Sentencia de Tutela nº 793/04 de Corte Constitucional, 23 de Agosto de 2004

Mediante escrito presentado el día 11 de septiembre de 2003, el señor F.S. solicita el amparo de sus derechos ''a la vivienda digna y todos aquellos que tengan conexidad con el mismo'' Folio 3 del Cuaderno Único., presuntamente conculcados por el Fondo Nacional del Ahorro. Como sustento a la solicitud de amparo, el actor invoca los siguientes:

1. Hechos.

   Relata el demandante que hace aproximadamente doce (12) años adquirió un préstamo para vivienda de interés social a través de la entidad demandada. Señala que el mutuo ascendía a siete millones de pesos ( $ 7.000.000) y que fue estipulado un plazo de 18 años, es decir 216 cuotas, para su pago.

   Indica el actor que en fecha reciente, el Fondo Nacional del Ahorro modificó unilateralmente las condiciones estipuladas en el acuerdo inicial y que, en consecuencia, aumentó sustancialmente el plazo para pagar. Precisa que la modificación señalada se debe a que la demandada varió el régimen de pago, originalmente pactado en pesos, y lo reliquidó de acuerdo con el sistema UVR. Manifiesta que la actuación del Fondo Nacional del Ahorro lo coloca en riesgo de hallarse, en un momento dado, en la imposibilidad de efectuar los pagos y, por consiguiente, de perder su vivienda que se encuentra hipotecada en favor del mismo Fondo Nacional.

   Con fundamento en los anteriores hechos, el demandante eleva la siguiente:

2. Solicitud

   Que se amparen sus derechos a la vivienda digna y que en consecuencia se ordene a la entidad demandada: ''...volver las cosas a su estado original, es decir, no aumentar el plazo y se mantenga el pago en pesos, como se pactó.'' Folio 4 del Cuaderno Único.

   En adición requiere se conmine al Fondo Nacional del Ahorro para: ''... ajustar y/o amortiguar los pagos que he venido realizando a las cuotas acordadas en un principio y en pesos, tal como se suscribió en el contrato.''

3. Trámite de instancia.

   Avocado el conocimiento de la presente acción mediante auto de 12 de septiembre de 2003, el Juzgado 20 Civil del Circuito de la Ciudad de Bogotá dispuso correr traslado de dos (2) días a la parte demandada para que se pronunciara en relación con la solicitud de tutela.

   En el mismo auto solicitó al Fondo Nacional del Ahorro certificar si el señor M.E.F.S. figura como deudor en el sistema de crédito para la adquisición de vivienda, e informar sobre las condiciones en las que se concedió el crédito y sobre los motivos para modificar dichas condiciones.

   Corrido el traslado se obtuvo la siguiente respuesta:

   El apoderado general del Fondo Nacional del Ahorro manifiesta que la decisión de modificar los plazos de pago del crédito del actor se encuentra fundamentada en la determinación que tomó la Junta Directiva de dicha entidad en el año de 1998, de indexar al I.P.C. el incremento anual de la cuota, teniendo en cuenta que los salarios de los deudores se incrementaban de forma decreciente, muy por debajo del 15% anual estipulado en la escritura que contiene las proyecciones iniciales del crédito.

   De igual forma sostiene que al pasar el Fondo Nacional del Ahorro de ser un Establecimiento Público del orden Nacional a una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter Financiero del orden Nacional, mediante la Ley 432 del 29 de Enero de 1998, quedó sometido a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Esta entidad, por medio de la Circular Externa 007 del 27 de Enero de 2000, estableció: ''De conformidad con la ley 546 de 1999, La Superintendencia Bancaria deberá aprobar sistemas de amortización utilizados para los créditos de vivienda individual a largo plazo que otorguen a partir de la vigencia de la ley, así como de aquellos créditos otorgados con anterioridad a la ley que deban redenominarse en UVR, o excepcionalmente en pesos''.

   Por lo anterior, la superintendencia, en comunicación No. 2000045412-6 del 14 de Julio de 2000 dirigida al Fondo Nacional del Ahorro, manifestó que el sistema escalera en pesos sometido a consideración contenía ''(...) implícitamente la capitalización de intereses, expresamente prohibida por la ley de vivienda'' y requirió al Fondo para que ajustara los sistemas de amortización a los parámetros establecidos en la ley 546 de 1999.

   Señala el apoderado del Fondo Nacional del Ahorro que la Superintendencia Bancaria consideró que el sistema de amortización que venía siendo utilizado por el Fondo Nacional del Ahorro permitía la capitalización de intereses, no obstante haber sido ésta proscrita por la Corte Constitucional en sentencia C-747 de 1999, mediante la cual declaró la inexequibilidad del numeral tercero del artículo 121 del Decreto-Ley 0663 de 1993 y la expresión '' que contemplen capitalización de intereses''. En consecuencia, y acogiendo el legislador lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes referida, se dio origen a la ley 546 de 1999, que expresamente amplió su campo de aplicación al Fondo Nacional del Ahorro con relación a los créditos para vivienda.

   Así las cosas, precisa el apoderado de la entidad demandada: las decisiones tomadas por la junta directiva del Fondo Nacional de Ahorro que afectan al tutelante, están sometidas al principio de legalidad según el cual el cumplimiento de sus funciones se ciñe única y exclusivamente a las normas que la rigen.

   De esta manera, el demandado solicitó al juez de conocimiento que declarara sin fundamento legal y constitucional la solicitud hecha por el actor y que en consecuencia se sirviera declarar negada la acción de tutela incoada.

4. Pruebas que obran en el expediente

   Fueron aportadas por el demandante las siguientes:

   Copia del recibo de pago de la cuota de fecha 28 de Enero de 1992.

   Copia del recibo de pago de la cuota de fecha 11 de Julio de 2003 cobra en UVR.

   Y aportadas por la entidad demandada las siguientes:

   Copia del Certificado de existencia y representación del Fondo Nacional de Ahorro.

   Copia de una sentencia de tutela proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

   Copia de una sentencia de tutela proferida en primera instancia por el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá.

   Copia de una sentencia de tutela proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá

   Copia de un informe de estado de cuenta del crédito concedido al señor M.E.F.S. por el Fondo Nacional del Ahorro.

   Fueron además allegadas por solicitud de esta S. de Revisión, de acuerdo con el auto expedido a los diecinueve (19) días de febrero de 2004, las siguientes:

   - Copia del informe dirigido por el Fondo Nacional del Ahorro, el día 25 de febrero de 2004, al señor M.E.F.S., y que contiene una exposición de los efectos de la reliquidacicón del crédito, una relación detallada del estado de cuenta del deudor y dos proyecciones de pago del crédito.

Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2003, el Juzgado 20 Civil del Circuito de Bogotá negó la tutela solicitada por el demandante.

En su fallo, luego de efectuar una breve descripción del marco normativo que regula la acción de tutela y en especial de aquellos casos en los que resulta procedente, el J. consideró que por no ser el derecho a la vivienda digna un derecho fundamental sólo puede ser protegido por vía de tutela cuando, por conexidad, afecte un derecho que sí goza de dicho carácter.

Además, precisó el juzgador, por tratarse de la alteración en las condiciones inicialmente pactadas en un contrato de mutuo, existen otros mecanismos judiciales para reclamar el derecho invocado; por tanto, no es dable reclamar lo pretendido mediante la acción de tutela en virtud de lo preceptuado en el artículo 86 de la Constitución Nacional, en concordancia con los artículos 5 y 6 del Decreto 2591 de 1991.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela dictado en el proceso promovido por el señor M.E.S. en contra del Fondo Nacional del Ahorro, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por lo dispuesto en Auto de la S. de Selección Número Once de noviembre 21 de 2003.

2. Problema Jurídico

   El Fondo Nacional del Ahorro reliquidó la deuda del demandante, originalmente adquirida en pesos y ahora vigente en sistema UVR. Para hacerlo, invocó los artículos 1° y 17 de la ley 546 de 1999, la jurisprudencia contenida en la sentencia C-955 de 2000 y las Instrucciones de la Superintendencia Bancaria. Las normas citadas permiten que se adopte el sistema UVR o que se otorgue el crédito de vivienda en moneda legal colombiana. El Fondo Nacional del Ahorro optó por la UVR y el actor considera que debe continuarse con la denominación en pesos, so pena de causarle un perjuicio.

   Corresponde entonces a esta sala verificar si existe violación de algún derecho fundamental del deudor de un crédito adquirido con el Fondo Nacional del Ahorro cuando dicho crédito fue concedido originalmente en cuotas fijas en pesos, y luego, de forma unilateral y por modificación de la regulación legal para este tipo de créditos, el acreedor lo reliquidó al sistema UVR, aumentando de esta manera el plazo de amortización.

3. La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Ahorro

   3.1 El Fondo Nacional de Ahorro es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, con régimen legal propio, personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, según se encuentra establecido en el Decreto- Ley 3118 de 1968 y la Ley 432 de 1998. De acuerdo con dicha normatividad, la entidad tiene por objeto administrar las cesantías de los trabajadores afiliados y contribuir a la solución del problema de vivienda y educación de los mismos a través del otorgamiento de créditos para dichos fines.

   Esta Corporación, en Sentencia C-625/98 M.P.A.B.S. , declaró exequibles algunos artículos de la ley 432 de 1998 ''Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro y se transforma su naturaleza jurídica'', y señaló en aquella oportunidad que el Fondo Nacional de Ahorro no era ''ni es un establecimiento de crédito de vivienda''. De esta manera, en la sentencia referida, la Corte señaló la naturaleza especial que ostenta dicha empresa industrial y comercial del Estado, que aunque ejerce las funciones propias de un administrador de fondo de cesantías y pensiones y de un establecimiento de crédito y de vivienda, no es lo uno ni lo otro.

   La naturaleza especial del Fondo Nacional del Ahorro tiene repercusiones directas sobre la forma en la que debe entenderse la función que desempeña éste, y que está directamente relacionada con los fines del Estado, especialmente con lo dispuesto en los Artículos 51, 67 y 68 de la Carta Política de 1991 sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educación. La distinción entre establecimientos de crédito y el Fondo Nacional del Ahorro tiene efectos prácticos, ya que a diferencia de aquellos, el Fondo Nacional de ahorro asigna los créditos con base en un sistema de puntuación en el que toma en cuenta el ingreso del solicitante y el tiempo que lleva vinculado a la institución, para, con base en dichos factores, establecer tanto el monto del crédito como la tasa de interés al que éste estará sujeto Sentencia T-822/03 (M.P.: M.G.M.C.C. a su vez la Sentencia C-625/98.. Todo ello de acuerdo con los propósitos constitucionales que claramente están vinculados con la razón de ser del Fondo.

   3.2 Ahora bien, como Empresa Industrial y Comercial del Estado, el Fondo Nacional del Ahorro se sujeta a las normas de derecho privado en su actividad, salvo las excepciones consagradas por la Ley. El artículo 93 de la Ley 489 de 1998 señala en este sentido que los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Además precisa que los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales. En la de asignación de créditos con los particulares que están afiliados a él, el Fondo suscribe, pues, contratos de mutuo. Estos, se rigen, de acuerdo con la norma arriba citada, por los principios generales consagrados en los Códigos Civil y de Comercio y a la regulación específica para créditos de vivienda, contenida en la Ley 546 de 1999 y en las circulares externas 048 y 056 de 2000 de la Superintendencia Bancaria. Este tipo de relaciones contractuales, cuyo fin es realizar el mandato del artículo 51 de la Carta, son objeto de la intervención del Estado en grado superlativo Ver Sentencia T-423/03 (M.P.: E.M.L.. Además, cabe indicar que aunque la actividad del Fondo Nacional del Ahorro se rige por las normas de derecho privado, no deja de ser parte integrante de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, perteneciente al Sector descentralizado por servicios. Por ello en su actividad debe tener en cuenta los principios constitucionales de la función administrativa, en particular los de igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad y buena fe

   3.3 El carácter financiero de el Fondo Nacional del Ahorro, aunque goce de la especialidad arriba enunciada, hace que esta entidad tenga una posición dominante frente a sus afiliados y, con mayor motivo aún, frente a quien ha adquirido con éste obligaciones patrimoniales derivadas de la adquisición de un crédito para vivienda. Ha afirmado la Corte en este sentido que este tipo de relaciones contractuales están caracterizadas por la asimetría del poder de negociación de las partes, teniendo como consecuencia que las entidades financieras se encuentran respecto de los usuarios de sus servicios en una clara posición de supremacía material, independientemente de que se trate de entidades públicas, mixtas o privadas. Ver Sentencia T-083/03 y también C-134/94.

4. Principio de buena fe y el respeto a los propios actos.

   4.1 El principio de buena fe está consagrado en el artículo 83 de la Carta Política en los siguientes términos: ''Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante éstas''

   De allí que haya señalado esta Corporación que la aplicación de éste principio no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción.

   Además, el principio incorpora la doctrina que proscribe el venire contra factum propium, según la cual a nadie le es permitido ir en contra de sus propios actos. La buena fe implica la obligación de mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento, la credibilidad de las partes y el efecto vinculante de los actos Ver Sentencia T-141/04 (M.P.: A.B.S.C. ésta a su vez la Sentencia T-475/92 (M.P.: E.C.M. .

   Para la Corte no hay duda de que la alteración unilateral de los términos contractuales causada por alguna de las partes, desconoce el principio de buena fe y el respeto a los actos propios, es decir el desconocimiento de la máxima según a nadie le es permitido ir en contra de sus propios actos, cuando no obedece a una conducta legítima.

5. Estudio del Caso Concreto.

   El señor M.E.F.S. demanda en sede de tutela y solicita el amparo de sus derechos ''a la vivienda digna y todos aquellos que tengan conexidad con el mismo'' Folio 3 del Cuaderno Único., presuntamente conculcados por el Fondo Nacional del Ahorro. Ello porque que hace aproximadamente doce (12) años adquirió un préstamo para vivienda de interés social a través de la entidad demandada y en fecha reciente ésta modificó unilateralmente las condiciones estipuladas en el acuerdo inicial, variando el régimen de pago, originalmente pactado en pesos, y reliquidándolo de acuerdo con el sistema UVR, aumentando de ésta manera el plazo que inicialmente se había planeado para la cancelación del crédito.

   5.2 Ahora bien, para evacuar el estudio del presente caso, la S. debe considerar varios aspectos relevantes i) que el contrato suscrito entre el demandante y la entidad demandada es un contrato de derecho privado que, dada su naturaleza, es objeto de intervención superlativa por parte del Estado; ii) que por ser una entidad financiera de carácter especial, el Fondo Nacional del Ahorro tiene una posición dominante en relación con el actor; iii) que existió una modificación unilateral de los términos del contrato.

   En relación con el primer punto a tratar, la S. considera, prohijando la hipótesis de la Corte en este sentido, que al existir superlativa intervención del Estado en contratos como el que suscribió el señor F.S. con el Fondo, y al estar éstos llamados a desarrollar un fin constitucional como el de la vivienda digna, existe por parte de la parte adquiriente del crédito una especial confianza de que en principio no podrán ser modificados unilateralmente los actos que formaron el negocio. Así las cosas, el interés superlativo del que se ha hecho mención, acude en refuerzo del principio de buena fe, tornando mas enfática la prohibición de ir en contra de los propios actos.

   Y es que el fin de la adquisición de estos servicios, tal y como lo manifiesta el actor, se encuentra estrechamente ligada con la definición por parte del adquiriente de un verdadero modelo de vida. La sorpresiva alteración de los términos contractuales, en el entendido que las previsiones patrimoniales que le permiten al actor haber delimitado la forma de atender sus necesidades existenciales, se ve trastocada por la abrupta liquidación del crédito y, ante todo, por el aumento del plazo para la cancelación de éste.

   Ahora bien, al actor, tal y como quedó explicado arriba, le asistía un legítima derecho de confiar en que el negocio, tal como fue planeado en su inicio y se había ejecutado durante los últimos doce años, siguiera su normal curso y concluyera tal y como había sido iniciado. No obstante, en claro abuso de la posición dominante, el Fondo Nacional del Ahorro, amparado en una orden impartida por la Superintendencia Bancaria, modificó lo inicialmente pactado. Además de ello se abstuvo de auscultar siquiera la voluntad de su contraparte contractual, careciendo su decisión de cualquier tipo de publicidad y no informando debidamente al actor cuales eran sus derechos frente a la modificación de su crédito Ver T-822/03 en el sentido de la violación al debido proceso por falta de publicidad de los actos..

   No obstante ser claro todo lo anterior, es necesario en este punto que la S. se pronuncie respecto de la procedencia de la acción de tutela en el caso. Prima facie se podría pensar que al derivar la controversia de un problema originado en un contrato de mutuo, el mecanismo subsidiario y residual de la tutela no sería el adecuado para obtener la protección del actor.

   Ello resulta desvirtuado si se considera que en el presente caso, la ruptura del principio de buena fe, el desconocimiento del la prohibición de atentar en contra de los propios actos y el abuso de la posición dominante por parte de la demandada se traduce en la violación del derecho fundamental al debido proceso, entre otros Ver T-141/03 La actuación del Fondo Nacional del Ahorro, tal y como se ha reiterado en múltiples oportunidades en esta sentencia, goza de un especial interés afín con los fines constitucionales y es por ello por lo que la entidad debe ceñir sus actuaciones al máximo respeto de los procedimientos establecidos. Considera la S., en este caso, que por tratarse de una relación contractual, el primero y elemental era contar con la aquiescencia del señor F.S.. En caso de la renuencia de éste, la entidad demandada debía acudir al juez competente para obtener de éste un pronunciamiento en relación con la materia.

   Ahora bien, sin profundizar en el tema, no resultaba necesario para el Fondo Nacional del Ahorro abusar de su posición dominante y desmontar el crédito sin que el beneficiario de éste pudiese participar de ninguna manera en el proceso, sino que incluso le era dable a la entidad, si percibía que existía una indebida forma de amortización, conservar para su afiliado el sistema de pesos, pero ajustando la forma de liquidación de intereses a los parámetros legales. Este tema se encuentra explicado en Concepto de la S. De Consulta Y Servicio Civil del Consejo de Estado, C.P.: S.M. De Echeverri Bogotá, D.C., Abril once (11) de dos mil dos (2002)

   Además debe tenerse en cuenta que, según lo transcribe la misma entidad demandada, la orden proveniente de la Superintendencia Bancaria en virtud de la cual tomó la decisión de modificar el crédito del autor, instaba al Fondo a ajustar los sistemas de amortización, mas no a variar los créditos obtenidos en moneda legal al sistema de unidades de valor real, UVR.

   En resumen, esta S. considera que la conducta del Fondo Nacional del Ahorro es violatoria de los derechos fundamentales del actor. En consecuencia ordenará a esta entidad restablecer el crédito en pesos según lo pactado inicialmente con el actor. Una vez cumplido aquello, la entidad demandada deberá verificar si dicho crédito cumple o no con lo que esta misma Corporación y la Ley han establecido en relación con la prohibición de capitalización de intereses. En caso de que se verifique que el crédito del actor resulta contrario a lo que se ha establecido en dicho sentido, el Fondo Nacional del Ahorro deberá dar al señor F.S. información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de dicha condición, de manera tal que éste conozca suficientemente cómo opera el crédito, la composición de las cuotas, el comportamiento del crédito y cual va a ser el procedimiento a seguir por parte del Fondo Nacional del ahorro para ajustar el crédito a la prohibición de capitalización de intereses, conservando el pacto inicial en el sentido de que aquel se denominaría en pesos.

   En el evento en que sea necesario, para ajustar a la jurisprudencia de ésta Corporación, modificar las condiciones inicialmente pactadas del crédito en cuanto al plazo o monto de las cuotas que en pesos adquirió el señor M.F.S. y que debe continuar en pesos, será necesario contar con el consentimiento o aquiescencia del señor F.S. y en caso de que éste no lo de, se mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, pero el Fondo Nacional del Ahorro podrá acudir ante el J. competente para dirimir la controversia contractual.

La S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,