Sentencia de Constitucionalidad nº 514/04 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 43621544

Sentencia de Constitucionalidad nº 514/04 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2004

PonenteAlvaro Tafur Galvis
Fecha de Resolución25 de Mayo de 2004
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-4938

Sentencia C-514/04

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Estímulos al sufragante

UNIDAD NORMATIVA-Integración excepcional

Conforme a reiterada jurisprudencia, la Corte de manera excepcional procede a integrar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y otros textos que no han sido demandados pero en relación con los cuales existe una unidad inescindible, cuando resulta materialmente imposible pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones acusadas sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ellas forman parte.

SUFRAGIO PARA ELECCIONES Y SUFRAGIO PARA DEMAS MECANISMOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Distinción

La Corporación ha establecido una clara diferencia entre el sufragio para las elecciones, y el sufragio para los demás mecanismos de participación democrática. La Corte ha puesto de presente que mientras las elecciones son concebidas como una forma de escogencia de personas o autoridades característica de la democracia representativa en la que la participación mediante el voto incide en el adecuado funcionamiento de la misma y en el grado de legitimidad de los elegidos, los otros mecanismos de participación política como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, son inherentes a un modelo de democracia participativa donde no necesariamente el ejercicio del derecho se materializa por medio del voto, y donde incluso la Constitución confiere eficacia jurídica a la abstención.

ABSTENCION EN EVENTOS DEMOCRATICOS NO ELECTORALES-Significado

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA DIFERENTES DE LAS ELECCIONES-Inexequibilidad de la concesión de estímulos a los sufragantes

ABSTENCION EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA DIFERENTES DE LAS ELECCIONES-Forma legítima de participación

DERECHO A LA ABSTENCION EN DETERMINADOS EVENTOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Instrumento legítimo de participación

Dado que como lo ha señalado claramente la Corte, la abstención en determinados eventos de participación ciudadana directa, es un derecho que no puede desconocerse, pues constituye un instrumento legítimo de participación, es claro que cuando se establece una diferencia de trato entre quien decide participar votando y quien decide participar haciendo uso de su derecho a abstenerse, se vulnera el artículo 13 superior.

Referencia: expediente D-4938

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos , y (parciales) de la Ley 403 de 1997 ''por la cual se establecen estímulos para los sufragantes''.

Actores: J.A.G.G.

M.A.M.U.

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil cuatro (2004).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos J.A.G.G. y M.A.M.U., presentaron demanda contra los artículos , y (parciales) de la Ley 403 de 1997 ''por la cual se establecen estímulos para los sufragantes.

Mediante auto del 13 de noviembre de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra los artículos , y (parciales) de la Ley 403 de 1997 respecto del cargo por la vulneración del artículo 13 superior y dispuso correr traslado de la misma al P. General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor P. de la República, y al P. del Congreso de la República, así como también al Ministerio del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

En el mismo auto inadmitió la demanda respecto de los cargos por violación de los artículos 1°, 40 y 379, inciso segundo, constitucionales y concedió un término de tres días a los accionantes para efectos de que éstos corrigieran la demanda, advirtiendo que si no era corregida dentro de ese término sería rechazada.

Así mismo a través del auto referido rechazó la demanda instaurada contra el artículo 1° (parcial) del Decreto 2097 de 2003.

Considerando que los accionantes, dentro del término legal, no corrigieron la demanda en el sentido que les fue indicado en el auto del 13 de noviembre de 2003, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 27 de noviembre de 2003, decidió rechazar la demanda formulada contra los artículos , y (parciales) de la Ley 403 de 1997 en relación con los cargos por violación de los artículos , 40 y 379 inciso segundo de la Constitución Nacional.

Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del P. General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.116 del 28 de agosto de 1997. Se subraya lo demandado.

''LEY 403 DE 1997''

(agosto 27)

por la cual se establecen estímulos para los sufragantes.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1º. El voto es un derecho y un deber ciudadano. La participación mediante el voto en la vida política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades.

Artículo 2º. Quien como ciudadano ejerza el derecho al voto en forma legítima en las elecciones y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados, gozará de los siguientes beneficios:

  1. Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hayan hecho, en caso de igualdad de puntaje en los exámenes de ingreso a las instituciones públicas o privadas de educación superior.

  2. Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores al reclutamiento en el servicio militar tendrá derecho a una rebaja de un (1) mes en el tiempo de prestación de este servicio, cuando se trate de soldados bachilleres o auxiliares de policía bachiller, y de dos (2) meses, cuando se trate de soldados campesinos o soldados regulares.

  3. Quien hubiere participado en la votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hubieren hecho, en caso de igualdad de puntaje en la lista de elegibles para un empleo de carrera del Estado.

  4. Quien hubiere ejercido el derecho al voto en la votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hicieron, en la adjudicación de becas educativas, de predios rurales y de subsidios de vivienda que ofrezca el Estado, en caso de igualdad de condiciones estrictamente establecidas en concurso abierto.

  5. El estudiante de institución oficial de educación superior tendrá derecho a un descuento del 10% del costo de la matrícula, si acredita haber sufragado en la última votación realizada con anterioridad al inicio de los respectivos períodos académicos.

(...)

Artículo 6º. Durante los noventa (90) días anteriores a la fecha de cada elección, o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial, la presente ley será divulgada a través de los medios de comunicación del Estado, tanto por el Gobierno Nacional como por las administraciones seccionales o locales respectivas. Así mismo, se dará a conocer en los establecimientos de educación media y superior.''

(...)

III. LA DEMANDA

Los demandantes afirman que las disposiciones resaltadas de los artículos , y de la Ley 403 de 1997 por la cual se establecen estímulos para los sufragantes'', vulneran el artículo 13 superior.

Al respecto recuerdan que:''...(E)l constituyente del 91 dio a la abstención un poder de decisión, al exigir un porcentaje de votación mínima para la validez de las decisiones tomadas por medio de los mecanismos de participación ciudadana. Así, en el caso del referendo del 25 de octubre, se le reconoció a la abstención ciudadana, cuando supera el 75%, un poder de veto sobre los proyectos de reforma de la constitución. Esto, desde el punto de vista de tomar partido ante la propuesta de reformar el orden jurídico, significa participar en la decisión rechazando el proyecto...''.

Consideran que el Constituyente marcó un clara diferencia entre ''las votaciones en que se usa un mecanismo de participación ciudadana y las elecciones ordinarias'', en donde en las primeras no votar es participar y en las segundas la abstención ciudadana significa no participar, de forma tal que, si bien actualmente es lícito estimular a quien vota en las elecciones ordinarias, no lo es en el caso de los eventos de participación ciudadana. Por lo que en su criterio se vulnera la Constitución si se da un trato a quienes votan y otro distinto a quienes participan absteniéndose, como en el evento del referendo del 25 de octubre de 2003.

Señalan que las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la igualdad, toda vez que: ''...La aplicación consecuente del derecho fundamental a la igualdad implica que no puede ser discriminado un ciudadano por la actitud que prefiera, votar o no votar el referendo, la cual no debe ser castigada ni premiada. Es evidente que ofrecer estímulos a quienes exhiban el comprobante de haber sufragado, significa un tratamiento desigual entre iguales, al discriminar entre quienes en una u otra forma participan en las elecciones del 25 de octubre, bien sea votando o absteniéndose...''.

En este sentido consideran que las políticas de estímulos adoptadas en el Decreto 2907 de 2003 en desarrollo de la Ley 403 de 1997 respecto del referendo del 25 de octubre de 2003 evidencian un tratamiento discriminatorio en contra de aquellas personas que se abstienen de votar y a favor de las que participen en el referendo depositando su voto, con lo que se distorsiona además la libertad de autodeterminación de los individuos en la medida en que la persona no tiene libertad plena para escoger cómo participar, puesto que se le presiona para que vote en una forma específica, con poderosos argumentos económicos y ventajas sociales, circunstancia que en sí misma niega el derecho de participación, pues las personas votarán en muchas ocasiones por obtener los estímulos sin comprender el trasfondo de su decisión.

IV. INTERVENCIONES

  1. Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministerio referido actuando a través de apoderada judicial, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.

El interviniente señala que las disposiciones acusadas establecen estímulos electorales aplicables a los participantes en el proceso electoral y en los demás mecanismos de participación ciudadana.

En ese sentido estima que: ''...El precepto constitucional contenido en el artículo segundo establece como fin esencial del Estado facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que afectan la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, disposición que se encuentra acorde con el establecimiento de los estímulos electorales para los sufragantes...''.

Indica que:''...El artículo 40 de la Carta que consagra las formas en que el ciudadano ejerce el derecho a participar contempla el tomar parte en elecciones, pebliscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, el establecimiento de esta preferencia, en el caso de un empate en la calificación dentro del proceso de selección estimula el ejercicio de este derecho y constituye una invitación al control del poder político...''.

Precisa que la Corte a través de sentencia C-337 de 1997, se pronunció sobre la exequibilidad del artículo segundo del proyecto de ley que da origen a la Ley 403 de 1997, que establece estímulos para el sufragante, por tanto se trata en este evento de una cosa juzgada constitucional. Como sustento de sus aseveraciones cita varios apartes de dicha providencia.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Señor P. General de la Nación, allegó el concepto número 3476, recibido el 3 de febrero de 2004, en el cual solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-041 de 2004 en donde ésta Corporación declaró la inexequibilidad de las expresiones ''y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados'' y ''o el día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial'', contenidas en los artículos y respectivamente de la Ley 403 de 1997 y que fueron demandadas dentro del expediente D-4709, motivo por el que considera que en el presente caso no es necesario hacer planteamiento alguno distinto a que se declare la existencia de la cosa juzgada constitucional absoluta.

En relación con el artículo 1° de la Ley 403 de 1997 la Vista Fiscal afirma que el actor no expone las razones que sustentan el cargo planteado contra las expresiones de dicho artículo que acusa como inconstitucionales, por lo que solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo al respecto por ineptitud sustantiva de la demanda.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

  1. Competencia

    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada hace parte de una Ley de la República.

  2. La materia sujeta a examen

    Para los actores las expresiones acusadas de los artículos , , y de la Ley 403 de 1997, vulneran el artículo 13 superior por cuanto establecen un tratamiento discriminatorio para quien participa a través de la abstención, al fijar estímulos solamente para quien participa mediante el voto. Particularmente alude a los eventos de participación ciudadana como el referendo en los que claramente se ha reconocido el derecho a la abstención y su significación como forma de participación.

    La interviniente en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, señala que las normas acusadas son el simple desarrollo de los mandatos superiores participativos, al tiempo que considera que el problema jurídico planteado ya fue resuelto en la sentencia C-337 de 1997.

    El Señor P. General de la Nación por su parte señala que existe cosa juzgada constitucional en relación con las expresiones acusadas de los artículos y de la Ley 403 de 1997 declarados inexequibles en la Sentencia C-041 de 2004.

    En cuanto a la acusación contra las expresiones del artículo 1° solicita a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.

    Corresponde a la Corte en consecuencia examinar si las expresiones acusadas contravienen o no el artículo 13 superior.

  3. Consideraciones preliminares

    Previamente la corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a i) la existencia de cosa juzgada en relación con las expresiones acusadas de los artículos y de la Ley 403 de 1997 y ii) la solicitud de inhibición en relación con el artículo 1° de la misma ley.

    3.1 Existencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con las expresiones ''y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados'' y ''o el día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial'', contenidas en los artículos y respectivamente de la Ley 403 de 1997.

    En el caso sometido a revisión encuentra la Corte que si bien la demanda de la referencia fue admitida mediante auto del trece (13) de noviembre de 2003, para esa fecha se encontraba en curso la demanda radicada bajo el número D-4709, en la que se demandaron igualmente las expresiones ''y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados'' contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997 y ''o el día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial'' contenida en el artículo sexto de la Ley 403 de 1997, que fueron declaradas INEXEQUIBLES mediante Sentencia C-041 del 27 de enero de 2004, M.P.C.I.V.H. La Parte resolutiva de dicha sentencia en el aparte pertinente señala:

    ''Primero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión ''y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados'', contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997.

    Segundo. Declarar INEXEQUIBLE la expresión ''o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial'', contenida en el artículo sexto de la Ley 403 de 1997. (...)''

    .

    Ha operado entonces el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de dichas expresiones contenidas respectivamente en los artículos y de la Ley 403 de 1997, por lo que ésta Corporación habrá de estarse a lo resuelto en esa sentencia por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en los términos señalados por el artículo 243 de la Carta Política y así se señalará en la parte resolutiva de esta providencia.

    3.2 La solicitud de inhibición

    Los actores demandan igualmente las expresiones ''La participación mediante el voto'' y ''será reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades.'' contenidas en el artículo 1° de la Ley 403 de 1997, respecto de las cuales no cabe invocar la configuración del fenómeno de cosa juzgada constitucional pues éstas no fueron objeto de la sentencia C-041 de 2004 a que se ha hecho referencia.

    El señor P. General de la Nación solicita a la Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación contra dichas expresiones del artículo 1° de la Ley 403 de 1997 por ineptitud sustancial de la demanda, pues considera que el actor no expone las razones que sustentan su acusación contra las mismas incumpliendo así el requisito señalado en el artículo del Decreto 2067 de 1991.

    Al respecto la Corte advierte que como se desprende del acápite de antecedentes de esta providencia el cargo por la vulneración del artículo 13 superior formulado por el actor y los argumentos que expone aluden tanto a los apartes acusados de los artículos y como a los del artículo 1° de la Ley 403 de 1997.

    Los actores controvierten en efecto el tratamiento discriminatorio que se daría en materia de estímulos a quien decide abstenerse en un evento de participación ciudadana y así participa, frente a quien decide participar ''mediante el voto''. Supuestos que se desprenden claramente del artículo 1° de la Ley 403 de 1997 Dicho artículo señala: Artículo 1º. El voto es un derecho y un deber ciudadano. La participación mediante el voto en la vida política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades. (Los apartes subrayados son los demandados por el actor).

    .

    Así, como se señaló en el auto admisorio respectivo los actores sí formularon en debida forma un cargo por vulneración del artículo 13 superior en contra de las expresiones del artículo 1° de la Ley 403 de 1997 y por ello la Corte procederá a su análisis.

  4. El examen de constitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 1° de la Ley 403 de 1997 frente al cargo planteado

    Para los actores las expresiones ''La participación mediante el voto'' y ''será reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades'' contenidas en el artículo 1° de la Ley 403 de 1997, establecen un tratamiento discriminatorio para quien participa a través de la abstención, al fijar estímulos solamente para quien participa mediante el voto. Particularmente alude a los eventos de participación ciudadana como el referendo en los que claramente se ha reconocido el derecho a la abstención y su significación como forma de participación.

    4.1 La necesidad de efectuar la unidad normativa con el resto del artículo en que se contienen las expresiones acusadas para completar la proposición jurídica demandada

    Cabe recordar que conforme a reiterada jurisprudencia Ver, entre otras las C-221/97 y C-320/97 M.P.A.M.C., la Corte de manera excepcional procede a integrar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y otros textos que no han sido demandados pero en relación con los cuales existe una unidad inescindible, cuando resulta materialmente imposible pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones acusadas sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ellas forman parte Al respecto ha dicho la Corte : ''Ahora bien, en determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.

    Algunos podrían objetar que esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo, porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio. En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.

    Con todo, se podría objetar también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se convierte en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, un sola demanda obligaría a la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible, pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si ésta última puede ser globalmente inexequible.

    La unidad normativa no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo cual explica que esta Corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas. Así, frente a una acusación parcial del artículo 45 del Código de Procedimiento Penal, la Corte concluyó que ''aunque es sólo una expresión la acusada de inconstitucional, dado que ella sólo es inteligible dentro del precepto íntegro de que forma parte, y en vista de que las consideraciones que atrás quedan consignadas se refieren a la norma en su integridad, sobre ésta versará el pronunciamiento de exequibilidad.'' Igualmente, frente a una demanda parcial del artículo 495 del estatuto procesal civil, la Corte concluyó que era necesario analizar la totalidad de la disposición, pues no sólo ''el aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma'' sino que, además, ''de declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la regulación que el legislador quiso hacer''.

    5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.'' Sentencia C-320/97 M.P.A.M.C..

    .

    En el presente caso, resulta evidente que para comprender integralmente el sentido de las expresiones demandadas del artículo 1° de la Ley 403 de 1997 es necesario acudir a la parte no demandada del mismo artículo.

    Así mismo debe tenerse en cuenta que en caso de ser declaradas inexequibles las expresiones acusadas el texto restante quedaría incompleto, sin sentido. En efecto el artículo en esas circunstancias quedaría con el siguiente texto:

    Artículo 1º. El voto es un derecho y un deber ciudadano. (...) en la vida política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y como tal (...)

    Así las cosas la Corte integrará la unidad normativa con el conjunto del artículo 1° de la Ley 403 de la 1997 y procederá a examinar el cargo formulado en relación con él.

    4.2 La Jurisprudencia constitucional en materia de estímulos a los sufragantes y la afirmación del derecho a la abstención como forma legítima de participación en el caso de los mecanismos de participación ciudadana diferentes de las elecciones.

    Para efectos del análisis del cargo planteado por el actor resulta pertinente recordar que esta Corporación se ha ocupado en varias ocasiones del análisis de los estímulos a los sufragantes establecidos tanto en la Ley 403 de 1997, como en la Ley 815 de 2003.

    Al respecto la Corporación ha establecido una clara diferencia entre el sufragio para las elecciones, y el sufragio para los demás mecanismos de participación democrática.

    La Corte ha puesto de presente que mientras las elecciones son concebidas como una forma de escogencia de personas o autoridades característica de la democracia representativa en la que la participación mediante el voto incide en el adecuado funcionamiento de la misma y en el grado de legitimidad de los elegidos Ver Sentencia C-337/97 M.P.C.G.D.. , los otros mecanismos de participación política como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, son inherentes a un modelo de democracia participativa donde no necesariamente el ejercicio del derecho se materializa por medio del voto, y donde incluso la Constitución confiere eficacia jurídica a la abstención Ver Sentencia C-041/04 M.P.C.I.V.H., SV. M.J. cepeda E. y J.C.T...

    En ese orden de ideas en la sentencia C-041 de 2004 la Corporación estableció que si bien en materia de elecciones el estímulo a los sufragantes resulta legítimo Sentencia C-337/97 M.P.C.G.D.. , en el caso de los demás mecanismos de participación política dicho estímulo contraviene la Constitución, por cuanto en relación con ellos la abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición, y en este sentido establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales significa desconocer los derechos reconocidos en la Constitución para quienes deciden abstenerse.

    Al respecto la Corte expuso concretamente los siguientes argumentos que ahora se reiteran. Dijo la Corporación:

    ''4. Inexequibilidad de la concesión de estímulos a los sufragantes en mecanismos de participación ciudadana como referendo, plebiscito, consulta popular y revocatoria del mandato.

    Bajo la vigencia de la Constitución de 1886, Colombia era una democracia representativa en los términos clásicos expuestos por Montesquieu, para quien ''El pueblo no debe entrar en el Gobierno más que para elegir a sus representantes, lo que está muy a su alcance'' Montesquieu, De l'esprit des lois, libro II, Vol. I, p. 15, París, 1999.. En ese contexto, la abstención electoral, término que deriva de la voz latina abstentio que significa no hacer o no obrar Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, S.J. de Costa Rica, 2000., no producía efecto jurídico alguno; es más, diversos analistas J.B., ''Le vote obligatoire'', R. de Droit Public et de la Science Politique, Tomo V, libro I, París, 1923; W.H., M., I. of apathy, P.S., 2 ( 1954 ), R.R., Electoral participation. A comparative analysis, S., 1980 y R.E.W. y S.J.R., Who votes?, Yale University Press, N.H., 1980. en el mundo han criticado, en sus respectivos países, la abstención electoral por considerarla como un simple acto de apatía, una demostración de un marcado desinterés y desconocimiento de los asuntos públicos, más no en términos de una decisión racional y expresión de una determinada voluntad política de rechazo bien sea por el sistema político, por la no identificación con los candidatos que se presentan a la contienda electoral o sus respectivos programas de gobierno.

    En este orden de ideas, sin duda el adecuado funcionamiento de una democracia representativa y el grado de legitimidad de los elegidos, dependen de una masiva participación de los ciudadanos en los comicios electorales. De allí que, en esta variedad de democracia la abstención sea vista como un comportamiento negativo, y en consecuencia, es admisible constitucionalmente que el legislador establezca determinados estímulos para los ciudadanos que cumplan con ese deber, sin que por ello se considere vulnerado el derecho a la igualdad frente a quienes decidieron no tomar parte en las elecciones.

    Sobre el particular se pronunció la Corte en sentencia C-337 de 1997, con ponencia del Magistrado C.G.D., cuando afirmó que el funcionamiento de la democracia precisaba la participación de los ciudadanos, y por ende, ''se trata de cambiar la conducta apática de los ciudadanos frente al voto por un comportamiento positivo, mediante la concesión de estímulos y el reconocimiento por parte del Estado del buen ciudadano''.

    Las anteriores consideraciones, sin embargo, no resultan ser extensivas al caso de los mecanismos de participación ciudadana, por las razones que pasan a explicarse.

    La Constitución de 1991 operó el tránsito de una democracia representativa, de estirpe liberal clásico y donde el ciudadano se limita a elegir periódicamente a sus representantes, a una democracia participativa donde aquél está llamado a tomar parte en los procesos de toma de decisiones en asuntos públicos Ver al respecto, entre otros, los siguientes fallos: T-469 de 1992 M.P.A.M.C.; C-011 de 1994 M.P.A.M.C.; C-089 de 1994 M.P E.C.M.; C-336 de 1994 M.P.C.G.D.; C-386 de 1996 M.P.A.M.C.; SU-747 de 1998 M.P.E.C.M.; C-602 de 2000 M.P.E.C.M.; C- 1110 de 2000 M.P.A.M.C.; C-866 de 2001 M.P.J.C.T.; T- 1337 de 2001 M.P.R.U.Y.; T-637 de 2001 M.P.M.J.C.E.; T-596 de 2002 M.P.M.J.C.E. y C- 827 de 2003 M.P.C.I.V.H... Este cambio sustancial en el régimen político colombiano, aunado a la regulación constitucional de que fueron objeto los mecanismos de participación ciudadana, conduce a examinar la validez del establecimiento legal de estímulos para los ciudadanos que decidan participar durante los mencionados certámenes democráticos.

    En efecto, el diseño constitucional y estatutario de los mecanismos de participación, basado en la exigencia de la consecución de unos determinados umbrales mínimos para que el acto sea válido, conduce a que en Colombia la abstención produzca efectos jurídicos.

    Al respecto, la Corte en sentencia C-551 de 2003, con ponencia del Magistrado E.M.L., realizó las siguientes consideraciones en relación con los referendos reformatorios de la Constitución:

    ''Y es que la regulación del artículo 378 de la Carta confiere una eficacia específica a la abstención en los referendos constitucionales, puesto que es posible que una reforma obtenga una mayoría de votos afirmativos, pero no sea aprobada, por cuanto el total de los votos no sobrepasó el umbral de participación requerido.

    Ahora bien, el Constituyente hubiera podido adoptar una fórmula que garantizara una participación mínima en el referendo, para legitimar democráticamente el pronunciamiento ciudadano, pero sin conferir eficacia jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido establecer, como lo hacen otros ordenamientos, que los votos favorables al referendo no sólo deben ser la mayoría de los votos depositados sino que esos votos positivos deben representar un determinado porcentaje del censo electoral, pues de esa manera se asegura una participación mínima, pero sin conferir efectos jurídicos a la abstención, ya que únicamente los votos favorables son tenidos en cuenta para determinar si el umbral de participación fue o no sobrepasado Sobre esas diversas fórmulas, ver F.H.. Le referéndum... Loc-cit, p 41. .

    En tales circunstancias, al establecer como requisito de aprobación de un referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de un porcentaje mínimo de votos favorables, la Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la convirtió en una estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la aprobación de una determinada reforma constitucional por medio de referendo. No sería entonces razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos a la abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa política no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones.

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