Sentencia de Tutela nº 273/04 de Corte Constitucional, 23 de Marzo de 2004

1. Hechos y fundamentos de las solicitudes de amparo.

   Señalan las demandantes que interpusieron acción de tutela contra el Seguro Social, por considerar vulnerado su derecho constitucional fundamental de petición, pues la mencionada entidad no les ha dado respuesta a la solicitud relativa a la pensión por vejez y a la sustitución pensional respectivamente.

   Los hechos discriminados en cada uno de los expedientes son los siguientes:

   1. Expediente T-818498.

      Actuando a través de apoderado, la señora LUZ E.R.R. relata los hechos de su demanda así:

      - Desde el año de 1992 y mediante resolución 04859 de 9 de junio de 1992, a la señora M.E.R.I., madre de la actora, le fue reconocida la pensión de sobrevivientes a que tenía derecho por ser la cónyuge superviviente del causante A.R.A..

      - En el año 2001 fallece la señora MARIA E. RUA, ante lo cual la ahora demandante inició los trámites dirigidos a gestionar la sustitución pensional a nombre y a favor de su hermano J.J.R.R., persona incapaz absoluta y que debía ser declarada interdicta por demencia, al tiempo que debía nombrársele un curador para el posterior beneficio de la pensión de que gozaba su madre.

      - Efectivamente la señora LUZ E.R.R. fue nombrada curadora provisional de su hermano y en tal calidad, inició el proceso para lograr la pensión de sobrevivientes a la que tenía derecho el joven J.J.R.. En septiembre de 2002, adjuntó todos los documentos necesarios al I.S.S. Asimismo, en julio de 2003, por ser requisito indispensable para llevar a cabo la sustitución pensional pretendida, envía a esta entidad la sentencia del Tribunal Superior de Medellín, en donde se aprueba la interdicción por demencia decretada por el Juzgado Civil del Circuito de Girardota.

      - A la fecha de presentación de la tutela, 26 de agosto de 2003 no se le había dado respuesta alguna a su petición, por ello considera vulnerado el derecho de petición y solicita que el I.S.S. emita el acto administrativo por medio del cual se reconozca, liquide y ordene el pago de las mesadas pensionales respectivas.

      - El I.S.S. respondió al juez de instancia señalándole que el expediente de la referencia será enviado a la Coordinación de Pensiones del I.S.S. con el fin de establecer e investigar la dependencia económica del solicitante J.J.R. con la causante, tal como lo ordena la Ley 100 de 1993. Anota que no se había dado trámite a la solicitud de pensión por cuanto, sólo hasta el mes de julio de 2003 la peticionaria allegó la sentencia definitiva del Tribunal de Medellín, donde se confirmaba la interdicción por demencia de R. Rúa y la curaduría en cabeza de la demandante. Frente a la fecha de presentación de la solicitud pensional el I.S.S. no formuló objeción alguna.

      - Se allegaron al expediente los siguientes documentos que merecen citarse: copia de la resolución 04859 de 1992 donde el I.S.S. reconoce la pensión de sobreviviente a la señora M.E.R., madre de la demandante y del incapaz J.J.R.R., y ejemplar del radicado ante el I.S.S. de 2 de julio de 2003, donde se recuerda que la solicitud inicial sobre pensión se hizo en agosto de 2002.

   2. Expediente T-816597.

      En su escrito de tutela presentado el 6 de septiembre de 2003, la actora señala que el día 6 de mayo de 2003 elevó ante el I.S.S. solicitud de petición solicitando el reconocimiento y pago de su pensión de vejez. Sin embargo, al momento de interponer la tutela no había obtenido respuesta alguna. Se acompaña al expediente copia de la cédula de la peticionaria, junto con el radicado ante el Seguro Social No. 403559.

      Solicita que se ordene a la demandada resolver en forma definitiva la petición presentada, tutelando el derecho de petición sobre la solicitud de pensión de vejez.

      Por su parte el I.S.S. no presentó escrito de respuesta a esta demanda

2. Decisiones judiciales objeto de revisión.

   Mediante sentencia de 22 de septiembre de 2003 el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá (exp.T-816597) decide negar el amparo del derecho invocado, por considerar que a la fecha de presentación de la demanda de tutela aún no habían transcurrido los seis (6) meses de que habla la Ley 700 de 2001 para que los operadores públicos den respuesta a las peticiones relativas a derechos pensionales.

   Con sentencia de 15 de septiembre de 2003 (exp. T-818498) el Juzgado Tercero de Familia de Medellín niega la tutela invocada tras considerar que hay que acoger los argumentos de la parte demandada, por cuanto le asiste razón al no poder emitir resolución de reconocimiento sin previa investigación de la dependencia económica del joven R. respecto de su fallecida madre. Adicionalmente adujo que por tener la tutela un carácter residual la demanda tampoco sería procedente.

Competencia.

Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso en la S. de Selección No. 11 de 21 de noviembre de 2003.

2. Problema jurídico.

   Procede esta S. de Revisión a determinar si en el presente caso el I.S.S. ha vulnerado el derecho fundamental de petición de las demandantes, por no haber respondido de fondo su solicitud de reconocimiento de pensión de vejez y de pensión sustitutiva.

   Ahora bien, debido a que la autoridad contra la cual se dirigió la acción de tutela dentro del expediente T-816597 no contestó los requerimientos que le hizo el juez de instancia, con el fin de que diera contestación a los hechos expuestos en esa tutela, ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la presunción de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.

3. El contenido y alcance del derecho fundamental de petición reiteración de jurisprudencia. Violación del derecho de petición en materia pensional.

   Por tratarse de un asunto respecto del cual existe amplia jurisprudencia, la Corte procederá a una breve sustentación del fallo.

   En relación con el artículo 23 C.P. la Corte constitucional ha fijado los criterios que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental, sobre este particular en la sentencia T-1160A de 2001 M.P.M.J.C.E.. se señaló:

   ''En un fallo reciente Corte Constitucional, Sentencia T-1089 de 2001, MP: M.J.C.E., la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia Estos criterios fueron delineados en la sentencia T-377 de 2000, MP: A.M.C.:

   ''a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

   ''b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

   ''c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

   ''d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

   ''e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

   ''f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.

   ''g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6__ del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

   ''h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

   ''i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. '' Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP: A.M.C..

   En la sentencia T-1006 de 2001, Corte Constitucional, Sentencia T-1006 de 2001, MP: M.J.C.E.. la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:

   ''j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder''; Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP: F.M.D.. En la sentencia T-476 de 2001, MP: R.E.G., la Corte afirmó ''Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: ''...[ las respuestas simplemente formales o evasivas]... no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución...''

   ''k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado''. Corte Constitucional, Sentencia T-249 de 2001, MP: J.G.H.G..

   Ahora bien, para fijar el contenido del derecho de petición en materia de pensiones, la Corte ha tenido que fijar el alcance del artículo 4º de la Ley 700 de 2001. Para ello ha recurrido a una interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones (C.C.A., Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001). Sentencia T-588 de 2003 M.P.E.M.L.. Sobre el punto, en la sentencia T-326 de 2003, M.P.A.B.S., la Corte afirmó:

   ''....las entidades públicas o privadas del Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado, cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.

   ''Frente al caso objeto de estudio, tenemos que, se trata de diecisiete personas que en forma individual y en distintas fechas elevaron derechos de petición a Cajanal, en el sentido de obtener reconocimiento y pago de pensión o resolución de recursos interpuestos, pero a pesar de que en cada una de las solicitudes ha transcurrido más de cuatro meses, Cajanal ha omitido dar información o establecer la fecha en que dará respuesta efectiva.'' Reiterada en sentencia T-422 de 2003 M.P.R.E.G..

   Tales consideraciones fueron recientemente recogidas en la sentencia de unificación, SU-975 de 2003 M.P.M.J.C., en donde la Corte precisó:

   ''6) los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:

   ''(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional -incluidas las de reajuste- en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   ''(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

   ''(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   ''Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.''

   De conformidad con lo anterior, las entidades que hacen parte del Sistema General de Pensiones, ya sean públicas o privadas, cuentan con un término de seis (6) meses para hacer efectivo el derecho solicitado Posición que además se ha reiterado en las sentencias T-325/03, T-326/03, T-422/03, T-588/03 y T-642/03., el cual se concreta en el pago de la pensión respectiva. El mencionado término se distribuye así: quince (15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis (6) meses después de la presentación de la solicitud.

Las solicitudes elevadas por las demandantes en los expedientes que se revisan reclaman el reconocimiento y pago de la pensión de vejez y de la pensión de sobreviviente, respectivamente (exps. T-816597 y T-818498).

En las sentencias objeto de revisión se afirma que el derecho de petición no se encontraba vulnerado pues de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4º. de la Ley 700 de 2001, el término de 6 meses allí establecido aún no había vencido. Se señala además que el reconocimiento de pensiones no compete al juez constitucional.

Es claro que siguiendo la jurisprudencia vigente sobre la materia, existe vulneración del derecho de petición de la actora dentro del expediente T-816597, puesto que al momento de presentar la demanda de tutela habían transcurrido los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia Sentencias T-326 y T-325 de 2003. para resolver de fondo la petición relativa a su pensión de vejez. Lo mismo acontece con la situación de la demandante dentro del expediente T-818498, dado que el término que opera en relación con la pensión de sobrevivientes es el fijado por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, esto es, máximo ''dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.'' En este sentido, pueden estudiarse las sentencias T-051 de 2003 M.P.M.J.C.E., T-304 de 2003 M.P.M.G.M.C. y T-605 de 2003 M.P.J.A.R., entre otras.

Ahora bien, es de advertir que los motivos expuestos por el I.S.S., y que fueron avalados por el juez de instancia dentro del expediente T-818498, no serán acogidos por esta S., puesto que si bien es cierto que debía investigarse la relación de dependencia económica del joven J.J.R. para con la causante, y ello demandaba tiempo, también es claro que en ese caso la entidad estaba en la obligación de hacerle saber a la actora dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su petición, señalándole a la vez la fecha en que resolvería de fondo la misma. Lo cual no ocurrió en este caso.

Así, considera la Corte que para los casos analizados procede la tutela en amparo del derecho invocado, previa la siguiente advertencia: la definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la Administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela. La competencia del juez de tutela se limita a verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.

Las sentencias de instancia desatienden la normatividad especial que regula los términos a tener en cuenta por parte de las entidades públicas y privadas del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, a efectos de resolver sobre el reconocimiento y pago de derechos pensionales, y tampoco siguen la jurisprudencia de esta Corte cuando ha interpretado el núcleo esencial del derecho de petición y sus alcances en el ámbito de los pedimentos de orden pensional.

Por tanto, se concederá la tutela solicitada, ordenando al Seguro Social que si no lo ha hecho aún, proceda, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia a pronunciarse de fondo sobre el objeto de las peticiones presentadas por las demandantes.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,