Sentencia de Tutela nº 489/04 de Corte Constitucional, 20 de Mayo de 2004

1. El ciudadano J.D.H. ejerció la acción de tutela contra la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca, por considerar que esta entidad vulneró sus derechos al debido proceso y al patrimonio económico.

2. Según el accionante, el día 30 de julio de 2000 fue víctima de un atraco mediante el cual le fue hurtado el vehículo de placas CHM 707 de Chía; inmediatamente acudió a las autoridades de policía para denunciar el hecho, su denuncia fue asignada a la fiscalía 86 de la unidad de automotores y hasta la fecha en la cual ejerció la acción de tutela el vehículo no había sido recuperado.

3. Posteriormente visitó la unidad de tránsito de Chía, por cuanto el vehículo estaba matriculado en este municipio, allí entregó copia de la denuncia para que se surtieran los trámites pertinentes y de esta manera evitar el cobro futuro de impuestos.

4. El 31 de octubre de 2003 fue emplazado por cobro coactivo de los impuestos gravables correspondientes a los años 2001 y 2002, por concepto del vehículo que le fue hurtado. Por esta causa ejerció el derecho de petición para averiguar sobre las razones del requerimiento y la administración le respondió que los impuestos del vehículo debían ser pagados a pesar del hurto.

5. El accionante se encuentra desempleado, su situación económica es precaria y, por ende, no puede asumir el pago de las multas y sanciones debidas por impuestos del vehículo que le fue hurtado. Agrega en su escrito que el automotor no está bajo su dominio y, por lo tanto, considera que el cobro que se adelanta en su contra viola sus derechos fundamentales, en particular el derecho al patrimonio.

Decisión de primera instancia

1. El juzgado 32 civil del circuito de Bogotá, D.C., mediante sentencia del once de noviembre de 2003, negó el amparo solicitado por el ciudadano J.D.H., por considerar que la administración departamental no violó ningún derecho al accionante, pues se encuentra facultada para adelantar el cobro coactivo de los impuestos dejados de pagar por los administrados.

2. Para el a quo, el hurto del vehículo y la denuncia del hecho no son criterio suficiente para dejar de cumplir con las obligaciones tributarias señaladas en la ley.

   Impugnación

   El accionante impugnó la decisión insistiendo en el atentado contra su patrimonio por el cobro de impuestos sobre un vehículo que no posee, recordó su precaria situación económica y manifestó no contar con $ 1'500.000.oo que le cobra la administración departamental. Agregó que las autoridades no le informaron sobre el procedimiento a seguir para no incurrir en el error que ahora le está causando tanto perjuicio económico.

   Decisión de segunda instancia

1. Mediante sentencia del 19 de diciembre de 2003, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., confirmó la decisión del a quo por considerar que el trámite adelantado por la Secretaría de Hacienda está soportado en lo dispuesto en el estatuto tributario.

2. Añadió el ad quem que las decisiones proferidas por la demandada pueden ser recurridas mediante las acciones judiciales ordinarias, es decir que existen otras vías de defensa judicial.

   Selección por la Corte Constitucional

   Mediante auto del 13 de febrero de 2004, la Sala de Selección número dos de la Corte Constitucional, previo el correspondiente sorteo, resolvió asignar el expediente de la referencia a la Sala Séptima de Revisión.

Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el presente caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

La función administrativa en el Estado social de derecho

1. - El artículo 209, inciso primero de la Constitución Política establece: ''La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones''.

   Esta norma debe ser interpretada anteponiendo el texto del artículo 1º. de la misma Carta, según el cual Colombia es un Estado social de derecho, por cuanto se trata de una declaración política y filosófica que irradia todo el ordenamiento jurídico, comprendidos los preceptos de rango constitucional.

2. - La noción de Estado social de derecho impone a las autoridades un cambio cualitativo respecto del Estado liberal clásico, en el cual los entes públicos, en principio, limitaban su comportamiento a garantizar teórica y formalmente los derechos de las personas. La modificación introducida en 1991 ha significado en Colombia la transformación de la manera de ser del Estado, para comprender actualmente que los entes estatales no deben limitar sus funciones a reclamar de los administrados determinados comportamientos, sino que, además, deben asumir un rol proactivo. En el ejercicio de su actividad, debe formar e informar al administrado respecto de sus obligaciones, para que de esta manera los miembros de la comunidad puedan conocer y cumplir eficazmente los deberes que el ordenamiento jurídico les impone.

   La divulgación y pedagogía de las normas a observar por los administrados, contribuyen a desarrollar los principios de eficacia, transparencia, responsabilidad y publicidad con arreglo a los cuales se debe adelantar la función administrativa, pues un ciudadano debidamente informado atenderá de manera más eficiente sus deberes, en especial el de cumplir la Constitución y las leyes (C.P. art. 95).

3. - El Estado social de derecho proclamado desde el artículo 1º. de la Carta Política significa un mandato para las autoridades administrativas. Autoridades que deberán coordinar sus actividades, a fin de evitar que el administrado resulte siendo víctima de los ''laberintos burocráticos'' que, en ocasiones, le impiden cumplir con los deberes legales que le corresponden. La observancia del principio de coordinación administrativa trae como consecuencia unas relaciones respetuosas y fluidas entre la administración y el administrado, pues éste, al pretender cumplir con sus obligaciones, no encontrará obstáculos causados por los mismos entes estatales y que puedan impedir el cumplimiento de sus obligaciones.

   El deber de coordinar las tareas administrativas tiene fundamento en el artículo 1º. de la Constitución Política, según el cual entre los fundamentos del Estado social de derecho se cuenta el de prevalencia del interés general. Precisamente, este interés resulta conculcado cuando las autoridades públicas, debido a la ausencia de coordinación administrativa, someten a los ciudadanos a adelantar trámites sin brindarles una estructura de administración pública adecuada a los mandatos de la ley y a las necesidades del administrado.

   El tributo como límite al derecho de propiedad

4. - El derecho a la propiedad, consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política, no es absoluto; su ejercicio está limitado por otros derechos y también por los deberes derivados de vivir al interior de una comunidad política. Así, el artículo 95 de la Carta establece que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el ordenamiento jurídico implica responsabilidades, por cuanto todo comportamiento humano tiene, de manera directa o indirecta, repercusiones para la comunidad respecto de la cual se tienen obligaciones sociales. Más aún, cuando el ejercicio de un derecho individual entra en confrontación con el interés general.

   Entre los deberes derivados del derecho de propiedad se cuenta el de pagar los tributos que el orden jurídico establece. Al respecto la Corte ha señalado:

   ''(...) la actual Carta reconoce que el interés privado debe ceder ante el interés público o social cuando quiera que aquellos se encuentren en conflicto (Art. 58 C.P.). En concordancia con lo anterior, la Constitución prescribe que la propiedad es función social y que, como tal, le corresponde ser una función ecológica; además, en desarrollo de estas máximas, el constituyente admite la posibilidad de decretar expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social, mediante sentencia judicial, indemnización previa y por motivos expresamente señalados por el legislador (Ibídem).

   La propiedad privada cede también frente al interés público en caso de guerra, y sólo para atender los requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto (Art. 59 C.P.). Del mismo modo, en reconocimiento de la función social que le confiere la Constitución, la propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de acuerdo con criterios de justicia y equidad,-la de los inmuebles, por ejemplo, corresponde gravarla a los municipios (Art. 317 C.P.)-, dado que todo ciudadano tiene el deber de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del aparato estatal, tal como lo dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que aquella ''no es en modo alguno de carácter absoluto y su reconocimiento constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado de imponer tributos que tomen por base la propiedad.'' Sentencia C-275 de 1996. M.P.J.G.H.G.

   (...)

   El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la visión del derecho - deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando persigue la promoción del bienestar social'' Cfr. Sentencia C-491 de 2002..

5. - Como se observa, el derecho de propiedad carece de protección absoluta en la medida en que su ejercicio encuentra límite en la función social que el constituyente le asignó. Cuando el Estado impone tributos tomando como base la propiedad, da aplicación a lo dispuesto en el artículo 95 de la Carta Política. Al respecto la Corporación ha señalado:

   ''En el caso colombiano, el numeral 9 del artículo 95 de la C.P., en el cual se consagran los deberes del ciudadano, establece que éstos deben "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad", se trata pues de un sistema en el cual la contribución de los individuos, a través de los tributos, viabiliza la realización de sus derechos y libertades.

   (...)

   Para materializar dicho presupuesto, esencial en los estados modernos, es usual que la Constitución respectiva consagre los fundamentos y principios rectores del sistema tributario que debe regir en un país; así en nuestro caso, el artículo 338 de la Carta otorga la facultad impositiva, en tiempos de paz, solamente al Congreso, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales, únicos organismos habilitados para imponer contribuciones fiscales o parafiscales. De otra parte, el artículo 363 de la Constitución Nacional consigna los principios en los que se funda el sistema tributario: eficiencia, equidad y progresividad, los cuales corresponden al esquema propio de un Estado Social de Derecho, en el que se asigna a la hacienda pública un claro propósito redistributivo que se busca a través del diseño de instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país, y del logro de una mejora relativa en los segmentos más pobres de la sociedad, a través del incremento cualitativo y cuantitativo de los servicios públicos.

   En síntesis, el pago de tributos y específicamente de impuestos, en el marco de un estado moderno caracterizado como social y de derecho, constituye, además de una obligación ciudadana, un instrumento eficaz para los propósitos de una sociedad más equitativa, igualitaria y justa; en ese mismo marco y atendiendo los principios fundamentales que rigen nuestra organización socio - política, en Colombia la facultad impositiva es exclusiva del Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos municipales, organismos que deberán desarrollarla atendiendo los principios y limitaciones que la misma Carta les impone'' Cfr. Sentencia C-080 de 1996..

6. - El deber de tributar con base en la propiedad se debe cumplir dentro de los parámetros establecidos en la Constitución Política y en la ley. Por lo tanto, mientras las normas que prevén tal obligación se encuentren vigentes y no estén en abierta contradicción con la Carta Política, las autoridades públicas y los administrados deben acatarlas.

   En principio la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento

7. - A pesar de la ausencia de una adecuada información al ciudadano sobre la forma en la cual debe cumplir con sus deberes, este no puede argumentar el desconocimiento de la ley como causa para el incumplimiento de sus obligaciones administrativas. Sobre esta materia recientemente la Corte ha expuesto:

   ''(...) la ignorancia de la ley no puede ser admitida como justificación para el incumplimiento de los deberes constitucionales y legales de los ciudadanos, quienes no pueden argüir en forma razonable su falta de conocimiento en materias específicas para deducir de allí una imposibilidad del ejercicio de sus deberes esenciales y, con ello, pretender que sean relevados de su cumplimiento.

   Así como el Estado tiene obligaciones para con todas las personas, uno de ellos facilitar el acceso a la administración de justicia (C.P. 229), estas a su vez tienen un deber correlativo de cumplir la Constitución y las leyes, y colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia (C.P. art. 95-7)'' Cfr. Sentencia C-319 de 2002..

   El conocimiento de la ley es presupuesto de la organización estatal y, en principio, no tiene cabida el argumento de la ignorancia de la ley como excusa para el incumplimiento de los deberes que constitucionalmente corresponden a los administrados.

   Análisis del caso concreto

8. - Como se ha expuesto, en hechos ocurridos el 30 de julio de 2000, mediante un atraco el accionante fue despojado del vehículo de su propiedad, acudió a las autoridades de policía para denunciar el delito, luego se hizo presente en la oficina de tránsito del municipio de Chía para informar a la administración sobre el hurto del cual fue víctima, con el propósito de que en el futuro no le fueran cobrados los impuestos relacionados con la propiedad del automotor.

9. - Sin embargo, el 31 de octubre de 2003 fue emplazado por la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca para que procediera a realizar el pago de los impuestos del vehículo por los años gravables 2001 y 2002. Ejerció el derecho de petición y la administración le respondió que independientemente del hurto, los impuestos se deben cancelar.

   El estudio de las normas aplicables a la situación planteada por el ciudadano J.D.H., permite a la Corte establecer que la administración departamental, en particular la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca, ha actuado en el presente caso teniendo en cuenta los preceptos vigentes en materia de impuestos sobre automotores. Así, la ley 488 de 1998, por la cual se expidieron normas en materia tributaria y fiscal para entidades territoriales, en el capítulo VII -Impuestos sobre vehículos automotores -, artículos 140, 142 y 144, establece:

   ''ARTICULO 140. HECHO GENERADOR. Constituye hecho generador del impuesto, la propiedad o posesión de los vehículos gravados.

   (...)

   ARTICULO 142. SUJETO PASIVO. El sujeto pasivo del impuesto es el propietario o poseedor de los vehículos gravados

   (...)

   ARTICULO 144. CAUSACION. El impuesto se causa el 1o. de enero de cada año. En el caso de los vehículos automotores nuevos, el impuesto se causa en la fecha de solicitud de la inscripción en el registro terrestre automotor, que deberá corresponder con la fecha de la factura de venta o en la fecha de solicitud de internación''.

10. - La lectura de estas disposiciones permite establecer que las obligaciones tributarias del ciudadano J.D.H. respecto del impuesto sobre el vehículo que le fue hurtado, se generaron el 1º. de enero de cada anualidad, en particular de los años 2001 y 2002, debido a que ante la administración departamental de impuestos aparece registrado como propietario del vehículo de placa CHM 707, matriculado en el municipio de Chía, departamento de Cundinamarca.

11. - La administración ha prevenido al accionante explicándole que la obligación de pagar el impuesto por la totalidad del año gravable, sólo se puede desvirtuar si el contribuyente demuestra la cancelación de la matrícula del automotor, con anterioridad a la fecha en que se causa el impuesto en cada vigencia.

12. - Esta cancelación requiere de copia de la denuncia instaurada por el hurto del vehículo, pago del impuesto por la totalidad del año gravable y la respectiva solicitud por escrito, la cual debe ser llevada ante la unidad de tránsito del lugar donde se encontraba matriculado el automotor, para que esta expida la certificación relacionada con la ''cancelación de la matrícula''.

13. - El accionante se limitó a formular la denuncia ante las autoridades de policía, pero omitió tramitar la cancelación de la matrícula del automotor. Esta omisión ha traído como consecuencia que el ciudadano J.D.H. aparezca ante las autoridades administrativas como propietario de un vehículo que no posee, pero respecto del cual se encuentra en la obligación legal de pagar los impuestos establecidos en el capítulo VII de la ley 488 de 1998.

14. - No escapa al conocimiento de la Corte Constitucional que los hechos narrados por el accionante en el presente caso afectan a un número importante de personas, las cuales, además de ser víctimas del hurto del vehículo de su propiedad, son sometidas por las autoridades administrativas a una serie de trámites que si bien es cierto se encuentran establecidos en la ley, también lo es que contribuyen a agobiar a quienes han sido agraviados económica y moralmente.

15. - La primera reacción del ciudadano despojado violentamente de uno de uno de sus bienes, como ocurrió en el presente caso, es la de dar noticia del hecho a las autoridades de policía para dar comienzo a la búsqueda y recuperación del automotor, como también para iniciar el respectivo proceso penal.

16. - Sin embargo, la Corte Constitucional advierte una falta de coordinación y de cooperación entre las autoridades públicas, pues, en general, las dependencias del Estado encargadas de dar trámite a esta clase denuncias penales, deben disponer de un sistema que permita a la víctima del delito conocer desde el comienzo los trámites que debe adelantar a efecto de poner fin a las obligaciones tributarias, derivadas del derecho de propiedad que legalmente continúa detentando sobre un bien que materialmente ha salido de su órbita de posesión.

17. - Con el propósito de solucionar los inconvenientes originados en la ausencia de información a los propietarios de los vehículos hurtados, se podrían implementar mecanismos para informar a quienes resultan víctimas de hechos como el ocurrido al ciudadano J.D.H., respecto del deber que tienen de acudir ante las autoridades de tránsito para tramitar la ''cancelación de la matrícula'' del automotor.

18. - Tales mecanismos podrían consistir por ejemplo, en la implementación de una base de datos que conecte a las autoridades públicas vinculadas con la investigación judicial, el cobro de los impuestos y la cancelación de la matrícula del vehículo hurtado. Además, la Policía Nacional podría elaborar plegables que serían entregados en sus dependencias a las víctimas del hurto, instruyéndolas de esta manera sobre los trámites administrativos a seguir ante las autoridades de tránsito y de hacienda; igualmente se podría instruir a los agentes de policía y a los fiscales encargados de recibir las denuncias, acerca del deber de informar a las víctimas para que acudan ante las oficinas de tránsito y de hacienda.

19. - Por su parte, la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca podría requerir mensualmente de las autoridades de policía, un informe acerca de los vehículos matriculados en oficinas de tránsito de este departamento y que hayan sido reportados como hurtados; inmediatamente tenga esta información, la Secretaría de Hacienda, utilizando los datos que tiene en su poder relacionados con el nombre del propietario del vehículo y su domicilio, podría dirigirse a este por escrito para informarlo sobre el deber que tiene de tramitar la ''cancelación de la matrícula''.

20. - La administración pública no debe limitar su comportamiento a reclamar de los administrados cuidado y diligencia en los actos que ante ella se han adelantar, pues de su parte ella tiene el deber de informar adecuada, oportuna y realmente, sobre la forma como los interesados cumplirán con las obligaciones que el ordenamiento jurídico les impone.

21. - La satisfacción de las necesidades generales como propósito principal de la función administrativa, sólo puede ser lograda a partir de un compromiso auténtico de los entes estatales, más aún cuando éstos tienen a su cargo el deber constitucional de atender con eficiencia a las personas que acuden buscando solucionar los problemas que, en algunas ocasiones, son generados por la ausencia de coordinación entre los órganos de la administración pública.

22. - En el caso del ciudadano J.D.H., es evidente que no se ha presentado vulneración a sus derechos al debido proceso ni a la propiedad, ya que la administración departamental ha actuado conforme con las normas que rigen esta clase de asunto, pues se ha limitado a cobrar una suma de dinero que el accionante le adeuda. Además, como lo explicaron los despachos judiciales que conocieron en primera y segunda instancia, el peticionario cuenta con las acciones contencioso administrativas para, si lo considera procedente, impugnar las decisiones que la administración departamental ha adoptado en su contra.

    Por estas razones, será confirmada la decisión judicial mediante la cual el juzgado 32 civil del circuito de Bogotá, D.C., negó el amparo que le fue solicitado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,