Sentencia de Constitucionalidad nº 720/04 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2004

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.A.V.Q. presentó demanda contra las expresiones ''diputados'' y ''concejales municipales y D., y miembros de juntas administradoras locales municipales y D.'' contenidas en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003.

Mediante auto del 16 de enero de 2004 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al P. General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República así como al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

Así mismo ordenó invitar a la Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de Municipios con el mismo fin.

Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del P. General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.244 del 10 de julio de 2003. Se subraya lo demandado.

'' LEY 821 DE 2003''

(julio 10)

por la cual se modifica el artículo 49 de la Ley 617 de 2000.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...)

Artículo 1º. El artículo 49 de la Ley 617 de 2000 quedara así:

"Artículo 49. Prohibiciones relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales, y D.; concejales municipales, y D.; y miembros de juntas administradoras locales municipales y D.. Los cónyuges o compañeros permanentes, y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y D. y concejales municipales y D., y miembros de juntas administradores locales municipales y D. no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizados del correspondiente departamento, distrito o municipio, ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestador as de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio.

Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y D. y concejales municipales y D., y miembros de juntas administradoras locales municipales y D. y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.

Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y D. y concejales municipales y D., y miembros de juntas administradoras locales municipales y D., sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente.

Parágrafo 1º. Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.

Parágrafo 2º. Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores previstas en este artículo también se aplicarán en relación con la vinculación de personas a través de contratos de prestación de servicios.''

(...)

El demandante afirma que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 2°, 13 y 83 constitucionales.

Para el actor la prohibición establecida en la norma en la que se contienen las expresiones acusadas no encuentra sustento en precepto constitucional alguno que limite la posibilidad de contratar a los familiares de los Diputados, Concejales Municipales y D. y miembros de las Juntas Administradoras Locales Municipales y D.. Con lo que el artículo 2° constitucional resultaría vulnerado al no asegurarse la efectividad de los derechos que tendrían estas personas a ser tratadas en las mismas condiciones que cualquier contratista.

Considera que, si bien es función del Congreso expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública conforme a lo previsto en el inciso segundo, numeral 25 del artículo 150 constitucional, esa función no es ilimitada para el legislador. En ese sentido, estima que si bien es válido que con el fin de lograr la mayor transparencia e imparcialidad en las decisiones que son emitidas por las autoridades públicas y en especial aquellas relativas a la contratación administrativa, no es aceptable que las restricciones legales desborden los límites constitucionales en lo relativo a la proporcionabilidad de las inhabilidades. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-429 de 1997.

Afirma que las expresiones acusadas vulneran concretamente el derecho a la igualdad, toda vez que, establecen un trato discriminatorio durante el tramite contractual con la administración del orden municipal o departamental, al prohibir participar en ese proceso contractual a los cónyuges, compañeros permanentes o parientes que tengan lazos familiares con los Diputados Concejales Municipales y miembros de las Juntas Administradoras Locales Municipales y D., sobre todo si se tiene en cuenta que ese mismo trato no se presenta con los parientes de los miembros del Congreso de la República, esto es Senadores y Representantes, en los eventos en que contratan con el Gobierno en el orden nacional y para quienes no se encuentra estipulada ese tipo de inhabilidad en la Ley 80 de 1993.

Indica así mismo que no es justo que se asimile la situación de las personas a que aluden las expresiones acusadas, con la de ''los representantes legales de las entidades estatales y servidores públicos de la misma entidad contratante que la Ley los inscribe como inhábiles, ya que estos de una u otra forma sí son directos responsables de la escogencia del contratista. Mientras que la Asamblea y Concejo, entidades autónomas e independientes de la entidad departamental o municipal (Gobernación-Alcaldía) y sus entidades descentralizadas, no son representantes de estas y en el trámite contractual no se les permite su participación bajo ninguna situación de orden legal...''.

Finalmente señala que las expresiones acusadas vulneran el artículo 83 superior, toda vez que, parten del supuesto que los Diputados, C.D. o miembros de las Juntas Administradoras Locales Municipales y D. actúan de mala fe y tienen necesariamente una injerencia en el procedimiento contractual del respectivo Departamento o Municipio por ser parte de una Corporación Administrativa. Al tiempo que sus cónyuges o compañeros permanentes y sus parientes, -que son personas independientes que no pertenecen al sector público-, se ven afectadas por esa situación durante el procedimiento administrativo de contratación, pues si participan en un concurso o licitación su conducta se presume igualmente de mala fe por el solo hecho del parentesco.

1. Ministerio del Interior y de Justicia

   El Ministerio referido actuando a través de apoderada judicial, interviene en el presente proceso, para solicitar que se declare la constitucionalidad de las expresiones acusadas, a partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.

   Recuerda que la Corte Constitucional a través de la sentencia C-952 de 2001, se pronunció en relación con la naturaleza del régimen de inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos y así mismo mediante sentencia C-329 de 1995 se manifestó en relación con la autonomía del legislador para establecer un régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Al respecto cita apartes de las providencias referidas.

   En ese sentido precisa que: ''... del texto constitucional que desarrolla el capítulo de la Función Pública se desprenden disposiciones sobre el carácter del Régimen de Inhabilidades para acceder a cargos públicos y ejercer la función pública y sobre prohibiciones o las limitaciones del servidor público durante el tiempo que ostente dicha calidad para hacer nombramientos o para que se designen a personas con las cuales tiene vínculos de parentesco u otro lazo, los cuales no son de aplicación absoluta por precepto superior, ya que se admiten excepciones y se otorgan competencias legislativas para reglamentar los casos a los cuales ha de aplicarse...''. Al respecto cita los artículos 126 y 292 constitucionales.

   Señala que para efectos de las restricciones y límites de la contratación en el ejercicio de la función pública, los artículos 126 y 292 superiores, tienen desarrollo legal en varias disposiciones jurídicas como: i) el Estatuto de la Contratación Administrativa (Ley 80 de 1993, art. 8, literales a y g, art. 9, literales b y c y art. 10), ii) Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002, art. 35, numeral 18, art. 36, art. 40) y iii) Ley 617 de 2000 (art. 49, modificado por el art. 1° de la Ley 821 de 2003).

   Manifiesta que las expresiones acusadas encuentran su fundamento en el artículo 287 superior relativo a la autonomía de las entidades territoriales y en el artículo 293 constitucional, que ordena que la ley determine las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-126 de 1993.

   Reitera que el inciso tercero del artículo 1° de la Ley 821 de 2003: ''... tiene justificación constitucional y legal, ya que las prohibiciones allí consignadas relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las JAL está fundamentado en los principios de descentralización, autonomía territorial y el desarrollo de los principios de imparcialidad y transparencia propios del ejercicio de la función pública, la buena marcha de la administración y el ámbito discrecional y funcional del legislador para el establecimiento de las prohibiciones en cabeza de los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los dignatarios territoriales y miembros de las corporaciones públicas, según los grados de consanguinidad y afinidad...''.

   En esa medida afirma que las expresiones acusadas no implican una extralimitación en las funciones del legislador ni tampoco que éste vaya más allá del mandato constitucional que le fue dado y menos que haya desbordado los límites constitucionales en lo relacionado con la proporcionalidad del régimen de inhabilidades legales ya que no estableció inhabilidades diferentes a las constitucionales, por el contrario el hecho de que se trate de regular cargos relativos a entidades territoriales consideradas como órganos autónomos, admite ese tipo de desarrollo legal dentro de los parámetros constitucionales fijados, de forma tal que, aunque la prohibición para la designación de determinadas personas haya sido establecida legalmente en el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad no implica una violación a la Constitución aunque el artículo 292 superior establezca un límite diferente, esto es, se refiera a los parientes en el segundo grado de consanguinidad y primero de afinidad, pues este desarrollo normativo se encuentra ajustado a lo preceptuado en el artículo 126 superior.

   En ese sentido considera que: ''...lo que no podría hacer la ley es flexibilizar un régimen de inhabilidades y prohibiciones señalado directamente por precepto superior, es decir, una inhabilidad o prohibición legal no puede ser menos rigurosa que una inhabilidad o prohibición constitucional sobre la misma materia, y en este caso no es menos severa...'', especialmente si se tiene en cuenta que la Corte Constitucional ha sido enfática en que el legislador goza por mandato superior de plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en relación con la definición de algunas de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso de las prohibiciones para la elección y el ejercicio de la función de los representantes legales de entidades territoriales y miembros de las corporaciones públicas.

   Al respecto cita las sentencias C-194 de 1995, C-231 de 1995, C-329 de 1995, C-373 de 1995, C-151 de 1997, C-618 de 1997, C-483 de 1998, C-209 de 2000 y un aparte de la sentencia C-415 de 1994.

   Manifiesta que las expresiones acusadas no vulneran el artículo 2° superior, toda vez que, no ignoran el fin esencial del Estado Social de Derecho que pretende brindar a todas las personas la efectividad de los principios y derechos constitucionalmente previstos, al fijar circunstancias de nexos familiares como factores determinantes dentro del régimen de inhabilidades e incompatibilidades para designar, nombrar y/o contratar a personas que se encuentran en ciertos niveles de parentesco y afinidad, por el contrario los términos demandados se adecuan a los mandatos constitucionales en la medida en que respetan los principios de legalidad, transparencia, responsabilidad e imparcialidad imperantes dentro del ordenamiento jurídico.

   Así mismo indica que las expresiones acusadas no vulneran el artículo 4° superior, puesto que, lo previsto por el legislador no va más allá del mandato superior ni ha desbordado los límites constitucionales en la proporcionalidad del régimen de inhabilidades legales ya que no establece inhabilidades diferentes no menos severas a la luz de las disposiciones constitucionales.

   Considera que no se vulnera el artículo 13 superior por el hecho de haber previsto el legislador las expresiones acusadas, toda vez que, la prohibición en ellas fijadas no desconoce la garantía de los derechos e intereses de las personas, por cuanto no involucra un concepto de discriminación, dado que la diferencia allí establecida no se enmarca dentro de un significado común y corriente de discriminación, sino que se analiza dentro de un contexto jurídico acorde con los mandatos constitucionales.

   Finalmente aduce que los términos demandados no vulneran el artículo 83 superior, puesto que con ellos se pretende: ''...ajustarse a los lineamientos de seguridad jurídica que deben imperar dentro del ordenamiento jurídico, con el único fin de brindar protección frente a los derechos adquiridos por las personas, pero en ningún momento está presumiendo mala fe en las gestiones adelantadas por las personas que tengan nexos familiares con determinados servidores públicos, por el contrario, al señalar taxativamente los grados de parentesco y afinidad, lo que se pretende es que efectivamente no sea puesta en duda la buena fe de dichas personas ni mucho menos de la autoridad pública, en el ejercicio de sus funciones...''.

2. Federación Colombiana de Municipios

   El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones demandadas, a partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.

   Recuerda el interviniente que la norma original de la Ley 617 de 2000 ya había sido objeto de impugnación ante la Corte Constitucional con el mismo argumento del caso sub examine, dado que en esa oportunidad el demandante consideró que la prohibición a los parientes para ser designados no podía limitarse como dispuso la norma, sino que debía comprender hasta los grados de parentesco que prevé el artículo 126 constitucional. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-1105 de 2001.

   En ese sentido considera que el legislador procedió como en aquél entonces anhelaba el actor y en consecuencia amplió la inhabilidad prevista extendiéndola a otros grados de parentesco, sin embargo, el actual demandante: ''... censura que el legislador haga la Constitución más severa, pues mientras ella prohíbe que se designen los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil de los diputados y concejales, la Ley hace extensiva la interdicción a los parientes por consanguinidad hasta el cuarto grado, y por afinidad hasta el segundo...''.

   Afirma además que el supuesto normativo de las disposiciones acusadas no es idéntico al previsto en el artículo 292 constitucional, toda vez que, el artículo referido se ocupa solamente de los parientes de Diputados y Concejales, en tanto que la Ley 821 de 2003 se refiere a estos cargos públicos y adicionalmente menciona a los Gobernadores, A. y miembros de las Juntas Administradoras Locales, de forma tal que, en relación con los Diputados y A. se trata de una Ley que amplía una inhabilidad establecida por la Constitución Nacional, especialmente si se considera que frente a los demás cargos públicos enunciados, esto es, Gobernadores, A. y miembros de Juntas Administradoras Locales, dado que no existe un mandato constitucional expreso, el legislador en principio sí gozaría de potestad legislativa para ampliar la restricción constitucional, salvo que esté de por medio el derecho a la igualdad.

   Advierte que la Corte Constitucional ha entendido que cuando la Constitución establece unas inhabilidades para determinados cargos públicos esa circunstancia no impide que el legislador introduzca unas nuevas diferentes, sobre todo cuando el Constituyente le difiere el desarrollo legal de esa materia. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-367 de 1996.

   Así las cosas aduce que en el caso sub examine se trata de la ampliación de una circunstancia concreta y puntual de una inhabilidad; en consecuencia de una parte se podría afirmar que la Constitución se ha limitado a fijar un mínimo parentesco por debajo del que no podrá ser permisivo el legislador, estando sin embargo, facultado para hacerlo mucho más severo en ejercicio de su potestad de la regulación pública, y, de otra parte se puede afirmar que la Constitución está limitando el derecho de participación en el ejercicio de la función pública, sin remisión alguna al legislador garantizando que en aquellos eventos en que el parentesco no alcance tal proximidad sea posible el acceso a los diversos cargos de las entidades estatales. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-147 de 1998.

   Concluye entonces que en lo que se refiere a los parientes de los demás servidores públicos, esto es, Gobernadores, A. y miembros de las Juntas Administradoras Locales si bien no existe una limitante constitucional expresa, no es razonable ni acorde con el derecho a la igualdad que los parientes de los Concejales y Diputados, más allá del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, puedan ser designados en esos cargos públicos, mientras que en los demás cargos públicos referidos sí gozan de esa posibilidad.

El Señor P. General de la Nación, allegó el concepto número 3507, recibido el 8 de marzo de 2004, en el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas, de conformidad con las siguientes consideraciones.

Advierte que para la fecha en que se decida este proceso se habrá producido sentencia en relación con la demanda presentada por similares cargos contra las expresiones acusadas dentro del proceso D-4853, por lo que en esas circunstancias se estaría en presencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

Manifiesta que las limitaciones contenidas en las expresiones acusadas para el ejercicio de un cargo o una función pública, no desconocen el derecho al trabajo ni el derecho la igualdad y mucho menos a la participación ciudadana; por el contrario, hacen efectiva la defensa y garantía del interés general, toda vez que, las prohibiciones establecidas en el inciso 3 y en el parágrafo 2 del artículo 1° de la Ley 821 de 2003, se encuentran ajustadas a la Constitución política, puesto que, la propia Carta Política en el inciso segundo del artículo 150-25 establece que compete al Congreso expedir el Estatuto General de Contratación Pública y en especial el de la Administración Nacional.

En ese sentido considera que el legislador puede establecer una serie de inhabilidades e incompatibilidades orientadas al buen suceso de la contratación estatal, muestra de ello es lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 80 de 1993, en donde se señaló un listado de situaciones que impiden la participación en licitaciones o concursos de ciertas personas, en razón de ciertas circunstancias bien personales o materiales; de forma tal que, la definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como su duración en el tiempo, es competencia del legislador y objeto de una competencia discrecional amplia, sustentada en las distintas disposiciones constitucionales.

Precisa que no todas las inhabilidades o incompatibilidades están reguladas de forma expresa por la Constitución, dado que si bien el Estatuto fundamental prevé algunas inhabilidades para determinados funcionarios, en él no se definen todas aquellas aplicables a los empleos públicos, razón por la que el inciso segundo del artículo 123 constitucional y el numeral 23 del articulo 150 superior señalan que es competencia del legislador regular la función pública y establecer los requisitos, exigencias, condiciones o calidades que deben reunir las personas que aspiran ejercerla, así como el régimen disciplinario y el de inhabilidades e incompatibilidades a que ellas están sujetas.

Advierte que corresponde al Congreso dentro de cierto margen de discrecionalidad, entrar a definir y a señalar el alcance de aquellos hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, lo mismo que su extensión en el tiempo y las sanciones que se aplicarán a quienes incurran en ellas. Al respecto cita la sentencia C- 558 de 1994.

Señala que en general las inhabilidades: ''...restringen el acceso a la función pública a personas que por sus actuaciones, por sus nexos con otros servidores o por la función que venían cumpliendo para la Administración, no permiten que se cumplan los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad, establecidos en el articulo 209 constitucional, para el ejercicio de la función publica, entendida ésta como el conjunto de tareas y actividades que deben cumplir los diferentes órganos del estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo asegurar la realización de sus fines...''.

Considera que dado que las inhabilidades restringen ciertos derechos fundamentales, como la igualdad, el trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio y el de participar en la conformación del poder publico, es necesario que su regulación se adecúe a estrictos criterios de razonabilidad y proporcionalidad, que garantice que no presente una limitación injustificada ni excesiva de los referidos derechos, toda vez que la potestad de configuración normativa del Legislador no es absoluta.

Estima que la prohibición que tienen los cónyuges, compañeros permanentes y parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, de los diputados, concejales municipales y distritales, para contratar directa o indirectamente, con el respectivo departamento, distrito o municipio, o con sus entidades descentralizadas de conformidad con lo previsto en el inciso tercero del artículo 1° de la Ley 821 de 2003, se ajusta completamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

En ese sentido señala que lo pretendido con la prohibición establecida en el inciso tercero del artículo 1° de la Ley 821 de 2003: ''...es asegurar la excelencia en el ejercicio de la función pública, evitando que se pueda presentar el tráfico de influencias e intercambio de favores entre quienes representan los departamentos y municipios y quienes asumen la representación de las asambleas, concejos municipales o distritales, y las juntas administradoras locales del orden municipal y distrital, lo cual ocasionaría un grave deterioro de la moralidad y la pureza de las correspondientes relaciones entre el Estado y los particulares, pero especialmente, en el derecho a la igualdad de aquellos ciudadanos que pese a poseer las calidades para ocupar esos cargos públicos, son desplazados por los parientes de quienes ejercen autoridad administrativa en el correspondiente ente territorial...''.

Indica que las expresiones acusadas no vulneran los fines del Estado sino mas bien buscan su consecución y adecuado cumplimiento, toda vez que, con la fijación de reglas que determinen los requisitos y condiciones personales y profesionales necesarios para acceder al ejercicio de la función pública se logra que ese ejercicio sea acorde con el buen servicio a la colectividad para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Para concluir afirma que las expresiones acusadas no vulneran el principio de buena fe, puesto que una de las necesidades actuales del Estado es combatir el fenómeno de corrupción y evitar la utilización de bienes públicos con el fin de satisfacer intereses individuales, situaciones que aquejan el ejercicio de la función pública, de suerte que lo pretendido con el establecimiento de la prohibición contenida en las expresiones acusadas es asegurar la transparencia en el ejercicio de los cargos allí previstos, a través de un mecanismo razonable y proporcionado al fin perseguido que es consolidar la idoneidad, moralidad y probidad de las personas que se desempeñen en esos cargos, generando en consecuencia un ambiente de confianza y legitimidad en relación con el manejo de los asuntos públicos.

1. Competencia

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada hace parte de una Ley de la República.

2. Existencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con las expresiones ''diputados'' y ''concejales municipales y distritales'' contenidas en el inciso 3º del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003.

   La Corte constata que en la Sentencia C-348 de 2004 la Corporación decidió declarar la exequibilidad de las expresiones ''diputados'' y ''concejales municipales y D.'', contenidas en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003, ''en el entendido que las prohibiciones allí previstas se aplican únicamente dentro del ámbito territorial de competencia del correspondiente diputado o concejal'' La parte resolutiva de dicha sentencia en su aparte pertinente señaló:

   ''Tercero.- Declarar exequibles los apartes demandados del inciso tercero y del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 821 de 2003, en el entendido que las prohibiciones allí previstas se aplican únicamente dentro del ámbito territorial de competencia del correspondiente diputado o concejal.'' Sentencia C-348/04 M.P.J.C.T..

   La Corte sustentó su decisión en las siguientes consideraciones:

   ''3.2. Las inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas. También han sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-380-97, M.P.H.H.V.; C-200-01, M.P.E.M.L. y C-1212-01, M.P.J.A.R...

   El ordenamiento jurídico consagra dos tipos de inhabilidades en consideración a la naturaleza y la finalidad de la limitación. En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se aplica en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. En el otro grupo se hallan las inhabilidades que no constituyen sanción ni están relacionadas con la comisión de faltas, sino que corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y obedecen a la efectividad de principios, derechos y valores constitucionales, como son la lealtad empresarial, moralidad, imparcialidad, eficacia, transparencia o sigilo profesional, entre otros postulados. Desde este segundo punto de vista, la inhabilidad no constituye una pena ni una sanción, sino una garantía de que el comportamiento anterior o el vínculo familiar no afectarán el desempeño del empleo o función, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad, imparcialidad y moralidad del aspirante.

   3.3. De acuerdo con los artículos 6º, 123 y 150 numeral 23 de la Constitución, salvo los eventos expresamente señalados por el Constituyente, corresponde a la ley determinar el régimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades y requisitos para desempeñar los empleos públicos. De ahí que, tal y como lo ha dicho esta Corte, el legislador dispone de una amplia discrecionalidad para establecer el régimen de inhabilidades para los servidores públicos, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política Según lo ha señalado esta Corporación, ''el Legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta define. Diferente es la situación del operador jurídico, quien debe interpretar estricta y restrictivamente las causales de inelegibilidad, en tanto y cuanto son excepciones legales al derecho de las personas a acceder a los cargos públicos''. Sentencia C-200-01, M.P.E.M.L.. . Corresponde entonces a este órgano político ''evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas'' Sentencia C-194-95, M.P.J.G.H.G.. .

   En ejercicio de esa facultad, el legislador tiene dos límites. De una parte, no podrá modificar las inhabilidades ya señaladas por el constituyente Para la Corte Constitucional, ''el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª) La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia. De acuerdo con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional''. Sentencia C-540-01. y, en los demás asuntos, deberá hacerlo de manera razonable y proporcional, de tal suerte que no desconozca los principios, valores y derechos consagrados en la Carta Política. Según lo señaló la Corte, ''el Legislador no está constitucionalmente autorizado para regular de cualquier forma los requisitos para el desempeño de la función pública, puesto que debe armonizar, de un lado, la defensa de los intereses colectivos incita en la consagración de las causales de inelegibilidad y, de otro lado, el derecho político fundamental Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-181-94, M.P.A.M.C., T-058-97, M.P.C.G.D. y T-759-99, M.P.A.B.C.. de acceder a los cargos públicos (C.P. art. 40-7). Por ello, tal y como esta Corporación lo ha manifestado en varias oportunidades Sentencias C-329-95 y C-209-00, M.P.V.N.M. y C-618-97, M.P.A.M.C., las condiciones de ingreso y permanencia en el servicio público deben ceñirse a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, las cuales deberán determinarse teniendo en cuenta `el cargo de que se trate, la condición reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades''' Corte Constitucional. Sentencia C-200-01, M.P.E.M.L.. .

   Así entonces, el legislador está constitucionalmente facultado para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad referentes al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y adopte reglas razonables y proporcionales, podrá señalar los motivos que las configuren. El legislador adoptará estas determinaciones, ''según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa misma'' Sentencia C-617-97, M.P.J.G.H.G.. .

   Dado que el régimen de inhabilidades restringe derechos fundamentales como la igualdad, el trabajo o la participación en la conformación, ejercicio y control del poder público, entre otros (C.P., arts. 13, 25 y 40), la potestad de configuración legislativa no es absoluta. Por ende, la adopción de tales restricciones deberá corresponder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad Para esta Corporación, el que sean razonables significa que ''no puede ser arbitraria sino objetivamente justificables. Por consiguiente, debe existir una correspondencia adecuada entre el medio adoptado y la referida finalidad. Que sea proporcional implica que no puede ser excesiva en procura de alcanzar el fin buscado, es decir, que sea estrictamente necesaria para conseguirlo o que exista una relación justa y mesurada entre la causal de inelegibilidad adoptada y la finalidad que se pretende al impedir el nombramiento de la persona incursa en ella''. Sentencia C-1212-01, M.P.J.A.R... Al respecto esta Corporación ha señalado que: ''...aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones y cargos públicos a condiciones y requisitos, para esta Corte cualquier limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del poder político'' Corte Constitucional. Sentencia C-537-93, M.P.H.H.V.. Esta sentencia ha sido retomada en varias ocasiones por la Corporación. Ver, entre otras, las sentencias C-373-95, M.P.C.G.D. y C-1212-01, M.P.J.A.R...

   (...)

   Con base en lo expuesto, procede ahora la Sala a establecer si las inhabilidades impugnadas se fundamentan o no en principios constitucionales que las soporten Si bien las inhabilidades limitan el ejercicio de derechos fundamentales, como el derecho de acceder al desempeño de cargos y funciones públicas, cuando se efectúa el control abstracto de constitucionalidad no procede aplicar un control estricto, en la medida en que la propia Carta Política ha atribuido al legislador la función de establecer esas causales, con el fin de proteger la moralidad e imparcialidad de la administración. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-618-97, M.P.A.M.C.. .

   (...)

   ''(E)n relación con las normas sobre la inhabilidad para ser directa o indirectamente contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio o de sus entidades descentralizadas o para ser vinculados por contratos de prestación de servicios, la Corte resalta que estas disposiciones hacen parte del desarrollo de la atribución dada por el artículo 150 inciso final de la Constitución, según el cual compete al Congreso de la República expedir el estatuto general de contratación de la administración pública.

   Estas medidas constituyen igualmente un desarrollo legislativo razonable y proporcionado, como instrumento necesario e idóneo para el logro de los principios rectores de la actuación administrativa y garantizar que las actuaciones públicas estén despojadas de propósitos o intenciones ajenos al servicio público y al interés general. Lo que buscan las disposiciones demandadas es evitar, entre otros efectos, la ingerencia indebida de los miembros de las corporaciones públicas en la gestión pública del orden territorial y a favor de sus allegados, lo cual no puede entenderse como una sanción legislativa a los parientes de los diputados y concejales. De tal suerte que las inhabilidades en referencia constituyen una garantía de imparcialidad, transparencia y moralidad de la gestión pública en los departamentos, distritos y municipios.

   Además, el artículo 292 no constituye el único referente constitucional para efectos de determinar el régimen de prohibiciones de la contratación estatal que se surta en el orden territorial. Por consiguiente, la regulación legislativa sobre asuntos ajenos a los contemplados en ese artículo superior que invoca el actor, no constituye, per se, una vulneración de la Carta Política, y menos aún cuando en esta materia tampoco existe exigencia constitucional alguna que aluda al carácter vinculante de los grados de parentesco señalados en el inciso segundo del artículo 292 de la Carta.

   La Corte concluye entonces que las medidas adoptadas representan la voluntad del legislador, que, a partir de su propia verificación de las experiencias conocidas y la evaluación de la gestión territorial, ha estimado pertinente fijar tales restricciones, sin que ellas afecten de manera irrazonable o desproporcionada los derechos a la igualdad, trabajo o acceso a cargos y funciones públicas de los parientes de diputados y concejales.

   En consecuencia, se declarará la exequibilidad de los apartes demandados del inciso tercero y el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 821 de 2003, pero precisando que las prohibiciones allí previstas surtan efectos únicamente dentro del ámbito territorial de competencias del respectivo diputado o concejal.

   No obstante lo anterior, para evitar alcances irrazonables de las disposiciones acusadas, en el mismo sentido de lo señalado en la sentencia C-618 de 1997, M.P.A.M.C., ''la Corte entiende que la disposición acusada no se aplica a aquellos contratos por medio de los cuales la administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas, un determinado bien o servicio, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, tal y como sucede por ejemplo con la prestación de los de los servicios públicos, pues en tal caso la inhabilidad sería totalmente irrazonable'' Sentencia C- 348/04 M.P.J.C.T. .

   En dicha sentencia la Corte no limitó los efectos de su decisión en cuanto declaró la exequibilidad de las expresiones ''diputados'' y ''concejales municipales y distritales'' contenidas en el inciso 3º del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003, en el entendido a que se ha hecho referencia, por lo tanto es claro que respecto de la acusación hecha en el presente proceso contra las mismas expresiones ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en los términos señalados por el artículo 243 de la Carta Política.

   Así las cosas, respecto de los cargos formulados en el presente proceso contra dichas expresiones, esta Corporación habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

3. Ausencia de cosa juzgada en relación con las expresiones ''y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales'' contenidas en el inciso 3º del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003

   En el presente proceso el actor demandó igualmente las expresiones ''y miembros de juntas administradoras locales municipales y D.'' contenidas en el inciso 3º del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003, respecto de las cuales la Corte no se pronunció en la Sentencia C-348 de 2004 por no haber sido objeto de la demanda analizada en esa oportunidad, que aludía específicamente al caso de los diputados y concejales municipales o distritales La Corte sintetizó de la siguiente manera la acusación formulada en esa ocasión contra las expresiones ''diputados'' y ''concejales municipales y distritales'' contenidas en el inciso 3º del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003. Dijo la Corte: ''manifiesta que existe desproporción e irrazonabilidad en la prohibición para que los parientes de los diputados y concejales, dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, puedan ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizado del departamento, distrito o municipio, o miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectiva entidad territorial, así como para ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.

   Considera que, si los límites establecidos por el artículo 292 de la Constitución a los parientes de los concejales y diputados para ser designados como empleados de las respetivas entidades territoriales sólo alcanzan el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil, debe inferirse entonces que la previsión de prohibiciones a grados de parentesco superiores a los descritos para eventos de menor implicación institucional como los referidos en el párrafo precedente, resulta desproporcionada, máxime cuando se trata de personas que no están sujetas a una relación de subordinación con la respectiva entidad territorial ni adquieren las atribuciones legales que los empleados si podrían tener, como son la dirección administrativa o la autoridad política o civil, por ejemplo.''Sentencia C-348/04 M.P.J.C.T..

   .

   Así las cosas, en relación con dichas expresiones no puede predicarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y debe procederse por la Corte al examen de los cargos planteados por el actor en su demanda.

4. El análisis de los cargos planteados contra las expresiones ''y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales'' por la supuesta vulneración de los artículos 2, 13 y 83 superiores. Reiteración de los criterios expuestos por la Corte en las Sentencias C-311 y C-348 de 2004.

   Para el actor el hecho de que en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003 se establezca que ''Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y D. y concejales municipales y D., y miembros de juntas administradoras locales municipales y D. En itálica el aparte acusado en el presente proceso, sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente'', vulnera los artículos 2, 13 y 83 superiores.

   La interviniente en representación del Ministerio del Interior y de Justicia solicita la declaratoria de constitucionalidad de las expresiones acusadas. Hace énfasis en que la determinación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades se enmarca dentro de una amplia potestad de configuración del legislador y en que la norma no desconoce en manera alguna el principio de buena fe.

   El interviniente en representación de la Federación Colombiana de Municipios solicita por el contrario que se declare la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas y hace énfasis en el carácter irrazonable y desproporcionado que tendría la prohibición a que alude la norma en que se contienen las expresiones acusadas.

   El señor P. General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad de dichas expresiones por cuanto en su criterio la prohibición a que ellas aluden resulta perfectamente proporcionada y razonable y se enmarca claramente dentro del cumplimento de las finalidades del Estado y particularmente dentro del respeto del principio de moralidad que rige la función administrativa.

   Al respecto la Corte constata que las mismas consideraciones que llevaron a la Corte a declarar la exequibilidad de las expresiones ''diputados'' y ''y concejales municipales y distritales'' en la Sentencia C-348 de 2004 M.P.J.C.T.. contenidas en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003 deben reiterarse en el presente caso en relación con las expresiones ''y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales'', contenidas en el mismo inciso acusadas en el presente proceso.

   En efecto, como allí se señaló, haciendo a su vez alusión a las consideraciones expuestas en la sentencia C-311 de 2004 M.P.Á.T.G., el Legislador si bien goza de un amplio margen de configuración en materia de establecimiento de inhabilidades e incompatibilidades, debe respetar, sin embargo, los límites que en este campo impone la Carta Política Ver en este sentido, entre otras las sentencias C-200/01 M.P.E.M.L., C-247/01 M.P.C.G.D., C-952/01 M.P.A.T.G., C-1212/01 M.P.J.A.R., C-373/02 M.P.J.C.T. ., bien porque ella haya fijado de manera explicita determinados parámetros Ver entre otras las Sentencias C-1412 /00 M.P.M.V.S.M. y C-200/01 M.P.E.M.L., bien porque la actuación del Legislador deba subordinarse a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos y en particular los determinados en los artículos 13, 25, 26 y 40-7 superioresVer entre otras las Sentencias C-952/01 M.P.Á.T.G., C-1212/01 M.P.J.A.R., C-064/03 M.P.J.A.R., C-625/03 M.P.M.G.M.C., y C-015/04 M.P.M.J.C.E.. .

   La Corte precisó en dichas sentencias que el alcance concreto de la potestad de configuración del legislador, en éste, como en los demás casos, dependerá de la precisión con la que la Constitución haya regulado la institución jurídica de que se trate y que en este sentido la posibilidad que en cualquier circunstancia tiene el Legislador para desarrollar la Constitución dependerá, en su alcance, del mayor o menor margen que haya dejado la Constitución Ver las sentencias C-064 de 2003 M.P.J.A.R.A.V.J.C.T.. S.V.Á.T.G. y C- 311/04 M.P.Á.T.G...

   La Corte señaló así mismo que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras finalidades, ''para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares'' y cómo al tenor del artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los ''(...) de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (...)''. Y que la necesidad de poner en práctica la aplicación de estos principios superiores significa que quienes acceden al desempeño de funciones públicas, así como quienes contratan con la administración, deben someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias, acordes con los supremos intereses que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la prosperidad colectiva Ver Sentencia C-209/00 M.P.V.N.M. , sin que con ello pueda entenderse que se desconoce el derecho a participar en los asuntos públicos a que alude el artículo 40-7 superior, ni que se limite indebidamente el ejercicio de sus derechos y en particular el derecho a la igualdad Ver sentencia C- 311/04 M.P.Á.T.G. y C-348/04 M.P.J.C.T...

   A partir de los anteriores presupuestos, en cuanto a las expresiones ''y los miembros de las juntas administradoras locales municipales y distritales'' contenidas en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 200 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003, a que alude el actor, la Corte hace énfasis en i) que no existe ninguna disposición constitucional que regule de manera directa el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de sus miembros y de sus parientes, tanto para acceder a un cargo público Sobre el alcance de las inhabilidades para acceder a un cargo público ver, entre otras las Sentencias C-1372/00 M.P.A.B.S.,. C-711/02 M.P.Á.T.G.C.-1066/02 M.P.J.A.R.. como para contratar con el Estado Sobre el alcance de las inhabilidades para contratar con el Estado, ver, entre otras, las sentencias C-415/94 M.P.E.C.M., C-489/96 M.P.A.B.C., C-711/96 M.P.F.M.D., C-429/97 M.P.A.M.C., C-054/01 M.P.Á.T.G.. , al tiempo que los artículos 293, 318 y 322 superiores ARTÍCULO 293.-- Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones.

   ARTÍCULO 318.-- Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.

   En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley*, que tendrá las siguientes funciones:

1. Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas.

2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.

3. Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.

4. Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.

5. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.

   ARTÍCULO 322.-- Bogotá, Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. (Reformado. Acto Legislativo No. 01 de 2000. ART. 1º).

   Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

   Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo, a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

   A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio. asignan a la ley de manera general la regulación del régimen aplicable a dichas juntas administradoras locales; ii) que en función de asegurar la plena vigencia de los principios de moralidad e imparcialidad en la administración local, -tomando en cuenta particularmente la función atribuida a dichas juntas administradoras de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal-, bien puede el Legislador, sin desbordar los límites de su potestad de configuración establecer reglas estrictas dirigidas a asegurar el pleno respeto de los referidos principios; iii) que como se precisa más adelante la prohibición ha de entenderse circunscrita al respectivo distrito o municipio, por lo que no puede considerarse que la norma esté estableciendo una prohibición desproporcionada o irrazonable que vulnere los derechos fundamentales de las personas a las que ella se aplica Ver Sentencia C-311/04 M.P.Á.T.G. ; iv) que lo que buscan las disposiciones demandadas es evitar, entre otros efectos, la injerencia indebida de los miembros de las corporaciones públicas en materia de contratación en el orden territorial a favor de sus allegados, de tal suerte que la prohibición aludida constituye una garantía de imparcialidad, transparencia y moralidad de la gestión pública en los distritos y municipios y no el desconocimiento de la buena fe de los miembros de las Juntas Administradoras Locales Municipales o D. ni de sus parientes, por lo que no cabe en consecuencia considerar vulnerado en este caso dicho principio constitucional invocado por el actor (art. 83 C.P.); y v) que la prohibición a que alude el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 200 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003 se predica sin distinción de todos los miembros de juntas administradoras locales o distritales y de sus parientes en los casos a que en él se alude, por lo que tampoco puede considerarse vulnerado el principio de igualdad.

5. La constitucionalidad condicionada de las expresiones acusadas

   Ahora bien, de la misma manera que la Corte advirtió en las sentencias C-311 y C-348 de 2004 que las inhabilidades a que alude el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003 deben predicarse exclusivamente dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo servidor -por lo que condicionó la exequibilidad de las disposiciones acusadas en dichos procesos a ese entendimiento En la Sentencia C-311/04 la Corte decidió en efecto ''Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del segundo inciso del articulo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003, en el entendido que respecto de diputados y concejales, cuando los mismos diputados y concejales no actúan como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, se aplicará la regla prevista en el segundo inciso del artículo 292 de la Constitución y que la inhabilidad a que dicho inciso se refiere se aplica dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo gobernador, alcalde, diputado, concejal o miembro de junta administradora local, municipal o distrital.''. Sentencia C-311/04 M.P.Á.T.G.

   En tanto que en la Sentencia C-348/04 decidió ''Declarar exequibles los apartes demandados del inciso tercero y del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 821 de 2003, en el entendido que se aplica únicamente dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo gobernador, alcalde o miembros de juntas administradoras locales, municipales y distritales.'' Sentencia C-348/04 M.P.J.C.T..-, en el presente caso ha de hacerse idéntica precisión.

   En ese orden de ideas la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones ''y miembros de juntas administradoras locales municipales o distritales'' en el entendido que la prohibición a que alude el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003 se aplica dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo miembro de junta administradora local, municipal o distrital.

   Así mismo ha de entenderse, -como también se precisó en la Sentencia C-348 de 2004-, que la prohibición contenida en dicho inciso no impide a las personas a que éste alude contratar bienes o servicios que la administración -en este caso municipal o distrital-, ofrezca, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales Ver las Sentencias C-618 de 1997 M.P.A.M.C. y C- 348/04 M.P.J.C.T. .

   Así las cosas la Corte condicionará en este sentido la exequibilidad de las expresiones acusadas y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E:

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-348 de 2004, en relación con la acusación formulada contra las expresiones ''diputados'' y ''concejales municipales y D., contenidas en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, las expresiones ''y miembros de Juntas Administradoras Locales Municipales y D.'' contenidas en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por artículo 1º de la Ley 821 de 2003, en el entendido que la prohibición a que alude dicho inciso se aplica dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo miembro de junta administradora local, municipal o distrital, así como que ella no impide a las personas allí enunciadas contratar bienes o servicios que la administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales.

N., comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expedienteCLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

PresidentaJAIME ARAUJO RENTERÍA

MagistradoALFREDO BELTRÁN SIERRA

MagistradoMANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

MagistradoJAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

MagistradoRODRIGO ESCOBAR GIL

MagistradoMARCO GERARDO MONROY CABRA

MagistradoR.U.Y.

Magistrado (E)ÁLVARO TAFUR GALVIS

MagistradoIVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (e)

ACLARACION PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO R.U.Y. A LA SENTENCIA C-720 DE 2004.

INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PUBLICOS E INHABILIDADES PARA CONTRATAR-Distinción (Aclaración parcial de voto)

ACCESO A CARGOS PUBLICOS Y LIBERTAD DE CONTRATAR-Distinción (Aclaración parcial de voto)

LIBERTAD ECONOMICA Y DERECHOS POLITICOS-Regulación legal de proceso económicos es mayor (Aclaración parcial de voto)

VIDA ECONOMICA-Mayor posibilidad de regulación legislativa (Aclaración parcial de voto)

INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PUBLICOS E INHABILIDADES PARA CONTRATAR-Libertad del Congreso para establecerlas es menor para acceso a cargos públicos/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Carácter más estricto que respecto de inhabilidades para contratar (Aclaración parcial de voto)

La libertad del Congreso para establecer inhabilidades para acceder a cargos públicos es menor que aquella que el mismo Congreso tiene para establecer inhabilidades para contratar, puesto que en el primer caso se trata de una limitación a un derecho político fundamental, en donde la libertad del Congreso se encuentra limitada, mientras que en el segundo evento se trata de una limitación de una libertad económica, en donde las posibilidades de intervención legislativa son mayores, debido a la dirección general de la economía por el Estado (CP art. 334). Y por esa razón, el control constitucional de las inhabilidades que la ley prevé para acceder a cargos públicos debe ser más estricto que el control constitucional de las inhabilidades previstas para contratar.

1- Comparto plenamente la parte resolutiva y la orientación general de la presente sentencia. Estoy de acuerdo en que la Corte debía declarar exequibles, por los cargos analizados, las expresiones "y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales", contenidas en el tercer inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, pero condicionando su alcance, tal y como lo hace la parte resolutiva. Estoy de acuerdo en que, como lo dice la sentencia, con ese condicionamiento, la disposición acusada representa una limitación razonable y proporcionada de la posibilidad de contratar de ciertas personas, con el fin de lograr un propósito constitucionalmente importante, como es la protección de la moralidad administrativa. A pesar de lo anterior, y con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a aclarar mi voto, por cuanto discrepo parcialmente de la fundamentación de la sentencia.

2- Mi desavenencia surge de la tesis planteada en el fundamento 4º de la parte motiva, según la cual la presente providencia lo único que hace es reiterar la doctrina desarrollada por las sentencias C-311 de 2004 y C-348 de 2004, que analizaron otros apartes del mismo artículo 49 de la Ley 617 de 2000. Sin embargo ese argumento me parece problemático por la sencilla razón de que los apartes analizados por las citadas sentencias C-311 de 2004 y C-348 de 2004 hacían referencia a inhabilidades para ocupar cargo públicos, mientras que las expresiones acusadas y declaradas exequibles en la presente oportunidad regulan inhabilidades para contratar. Y esa diferencia es importante, como paso a mostrarlo brevemente.

3- Es cierto que en estos tres casos la Corte estudió inhabilidades establecidas por la ley por razones de parentesco, lo cual asemeja las normatividades declaradas exequibles en las distintas sentencias, pues todas las regulaciones prevén condiciones o hechos que impiden que una persona ejerza un derecho. Sin embargo, un análisis más detallado muestra que se trata de asuntos diversos, por la sencilla razón de que el acceso a los cargos públicos es un derecho político fundamental (CP art. 40), mientras que la libertad de contratar es una libertad económica (CP art. 333 y 334). Y ese punto es significativo, por cuanto las posibilidades que tiene la ley de regular los procesos económicos y de intervenir en las libertades económicas son mayores que aquellas que tiene el mismo Estado de regular los procesos políticos e intervenir en los derechos políticos fundamentales. La razón es muy clara y es la siguiente: la Carta consagra la dirección de la economía por parte del Estado (CP art. 334), lo cual permite que la ley limite y encauce considerablemente la libertad económica, mientras que la Constitución reconoce y promueve el pluralismo político (CP art. 7º), por lo cual no es posible que el Estado establezca una forma de planificación y dirección de la vida política. Este punto ha sido destacado por la Corte en varias ocasiones, en donde ha precisado que la Carta consagra un Estado social de derecho (C.P. art. 1), que ''combina el intervencionismo económico -lo cual supone una permanente posibilidad de restricción estatal de las libertades económicas- con el radical respeto de los derechos civiles y políticos -por lo cual la restricción de estos últimos debe tener fundamento expreso y específico'', por cuanto la Constitución ''no prevé formas de dirigismo estatal político o ético sino que, por el contrario, consagra como principio el pluralismo y la coexistencia de las más diversas formas de vida'' Sentencia C-265 de 1994, fundamento 4. Este criterio fue reiterado en varias oportunidades ulteriores, como las sentencias C-445 de 1995, C-093 de 2001 y C-1260 de 2001, entre otras. .

4- Esta mayor posibilidad que goza la ley de regular la vida económica tiene obviamente una incidencia clara sobre el rigor del control ejercido por el juez constitucional sobre las limitaciones de la libertad económica, ya que, a mayor libertad configurativa del legislador, menor severidad del escrutinio judicial. Ese punto también había sido precisado por esta Corte con claridad, cuando ha indicado al respecto:

''En aquellos campos en donde la Carta confiere a las mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia Constitución protege. En estos eventos, y por paradójico que parezca, el estricto respeto de la Carta exige un escrutinio judicial suave, que sea respetuoso de la libertad política del Congreso, a fin de que el juez constitucional no invada las competencias propias del Legislador.

Por el contrario, en aquellos asuntos en que la Carta limita la discrecionalidad del Congreso, la intervención y control del juez constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por la Constitución. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto la Carta así lo exige.

Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte del legislador. Así, si se trata de ámbitos en donde el Congreso goza de una amplia discrecionalidad de regulación, entonces el control judicial debe ser menos intenso, precisamente para que el juez no anule la libertad del Legislador. En cambio, en aquellos campos en donde la Constitución limita la discrecionalidad del Congreso, la injerencia del juez constitucional es mayor y el control constitucional debe ser más estricto'' Sentencia C-093 de 2001, criterio reiterado, entre otras, por las sentencias C-445 de 1995, C-093 de 2001 y C-1260 de 2001..

5- Debido a lo anterior, considero que la libertad del Congreso para establecer inhabilidades para acceder a cargos públicos es menor que aquella que el mismo Congreso tiene para establecer inhabilidades para contratar, puesto que en el primer caso se trata de una limitación a un derecho político fundamental, en donde la libertad del Congreso se encuentra limitada, mientras que en el segundo evento se trata de una limitación de una libertad económica, en donde las posibilidades de intervención legislativa son mayores, debido a la dirección general de la economía por el Estado (CP art. 334). Y por esa razón, el control constitucional de las inhabilidades que la ley prevé para acceder a cargos públicos debe ser más estricto que el control constitucional de las inhabilidades previstas para contratar.

6- No puedo entonces compartir el razonamiento de la presente sentencia, por cuanto asimila integralmente las inhabilidades para contratar y las inhabilidades para acceder a cargos públicos, cuando se trata de fenómenos que deben ser regulados en forma distinta y que, en especial, deben estar sometidos a un control constitucional diverso. Así, es razonable concluir que las inhabilidades para contratar, en la medida en que restringen una libertad económica, deben ser objeto de un control constitucional flexible, o de mera razonabilidad, mientras que el control constitucional de las inhabilidades para acceder a cargos públicos debe ser más riguroso, por tratarse de una restricción a un derecho político fundamental En un sentido semejante, ver la aclaración de voto del magistrado M.J.C.E. a la sentencia C-952 de 2001.. Sería entonces deseable que la Corte precisara su doctrina en este campo, pues en un Estado social de derecho pluralista (CP arts. 1º y 7º), que establece la dirección de la economía por las autoridades, los derechos políticos no pueden estar sometidos al mismo régimen de restricciones y limitaciones que aquel que es propio de las libertades económicas.

Fecha ut supra,

R.U.Y.

Magistrado (e)

SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-720 DE 2004 DEL MAGISTRADO J.A.R.

DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Manifestación del principio de igualdad (Salvamento de voto)

DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Formas de desconocimiento/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PROHIBICIONES A PARIENTES DE GOBERNADOR DIPUTADO, ALCALDE, CONCEJAL Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS-Discriminación por origen familia/PROHIBICIONES PARA ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Extensión de grados de parentesco más allá de lo que quiso el Constituyente (Salvamento de voto)

La igualdad ante la ley se puede romper de dos maneras: a) dándole algo a alguien que no le damos a los demás y b) no dándole algo a alguien, que le damos a los demás; en el primer caso concedemos un privilegio; en el segundo caso discriminamos. El propio artículo 13 de la Constitución prohíbe las discriminaciones por razón del origen familiar y la norma demandada viola este artículo por cuanto consagra una discriminación por la única razón del origen familiar y condena a unos ciudadanos inocentes, a la muerte civil por la única razón, de que son familiares de otra persona; decimos ciudadanos inocentes por que la prohibición no tiene como causa su propia conducta. No se refiere a causas imputables a esas personas (haber cometido un delito, haber sido un funcionario deshonesto, mal empleado o estar él en una posición de privilegio respecto de otros competidores por la representación política). El inciso segundo de la Ley 821 de 2003, extiende los grados de parentesco más halla de lo que quiso el constituyente y lo que es más grave la aplica a otros funcionarios distintos de los diputados y concejales (gobernadores, alcaldes), violando el derecho de acceso a la función pública (art. 40), igualdad (art. 13 y 40 C.P.) y el derecho a no ser discriminado por razón del origen familiar.

PROHIBICIONES PARA ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Normas genéricas y especiales son de interpretación restrictiva (Salvamento de voto)

REF.: Expediente D-5019

Magistrado Ponente:

A.T.G.

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito salvar el voto por las mismas razones por las que salvé el voto en la sentencia C-311 de 2004, y que son igualmente válidas:

1. Naturaleza de la norma. La norma a la luz de la teoría de la norma jurídica tiene la estructura de una prohibición (ni faculta ni permite), que viola varios artículos de la Constitución Política, dentro de esos los artículos 13, 40 , 126 y 292.

   El artículo 40 de la Constitución establece el derecho de todo ciudadano de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. El derecho de acceso a los cargos públicos es entonces un derecho fundamental y como tal deben disfrutarlo todas las personas. Este derecho, no se puede entender sino como una reacción de los revolucionarios burgueses, contra el orden de cosas feudal donde ciertos cargos estaban reservados a los miembros de una cierta clase social (la nobleza o el clero) y de los cuales se excluía al resto de la población. Este derecho no es más que una manifestación completa del principio general de igualdad; en este caso de la igualdad de acceso a la función pública.

   La norma genérica de igualdad, se encuentra consagrada en el artículo 13 de la Constitución, que establece que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley.

   La igualdad ante la ley se puede romper de dos maneras: a) dándole algo a alguien que no le damos a los demás y b) no dándole algo a alguien, que le damos a los demás; en el primer caso concedemos un privilegio; en el segundo caso discriminamos. El propio artículo 13 de la Constitución prohíbe las discriminaciones por razón del origen familiar y la norma demandada viola este artículo por cuanto consagra una discriminación por la única razón del origen familiar y condena a unos ciudadanos inocentes, a la muerte civil por la única razón, de que son familiares de otra persona; decimos ciudadanos inocentes por que la prohibición no tiene como causa su propia conducta. No se refiere a causas imputables a esas personas (haber cometido un delito, haber sido un funcionario deshonesto, mal empleado o estar él en una posición de privilegio respecto de otros competidores por la representación política). Esto (el ser sancionado por hechos que no son atribuidos a esos ciudadanos) es lo que hace distinto este caso a otros casos, en los cuales la Corte ha encontrado ajustados a la Constitución, prohibiciones a los funcionarios corruptos o deshonestos, etc.; la prohibición se justificaba porque quien había dado causa a ella era la propia persona a quien ahora se prohibía acceder a la función pública. En el caso de la norma demandada la situación es diametralmente opuesta, ya que una persona correcta sin ninguna tacha jurídica ni moral incluso un excelente funcionario, puede ser privado de su derecho de acceso a la función pública y colocado en posición de desigualdad, discriminado por su origen familiar.

2. En materia de prohibiciones para acceder a la función pública el constituyente estableció normas genéricas y normas especiales. Las normas genéricas se encuentran en el artículo 126 de la Constitución y una de las normas especiales se encuentra en el artículo 292 de nuestra Constitución. Tanto las normas generales como las especiales, al constituir una excepción a la regla general del acceso a la función pública, son de interpretación restrictiva; de modo que el Legislador no puede crear prohibiciones adicionales a las establecidas por el constituyente; pues fue el propio constituyente quien estableció el derecho a la igualdad, el derecho de acceso a la función pública y la prohibición de discriminación por el origen familiar.

   El artículo 126 de la Constitución Política, prohíbe nombrar a los parientes dentro de unos grados de parentesco o a los familiares de quienes han intervenido en la designación, de quien ahora va ha nombrar. Esta es una norma sabia, pero que no puede ser interpretada extensivamente para aplicarla a otros grados de parentesco u a otras hipótesis normativas distintas a las contempladas por el constituyente, igual reflexión es válida en relación con el artículo 292 de la Constitución, norma que tampoco puede ser interpretada extensivamente.

   En relación con el artículo 292 de la Constitución hay que hacer dos precisiones: La primera en relación con el inciso primero para señalar que esta norma permite al legislador extender los grados de parentesco, pero únicamente para prohibir a los diputados y concejales, y a sus parientes formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas; de tal manera que la prohibición no se aplicaría ni a otras juntas directivas ni a otras entidades que no sean descentralizadas. En relación con el inciso segundo hay que precisar que la prohibición sólo re refiere a diputados y concejales y a sus parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, de modo que esta norma sólo es aplicable a parientes de diputados y concejales y no es aplicable a los parientes de otras autoridades. Igualmente sólo es aplicable hasta esos grados y no pude el Legislador extenderlo a otros grados, ni aplicar la norma a los parientes de quienes no son diputados ni concejales.

   El inciso segundo de la Ley 821 de 2003, extiende los grados de parentesco más halla de lo que quiso el constituyente y lo que es más grave la aplica a otros funcionarios distintos de los diputados y concejales (gobernadores, alcaldes), violando el derecho de acceso a la función pública (art. 40), igualdad (art. 13 y 40 C.P.) y el derecho a no ser discriminado por razón del origen familiar.

   Fecha ut supra.

   J.A.R.

   Magistrado