Sentencia de Constitucionalidad nº 671/04 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2004

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano G.R.C.L. demandó el artículo 33 numeral 5 de la Ley 617 de 2000, en el que se consagra el régimen de inhabilidades de los diputados.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.188 del 9 de octubre de 2000.

LEY 617 de 2000

(octubre 6)

por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 33. De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:

(...)

5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.

El accionante solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad del numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, por considerar que viola los artículos 292, inciso segundo, y 4, 13, 150, 188 y 293 de la Constitución Política. Expone los siguientes argumentos para fundamentar su petición:

La expresión ''tercer grado de consanguinidad; segundo de afinidad'' consagrada en el numeral demandado, desconoce el límite de la inhabilidad señalada por el inciso segundo del artículo 292 de la Carta Política a parientes de diputados para la elección en cargos o corporaciones públicas, puesto que esa norma Superior establece que la inhabilidad para ser designado funcionario de la correspondiente entidad territorial se limita únicamente hasta el segundo grado de consanguinidad y primero civil.

Por consiguiente, dicha expresión viola el principio de supremacía de la Constitución (art. 4), en el que se señalan los límites del ejercicio del poder y se determinan el ámbito de libertad y los derechos fundamentales.

Desconoce también el artículo 13 superior por cuanto marginan de la elección a cargos o corporaciones públicas a personas que tengan vínculos familiares en tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad con diputados electos en el respectivo departamento.

Dado que el artículo 44 numeral 4 de la Ley 617 establece la misma inhabilidad para los parientes de los concejales A partir del contenido normativo de la mención hecha por el actor, la Corte infiere que él pretende referirse es al artículo 40 de la Ley 617 de 2000, en el que se alude a las inhabilidades de los concejales. , pero extendiéndolas únicamente hasta el segundo grado de consanguinidad y primero de afinidad, el legislador incurre en vulneración del derecho a la igualdad porque cierra oportunidades para que parientes en tercer grado de consaguinidad y segundo de afinidad de diputados puedan ser designados funcionarios de las correspondientes entidades territoriales.

Así mismo, al adoptarse esta ley como norma de orden público y de obligatorio cumplimiento, se violan los derechos consagrados en la Constitución Política a favor de los parientes en tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad de diputados. Por ello desconoce el artículo 150 de la Carta, que asigna la función legislativa al Congreso de la República.

El Presidente de la República también violó el ordenamiento superior (C.P., art. 188) al sancionar y promulgar la norma acusada, la cual desconoce ''los derechos establecidos para ejercer funciones dentro de las respectivas entidades territoriales a los parientes de los diputados en 3 grado de consanguinidad y segundo de afinidad''. (folios 5 y 6)

Por último, desconoce el artículo 293 de la Constitución por exceder ''las inhabilidades para ejercer funciones dentro de los entes territoriales a los familiares de los diputados a tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad''. (folio 6)

La Directora del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. Expone los siguientes argumentos:

La disposición legal de la cual hace parte el texto demandado encuentra su fundamento en los artículos 287 de la N. Superior, relativa a la autoridad de las entidades territoriales, y el 293 ibídem, que ordena que la ley determine las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.

El contenido normativo que hace parte del texto acusado tiene su justificación constitucional y legal, ya que las inhabilidades allí consignadas, específicamente las relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de diputados, están fundamentadas en los principios de descentralización, autonomía territorial y son desarrollo de los principios de imparcialidad y transparencia propios del ejercicio de la función pública, la buena marcha de la administración y el ámbito discrecional y funcional del legislador para el establecimiento de las prohibiciones en cabeza de los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los dignatarios territoriales y miembros de corporaciones públicas, según los grados de consanguinidad y afinidad ya mencionados.

La norma acusada hace parte del ámbito discrecional y funcional del legislador para el establecimiento de las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones en cabeza de los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de dignatarios territoriales y miembros de las corporaciones públicas.

La supuesta violación del derecho a la igualdad, bajo la premisa que existe un trato discriminatorio, queda sin fundamento jurídico, pues la inhabilidad que prevé la norma en cuestión no es para los familiares de los diputados, sino para la persona que quiera inscribirse y ser elegido en dicha posición.

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad del numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, por los aspectos analizados. Sustenta su solicitud en estas razones:

La demanda parte de un supuesto errado con relación a los supuestos normativos que integran la norma constitucional que se pretende mostrar como vulnerada. Si bien ambas disposiciones, esto es la norma demandada y el artículo 292 de la Carta Política, tienen como objetivo primordial la transparencia e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, los destinatarios de dichas normas no son similares, puesto que en la primera son los diputados en sí mismos, al paso que en la segunda son los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de dichos funcionarios.

La norma acusada no desconoce el artículo 4 constitucional porque no excede ni amplía lo establecido en el artículo 292 de la Carta Política, con relación a la inhabilidad que tienen los parientes de los diputados electos en las respectivas entidades territoriales, sino que se remite a supuestos de hecho totalmente distintos, como lo son las inhabilidades para ser electo o inscrito como diputado o concejal.

El aparte demandado no vulnera el principio de igualdad, ya que es totalmente proporcional y razonable, en tanto encuentra su sustento en un objetivo constitucionalmente válido que se concreta en la búsqueda de transparencia y moralidad de las actuaciones de quienes ejercen función pública a nivel departamental.

En el caso específico de los cargos de elección popular, es el artículo 293 constitucional el que señala que la ley determinará las inhabilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, lo cual es muestra de las amplias facultades que el legislador tiene para regular la materia.

En el presente caso, la limitación impuesta por la disposición acusada no resulta excesiva, toda vez que es estrictamente necesaria para lograr la finalidad buscada. Con ello, se evita que estén en el poder personas que puedan llegar a favorecerse las unas a las otras en razón de los vínculos que tienen, y la concentración del poder en una única familia. A efectos de lograr este objetivo, se exige que para que se configure la inhabilidad, los parientes pertenezcan al mismo partido o movimiento político, pues, de lo contrario, sería un solo grupo el que adoptaría las decisiones, unidos no sólo por su ideología sino por razón de su parentesco.

Finalmente, si el legislador tomó la decisión de ser más exigente con los diputados que con los concejales, ésta es una decisión autónoma del Congreso de la República, en virtud de la regla general de competencia legislativa que tiene para fijar el régimen de inhabilidades aplicable a quienes aspiren a ocupar cargos de elección popular en las entidades territoriales.

1. Competencia

   De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de las leyes.

   Como en esta ocasión el objeto de la acción pública recae sobre el artículo 33 de la Ley 617 de 2000, la Corte es competente para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.

2. El asunto sometido a control de constitucionalidad

   El numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 está conformado por tres enunciados normativos relativos al régimen de inhabilidades de los miembros de las asambleas departamentales.

   En primer lugar, dispone que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado quien tenga vínculo por matrimonio o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil con funcionarios que dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento.

   En segundo lugar, quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente o de parentesco en los grados señalados en el precepto normativo anterior con personas que dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

   En tercer lugar, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.

   El actor estima que el numeral 5 en referencia viola, en particular, el precepto contenido en el inciso segundo del artículo 292 de la Constitución Política porque, al establecer las inhabilidades de los diputados en el precepto impugnado, las extiende hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad, contrariando lo dispuesto en el aludido mandato constitucional que las fija en el segundo grado de consanguinidad y primero de afinidad. A partir de esta deducción, extiende los argumentos de violación a los mandatos contenidos en los artículos 4, 13, 150, 188 y 293 de la Carta Política.

   Por su parte, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Procurador General de la Nación solicitan que se declare la constitucionalidad del precepto impugnado. Expresan que éste constituye un desarrollo legítimo, razonable y proporcional de la potestad de configuración legislativa que asiste al Congreso de la República para establecer el régimen de inhabilidades de los diputados, con fundamento en el artículo 293 de la Constitución. Coinciden en resaltar la equivocación en que incurre el actor al darle al inciso segundo del artículo 292 de la Carta un alcance diferente al que tiene, puesto que la norma demandada alude a las inhabilidades de los diputados, mientras que el texto constitucional se refiere a las inhabilidad que recaen sobre los parientes de éstos.

   La Corte advierte que el reparo de inconstitucionalidad recae únicamente sobre el tercero de los enunciados normativos antes descritos, sin que el actor cuestione el alcance de los dos primeros. Por lo tanto, esta Corporación se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo sobre la primera parte del inciso demandado, en el cual se dispone lo siguiente: ''Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento''.

   Vistas así las cosas, corresponde a la Corte Constitucional determinar si el Congreso de la República vulneró los principios rectores invocados por el actor al consagrar, dentro del régimen de inhabilidades de los diputados, grados superiores a los fijados por el inciso segundo del artículo 292 de la Carta Política e inferiores a los señalados, en la misma ley y para la misma materia, para los concejales. Con tal propósito, se hará referencia a los fundamentos constitucionales para la adopción de un régimen de inhabilidades para esta categoría de servidores públicos.

3. Determinación del régimen de inhabilidades de los diputados

   Las inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas. También han sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-380/97, M.P.H.H.V.; C-200/01, M.P.E.M.L. y C-1212/01, M.P.J.A.R...

   De otra parte, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política, los diputados, como miembros de las asambleas departamentales, son servidores públicos, están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercen sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento.

   En el texto constitucional se consagran diferentes preceptos referentes a inhabilidades de los servidores públicos y en algunos de ellos se fijan diferentes grados de parentesco. Así por ejemplo, el artículo 126 dispone que los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente; agrega que tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación; el artículo 292, prescribe que no podrán ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros o compañeras permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil; el artículo 293 señala que, sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las inhabilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales; los artículos 303 y 312 facultan al legislador para fijar las inhabilidades de gobernadores y de concejales, respectivamente, y frente al primero de ellos el artículo 304 dispone que su régimen de inhabilidades e incompatibilidades no será menos estricto que el establecido para el Presidente de la República Disposiciones adicionales sobre inhabilidades de los servidores públicos están contenidas, entre otros, en los artículos 179, 181, 183, 197, 253, 261, 264 y 279 de la Constitución Política. .

   Así mismo, frente a la determinación del régimen de inhabilidades de los diputados existe una norma expresa y específica en la Constitución Política, que prevalece sobre las demás disposiciones generales sobre la materia. Corresponde al artículo 299, en el cual se establece que ''El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda'' Esta atribución fue dada al legislador por el Constituyente en 1991 y se ha conservado en las reformas hechas al artículo 299 Superior por los Actos Legislativos 01 de 1996, 02 de 2002 y 01 de 2003. .

   Por lo tanto, según lo dispone el artículo 299 del Texto Superior, la determinación del régimen de inhabilidades de los diputados, por expresa disposición constitucional, hace parte del ámbito de configuración legislativa; no obstante, el Constituyente le ha fijado como límite que no pueda ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda.

   Y, entonces, ¿cuál es el régimen de inhabilidades de los Congresistas en las materias a que alude el precepto impugnado?

   Como se indicó, si bien el actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de todo el numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617/00, sus argumentos de inconstitucionalidad se refieren al tercer enunciado normativo previsto en dicho numeral, es decir, el referente a la inhabilidad para inscribirse como candidatos o ser elegidos diputados de quienes tengan entre sí vínculos por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil y se inscriban por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.

   En esta materia la Constitución Política consagra expresamente una inhabilidad para los miembros del Congreso de la República. El artículo 179 numeral 6 establece que ''no podrán ser congresistas: (...) 6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha''.

   Entonces, si el artículo 299 Superior asigna al legislador la atribución para fijar el régimen de inhabilidades de los diputados y establece como condición que el régimen no sea menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda, al observarse que el contenido normativo demandado contiene los mismos grados de parentesco previstos en la Carta para los Congresistas, no puede más que concluirse que el legislador, al incorporar el precepto acusado al ordenamiento jurídico nacional, ha actuado dentro de los límites que le fija la Constitución Política.

   Adicionalmente, esta Corporación comparte el sentido de la intervención del Ministerio del Interior y de Justicia y el concepto del Procurador General de la Nación, que ilustran sobre la equivocada interpretación que el actor asigna al inciso segundo del artículo 292 de la Constitución Política y a su invocación como norma Superior de referencia para sustentar los cargos de inconstitucionalidad, por cuanto, como lo resaltan los intervinientes, el aludido precepto constitucional se refiere a inhabilidades que recaen sobre el cónyuge, compañero o compañera permanente y los parientes de los diputados, mientras que el numeral 5 acusado consagra ciertas inhabilidades para los diputados.

   Finalmente, la norma demandada tampoco podrá vulnerar el principio de igualdad ni los artículos 150, 188 y 293 de la Carta Política, puesto que contiene un ejercicio legítimo y proporcional de la atribución asignada expresamente al legislador por el artículo 299 de la Constitución, en concordancia con el artículo 179-6 ibídem, y porque, en relación con los concejales, el artículo 312 Superior no señala un grado de rigurosidad semejante al previsto para la determinación del régimen de inhabilidades de los diputados; por consiguiente, el legislador bien podrá fijar diferentes regímenes de inhabilidad para diputados y concejales, así correspondan a materias semejantes. El Constituyente no exige que el régimen de inhabilidades sea el mismo para todos los miembros de corporaciones públicas en el orden territorial y, por el contrario, faculta por separado al legislador para que los fije a partir de diferentes parámetros de referencia (C.P., arts. 299 y 312).

   De conformidad con las precedentes consideraciones, la Corte declarará, por los cargos analizados, la exequibilidad de la expresión ''Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha'', contenida en el numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,