunales, con arreglo a los procedimientos de esa misma naturaleza.

Una interpretación en sentido contrario desconocería el artículo 86 Superior que consagra la improcedencia de la acción de tutela, salvo en los casos en que se establezca la inminencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso sería aplicable la protección constitucional transitoria.

Lo anterior desvirtúa lo sostenido por el apoderado del tutelante en el escrito de tutela, puesto que los derechos a la vida, al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social se encuentran garantizados, por estas razones las providencias judiciales objeto de revisión serán confirmadas en su integridad.

Finalmente, la Sala precisa que si bien en este caso la acción de tutela es improcedente ello no significa que no se hayan dejado de observar los principios constitucionales de eficacia, economía, celeridad conforme a los cuales debe desarrollarse la función administrativa (Art. 209 C.P.) ni cumplido con lo dispuesto en el ordenamiento legal sobre el trámite y pago de pensiones, por esta razón, acatando lo dispuesto en los numerales 1º y 24 del artículo 34 la Ley 734 de 2002, se remitirá copia de este expediente a la Procuraduría General de la Nación para que, de considerarlo pertinente, inicie las investigaciones contra los servidores públicos tanto del Seguro Social como del Municipio de S.V., implicados en la dilación del trámite pensional del señor L.E.G.S..

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,