Sentencia de Tutela nº 770/04 de Corte Constitucional, 13 de Agosto de 2004

1. Reseña fáctica

   En el año 2003 la alcaldía de B. recibió información en el sentido que varias personas habían invadido un lote de terreno que era bien público y localizado en la vía paralela al Río Medellín, a la altura de los talleres del Metro, en jurisdicción de ese municipio.

   El 6 de agosto de 2003, personal de la alcaldía y de la personería de B. realizó una inspección judicial al lugar de los hechos y verificó que existían 25 ranchos construidos en madera, cartón y plástico, los que estaban ocupados por familias que manifestaron ser desplazadas de varios municipios antioqueños, entre ellos Yarumal y Santo Domingo.

   El 14 de agosto de 2003, mediante resolución No.930, el Alcalde Municipal de B. ordenó la restitución del terreno que aquellas personas, determinadas e indeterminadas, y sus familias venían ocupando y dispuso que de no ser restituido en el término de ocho días, procedería a desalojarlas.

2. La tutela instaurada

   El 2 de septiembre de 2003 W.H.R.B. y 31 personas más interpusieron acción de tutela contra el alcalde del municipio de B.. En el escrito afirmaron que este funcionario, al proferir la resolución 930 del 14 de agosto de ese año, por medio de la cual ordenó el desalojo de los actores de los terrenos que ocupaban, vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y a la vivienda y por ello solicitaron protección para tales derechos. Pidieron que se le ordene al alcalde suspender el desalojo dispuesto hasta tanto se les ofrezca solución a sus problemas de vivienda y, como medida previa, solicitaron la suspensión provisional de la resolución ya citada.

3. Respuesta de la alcaldía de B.

   El 5 de septiembre de 2003, R.V.O., alcalde municipal de B., se opuso a la tutela interpuesta. Manifestó que la zona invadida es próxima al cauce del Río Medellín y que por ello no es apta para asentamientos humanos; que ninguno de los invasores presentó una certificación de la Red de Solidaridad Social acerca de su estado de desplazamiento; que en verdad se trataba de personas residentes en otros barrios de B. y de invasores reincidentes pues desde 2001 se habían realizado tres desalojos y por ello no era cierto que hayan permanecido en ese sitio durante varios años. Explicó, además, que los sembrados no eran más que una estrategia para luego solicitar reconocimiento y pago de mejoras y que la ocupación era un mecanismo para acceder a la propiedad sin ningún costo económico. Informó que, de acuerdo con una certificación emitida por el SISBEN, 18 de los actores se encontraban registrados en él; que de ellos sólo 6 lo estaban en nivel uno, que es el que corresponde a quienes viven en ranchos o albergues, en tanto que los restantes lo estaban en nivel 2 y uno en el nivel 4. Finalmente, indicó que el municipio adelanta programas de vivienda a los que pueden acceder los invasores cumpliendo los requisitos allí establecidos y que debía ponerse fin a las invasiones que se realizan como negocio.

4. Decisiones judiciales iniciales

   El 2 de agosto de 2003, el Juzgado Segundo Penal Municipal de B., suspendió el desalojo de los actores hasta tanto se fallara la tutela interpuesta. Luego, el 11 de septiembre, negó el amparo invocado. Para ello argumentó que no se encontraba demostrada la calidad de desplazados de los actores; que la posesión de particulares sobre bienes públicos inalienables e imprescriptibles no está protegida por las normas jurídicas colombianas; que muchos de los actores aparecían encuestados por el SISBEN como habitantes de diversos barrios del municipio; que el terreno ocupado hace parte de la zona de retiro obligatorio del Río Medellín y que la administración se encontraba en el deber legal de recuperarlo.

   Los actores impugnaron la sentencia. Afirmaron que sí habían sido desplazados de sus lugares de origen como consecuencia del conflicto armado, que la condición de desplazamiento constituye una situación de hecho no determinada por un acto formal de declaración y que la no inscripción en el registro de desplazados bien pudo ocurrir por el desconocimiento que tenían de la normatividad correspondiente. Por ello solicitaron la protección de sus derechos.

   El 30 de septiembre de 2003, el Juzgado Segundo Penal del Circuito declaró la nulidad de lo actuado por no haberse integrado debidamente el contradictorio pues a la actuación no fue vinculada la Red de Solidaridad Social. Ante la necesidad de vincular a esta entidad, se varió la competencia y el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Tercero Penal de Circuito de B..

5. Respuesta de la Red de Solidaridad Social

   Esta entidad manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de los actores y que por ello la tutela resulta improcedente. Expuso lo siguiente:

   1. Tienen derecho a recibir ayuda humanitaria las personas desplazadas que hayan declarado, en el año siguiente a su ocurrencia, los hechos relacionados con el desplazamiento ante las autoridades indicadas en la ley y que hayan remitido, para su inscripción, copia de esa declaración a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que esa entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal.

   2. La mayoría de los actores no remitieron copia de la declaración para efectos de la inscripción y por ello no aparecen en el registro nacional de desplazados. Sólo cumplieron con ese deber y están registrados W.H.R., H.M., M.P.A.M., E.A.D., M.G.A. y M.C.G.. Estas personas tienen derecho a una ayuda humanitaria de emergencia que se concede por tres meses, teniendo en cuenta el turno de inscripción en el registro de población desplazada y la existencia de disponibilidad presupuestal. Si los demás actores pretenden acceder a tal ayuda, deben cumplir las exigencias impuestas por la ley.

   3. Los servicios de salud, vivienda y estabilización socioeconómica no son prestados por la Red de Solidaridad, pues esta entidad sólo coordina las instituciones que hacen parte del Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, entidades entre las que se encuentran las entidades territoriales.

1. De primera instancia

   El 14 de octubre de 2003, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de B. negó la tutela invocada. Para ello argumentó lo siguiente:

   1. Los actores, en su gran mayoría, han sido habitantes radicados en diferentes sectores del área urbana de B., pues así se infiere de la información suministrada por el SISBEN.

   2. Los demandantes no han adelantado las gestiones necesarias para ser inscritos en el registro único de población desplazada por la violencia. Sólo algunos de ellos realizaron tales gestiones y hoy están inscritos.

   3. Los actores tenían claro que estaban ocupando terrenos no aptos para la construcción y urbanización. Por lo tanto, fueron ellos quienes se sometieron a condiciones infrahumanas al asentarse en un terreno no apto para la subsistencia y no dotado con los servicios públicos esenciales.

2. De segunda instancia

   El 1º de diciembre de 2003, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, tuteló los derechos fundamentales de los actores. Esta decisión se basó en los siguientes argumentos:

   1. El hecho de que la mayoría de los actores aparezcan inscritos en el SISBEN no desvirtúa su condición de desplazados. Por el contrario, debe tenerse en cuenta que varias personas inscritas en el SISBEN aparecen registradas en el sistema único de población desplazada llevado por la Red de Solidaridad.

   2. La calificación de reincidentes que se hace de los actores tampoco es relevante. Bien pueden haber sido desalojados en oportunidades anteriores, pero si no han recibido ningún tipo de ayuda, como ha pasado con aquellos actores que aparecen registrados en la Red de Solidaridad, es entendible que no se hallan interesado en registrarse como desplazados o que hayan optado por regresar al sitio en el que se encontraban radicados, no obstante haber sido desalojados de él.

   3. Existen dudas en cuanto a la condición de desplazamiento de algunos de los actores y ellas no pudieron resolverse ante la desorganización imperante en el SISBEN y en las oficinas encargadas de remitir la documentación solicitada por el Tribunal. No obstante, tal duda debe resolverse a favor de los actores pues múltiples circunstancias acreditan las difíciles condiciones por las que atraviesan.

   4. Sin embargo, la defensa de los derechos fundamentales de los actores debe compaginarse con la necesidad de restituir una franja de terreno que hace parte de un afluente hídrico como lo es el Río Medellín.

   Con base en tales consideraciones, el Tribunal ordenó a la Alcaldía Municipal y a la Red de Solidaridad adelantar un censo de la población asentada en la vía paralela al Río Medellín, a la altura de los talleres del Metro, en jurisdicción del municipio de B., para individualizarla, identificar sus necesidades y brindarles la atención que necesitan. Les ordenó también suministrarles albergue transitorio e incluir a tal población en los programas especiales de vivienda para la población desplazada que se adelanten o lleguen a adelantarse. Finalmente, le ordenó a la Alcaldía Municipal corregir las irregularidades que se presentan en el proceso de afiliación al SISBEN.

1. Hacia el mes de julio de 2003, el alcalde del municipio de B. fue enterado de que varias familias, entre 20 y 30 aproximadamente, se habían instalado en una franja de terreno localizada en la vía paralela al Río Medellín, a la altura de los talleres del Metro, en jurisdicción de ese municipio. Tras verificar la ocupación de ese lote de terreno, que hacía parte del afluente hídrico de ese río, profirió una resolución mediante la cual ordenó la restitución de ese bien público y el desalojo si tal restitución no se realizaba dentro de los ocho días siguientes.

   Los ocupantes del predio se opusieron a la restitución de la franja de terreno y al desalojo dispuesto por la administración municipal. Para ello esgrimieron un argumento central: Todas esas familias estaban conformadas por personas que habían sido desplazadas de sus lugares de origen como consecuencia del conflicto armado y se habían radicado allí dado que no contaban con otro lugar en el cual residir. No se trataba, entonces, de una invasión de un predio público sino fundamentalmente de satisfacer la necesidad de alojamiento de personas desplazadas.

   De esta manera surgió un claro conflicto entre la necesidad de proteger un bien público, como una franja de terreno que hacía parte de un afluente hídrico y que no era apta para asentamientos humanos, y la necesidad de proteger los derechos fundamentales de varias familias que se atribuían la calidad de víctimas de desplazamiento forzado y que se encontraban ocupando esa franja de terreno.

2. La primera autoridad que se pronunció sobre esa situación fue el alcalde municipal de B.. Para este servidor público la situación era bastante clara: Las familias que ocupaban esa franja de terreno no estaban conformadas por personas desplazadas de sus lugares de origen como consecuencia del conflicto armado colombiano. Ello era así al punto que ninguno había aportado un certificado emitido por la Red de Solidaridad Social en la que constara esa supuesta condición de desplazamiento. Por el contrario, se trataba de personas que residían en otros barrios de esa ciudad y que habían invadido ese bien público con el único propósito de lograr una ganancia, ya sea mediante el reconocimiento y pago de mejoras, o mediante el suministro de albergues tras la realización del desalojo a que finalmente habría lugar.

   La administración municipal respaldó este punto de vista en documentos en los que constaba que 18 de los actores aparecían inscritos en el sistema subsidiado de seguridad social en salud y en los que se habían reportado como domicilios sitios localizados en diversos barrios de B.. Como consecuencia de ello, profirió el acto administrativo en el que ordenó la restitución del inmueble y, de ser necesario, el desalojo de los invasores.

3. Quien primero sopesó los intereses en conflicto fue el Juzgado Tercero Penal de Circuito de B. y lo hizo al resolver la solicitud de amparo constitucional interpuesta por 31 de tales familias. Sin embargo, este despacho se limitó a resolver el proceso constitucional de amparo con base en los mínimos elementos probatorios existentes en la actuación y para ese efecto emitió un lacónico pronunciamiento en el que se limitó a negar la condición de desplazados de los actores y a imputarles la invasión de un terreno no apto para asentamientos humanos.

   Desde luego, el juez constitucional de primera instancia estuvo muy lejos de percatarse del alcance del problema jurídico que tenía entre manos. En su criterio, se trataba de unos falsos desplazados que, en una especie de acto de liberalidad, habían tomado la irresponsable determinación de radicarse en la ribera del Río Medellín, incurriendo no solo en la invasión de un terreno público, sino, además, colocándose en un serio peligro. Para tal juzgador, eran indiferentes las sustanciales limitaciones económicas que afectaban a esas familias y no era relevante el hecho de que se hubieran radicado en ese lugar sólo ante la imposibilidad de acceder a un sitio mejor para vivir.

4. La última autoridad que sopesó los intereses en conflicto fue la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín. Por fortuna, el panorama procesal cambió a partir de este momento. Esta Corporación se percató de la dimensión del problema sometido a su conocimiento y de la insuficiencia de los elementos de convicción existentes en el proceso para tomar una decisión justa y fundada. De manera consecuente con ello, decretó varias pruebas para esclarecer si se estaba o no ante víctimas de desplazamiento forzado, o como lo esgrimía el alcalde ya citado, ante personas inescrupulosas que invadían predios públicos con el único fin de lograr un provecho económico indebido. Se trató de una decisión razonable pues sólo precisando este hecho era posible determinar el extremo por el que se habría de optar en el fallo.

   El Tribunal logró aducir al proceso algunas de las pruebas ordenadas. Luego, con base en un detenido análisis de esas pruebas y de aquellas que ya obraban en el expediente, descartó cada uno de los argumentos con los cuales se había negado el amparo constitucional de los derechos fundamentales invocados, ordenó su protección e impartió las órdenes requeridas para la efectividad de tal protección. La decisión, en lo fundamental, se circunscribió a permitir el desalojo -que para entonces ya se había cumplido- y a suministrar albergue a aquellas familias cuyo estado de desplazamiento sea establecido fielmente.

5. El desplazamiento interno, qué duda cabe, es uno de los problemas más difíciles que ha afrontado nuestro país a lo largo de su historia. La salida intempestiva de millones de colombianos de los lugares en los que, a lo largo de décadas, han forjado su vida para huir de la violencia que amenaza con aniquilarlos, los obliga a deambular por las grandes ciudades, al acecho de una ayuda que casi nunca llega. Sus condiciones de vida se deterioran dramáticamente y todos sus derechos fundamentales se ven comprometidos. De allí que esa violenta expulsión de su territorio y ese relegar a condiciones infrahumanas de vida, constituya una atroz negación de la dignidad de todo ser humano, un marcado desquiciamiento de la racionalidad propia de un Estado constitucional de derecho y la negación de un futuro viable para nuestro país.

   Pero más grave que el desplazamiento mismo es, quizá, la indiferencia del Estado y de la sociedad ante el desplazamiento interno. Este se asume como un problema de otros, que debe resolverse de la mejor manera pero sin interferir las políticas públicas ni nuestros espacios vitales. De allí que los programas institucionales de atención a la población desplazada, las más de las veces, topen con la barrera casi infranqueable de la indisponibilidad presupuestal y que se reduzcan, casi siempre, al cruce de correspondencia entre instituciones oficiales. Y de allí también que la asunción de ese problema por la sociedad sea casi inexistente, que el problema del desplazamiento se reduzca a sobrellevar la incómoda presencia de los desplazados en las ciudades y, cuando mucho, a mirarlos como sujetos dignos de compasión y merecedores de generosos actos de desprendimiento por parte de terceros.

   Es de esperar que hacia futuro este panorama cambie radicalmente, que el estado de cosas inconstitucional decretado por la Corte en la Sentencia T-025 de 2004 permita considerar las verdaderas dimensiones del desplazamiento forzado en Colombia y que conduzca a un verdadero rediseño de las políticas públicas en esa materia. Solo de esa forma será posible afirmar que el Estado colombiano está fundado, entre otras cosas, en la dignidad de los seres humanos y en la prevalencia de sus derechos fundamentales.

6. En el proceso sometido a revisión de la Sala, tanto la administración municipal de B. como el juez de tutela de primera instancia se desentendieron, en absoluto, de la situación reportada por los actores.

   La alcaldía municipal de B. optó por negar el estado de desplazamiento forzado de aquellos. Lo hizo tanto en la actuación administrativa que promovió con miras al desalojo, como al responder la acción de tutela instaurada en su contra. Además, indicó que la responsabilidad por la atención de la población desplazada le incumbía a otras autoridades y no a la administración municipal de esa ciudad. Y el juez de tutela de primera instancia, por su lado, se limitó a tramitar y resolver, formalmente y sin mayores elementos de juicio, el problema ante él planteado. Dio por demostrado lo dicho por la alcaldía y eso le bastó para negar la condición de desplazamiento de los actores y para imputarles el haberse asentado en un lugar que los colocaba en serio peligro.

   En cuanto a lo expuesto por la alcaldía, hay que decir que, sin desconocer que la condición de desplazadas por la violencia pueda ser ajena a algunas de las familias asentadas en la franja de terreno ya indicada, ninguna autoridad municipal se encuentra legitimada para negar una condición material de desplazamiento forzado por el sólo hecho de que las personas afectadas no se hayan inscrito en el registro nacional de tal población. Como lo ha indicado la Corte, esta es una calidad que se adquiere por el hecho cierto del desplazamiento y no porque una autoridad tenga a bien reconocerla. Es decir, el Estado, a través de ninguna de sus entidades, se halla legitimado para desconocer, por razones simplemente formales, el hecho de haber sido desplazado por el conflicto armado colombiano. El registro de la población desplazada debe concebirse como una herramienta orientada a la racionalización de las políticas de atención y protección de tal población y no como un presupuesto ineludible para asumir esa calidad. Y, por otra parte, en cuanto a lo expuesto por la alcaldía en el sentido que como autoridad territorial no se encuentra vinculada al deber de protección de la población desplazada, baste recordar que por, mandato de la ley, las entidades territoriales hacen parte del Sistema Nacional para la Protección Integral de la Población Desplazada por la Violencia y que, como tales, se encuentran obligadas a vincularse activamente a ese sistema y al cumplimiento de las políticas en él concebidas.

   Y en cuanto a la actitud asumida por el juez constitucional de primera instancia, se impone recordar el deber en que se halla todo administrador de justicia de practicar las pruebas que resulten necesarias para desentrañar los hechos sometidos a su decisión. Desde luego, no se trata de agotar cuanto elemento de convicción se invoque, pero sí de arrimar a la actuación aquellas pruebas susceptibles de demostrar o desvirtuar los supuestos de hecho de las normas que consagran los efectos jurídicos pretendidos por los actores. Además, los jueces deben fundar sus decisiones en el examen integral y no parcial de las pruebas practicadas. Se recuerdan estas exigencias inherentes a la jurisdicción por cuanto, en el caso presente, no sólo se omitieron pruebas relevantes para la decisión a tomar, sino que, además, se negó el estado de desplazamiento en que se encontraban algunos de los actores pese a la existencia de pruebas que daban cuenta de él.

7. Ajustando su actuación al papel que le incumbe a la jurisdicción en una democracia constitucional, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, se preocupó por desentrañar los hechos sometidos a su decisión, practicó pruebas, sometió a éstas -y a aquellas que ya aparecían en la actuación- a una crítica razonada y de todo ello infirió que existían elementos de juicio para tener por demostrado que, si no todas, por lo menos buena parte de las familias asentadas en la franja de terreno ya mencionada eran víctimas de desplazamiento forzado. Obrando en consonancia con ello, el Tribunal tuteló los derechos fundamentales invocados pero lo hizo protegiendo el terreno afectado con la ocupación y circunscribiendo las medidas de protección a aquellas familias que eran víctimas de desplazamiento forzado.

   El Tribunal fue consecuente con la doctrina elaborada por esta Corporación con miras a la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada. Por ello tuvo en cuenta que el desplazamiento constituía un hecho susceptible de verificación y no el estado que adquiría una persona en un proceso formal de declaración. A partir de tal consideración, el Tribunal desvirtuó que la inscripción en el sistema subsidiado de seguridad social en salud o la reincidencia en la ocupación del predio constituyeran razones suficientes para negar la condición de desplazadas de buena parte de las familias, pues estaba demostrado que varias de ellas sí estaban desplazadas no obstante aparecer registradas en el SISBEN. Además, era razonable que otras personas en igual condición se hubiesen abstenido de registrarse como desplazados al verificar que quienes sí se habían registrado no habían recibido ayuda alguna a lo largo de dos años.

8. No obstante la acertada decisión del Tribunal, hay varias situaciones que debe precisar la Sala. El Tribunal le ordenó a la Alcaldía Municipal de B. y a la Red de Solidaridad Social adelantar un censo de la población asentada en la franja de terreno ya mencionada, suministrar albergue transitorio a los actores desplazados y a sus familias, incluir a esas familias en los programas especiales de vivienda para la población desplazada que se adelanten o lleguen a adelantar y vincularlos a procesos económicos productivos.

   En primer lugar, no debe perderse de vista que la acción de tutela se dirigió inicialmente contra la Alcaldía Municipal de B. y que luego, tras la anulación de lo actuado, se vinculó a la Red de Solidaridad Social. Ahora bien, de acuerdo con el régimen legal vigente, el sistema de registro de la población desplazada está a cargo de esta última entidad y no de las administraciones de las entidades territoriales. Por lo tanto, frente a los hechos que allí se debatían, a quien le asistía el deber legal de determinar la condición de desplazamiento en que se encontraban los actores y sus familias era a la Red de Solidaridad Social y no a la Alcaldía Municipal de B.. Desde luego, esta entidad, por su proximidad con los hechos, puede colaborar en el cumplimiento de esa tarea, pero el deber jurídico radica en aquella y no en ésta. Por lo tanto, en este sentido habrá de modificarse el fallo del Tribunal.

   Por otra parte, debe precisarse el ámbito de la protección a que hay lugar. Esta se circunscribe a aquellas personas respecto de las cuales, tras la realización del censo por parte de la Red de Solidaridad Social, se verifique su condición de desplazados por el conflicto armado colombiano. En sentido contrario, aquellas personas que se encuentran alojadas en la citada franja de terreno pero que no se hallan en estado de desplazamiento como consecuencia del conflicto interno colombiano no serán objeto de protección constitucional. La Corte no ignora que pueden existir razones distintas al desplazamiento interno, más o menos fundadas, que llevaron a algunas familias a asentarse en tal predio. No obstante, respecto de ellas no se cumple el hecho planteado como presupuesto para la viabilidad del amparo de los derechos fundamentales invocados y por ello no hay lugar a su protección.

   Finalmente, debe precisarse que las personas respecto de las cuales se acredite su condición de desplazados tendrán derecho al suministro de un albergue provisional compatible con la dignidad de todo ser humano, a la ayuda humanitaria suministrada a través de la Red de Solidaridad Social y a ser vinculados a los programas de salud, educación, vivienda y créditos productivos concebidos para tal población. De igual manera, como todos los desplazados del país, los actores beneficiados con este fallo deben vincularse y verse favorecidos con el rediseño de las políticas públicas de atención y protección a la población desplazada dispuesto en la Sentencia T-025-04, que declaró el estado de cosas inconstitucional con ocasión de la vulneración sistemática y permanente de los derechos fundamentales de tal población.

   Entonces, la Sala revocará el fallo de primera instancia y modificará, en el sentido ya indicado, el fallo de segunda instancia.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,