Sentencia de Tutela nº 855/04 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2004

1. Hechos

   1.1. La accionante es trabajadora independiente y desde 1994 se encuentra afiliada al Instituto de Seguros Sociales E.P.S..

   1.2. El 15 de enero de 2004, la accionante fue sometida a una cirugía ocular. Por esta razón, solicitó al Instituto de Seguros Sociales el pago de una incapacidad laboral equivalente a un mes de trabajo. El Seguro Social negó la petición argumentando que la accionante se encontraba en mora.

   1.3. Por solicitud de la demandante, el día 12 de marzo de 2004 la Personería Distrital de S.M. peticionó al Instituto de Seguros Sociales con el fin de que le informara ''la razón por la cual el Seguro Social no accede a la cancelación de la incapacidad a que tiene derecho, toda vez que se encuentra al día en sus cotizaciones al sistema general en salud, cuyas sumas son pagadas mediante valeras que son enviadas directamente de Bogotá donde le manifiestan que se encuentra a paz y salvo con las semanas requeridas.'' Folio 4 del expediente.

2. Acción de tutela

   2.1. El 15 de abril de 2004, la señora H.Y. interpuso una acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales considerando que el organismo demandando violó su derecho de petición al no haber respondido a la petición elevada por la Personería Distrital. Afirmó estar al día en sus cotizaciones ''al punto que si no lo estuviera no me enviarían las valeras de Bogotá.'' Folio 1 del expediente. Por lo anterior, la accionante solicitó al juez ordenar al Instituto de Seguros Sociales ''que se pronuncie respecto de la petición interpuesta por la Personería Distrital en mi nombre, pues me he visto afectada, toda vez que de nuevo debo ser sometida a otra intervención quirúrgica y cuando solicite la respectiva incapacidad de nuevo será negada por el Seguro Social.'' Folio 2 del expediente.

   La demandante anexó como pruebas: (i) tres comprobantes de pago de aportes del sistema de seguridad social en salud, en los que se cobra a la accionante la suma de 86´000 pesos para el mes de abril de 2004 y de 79´600 pesos para los meses de noviembre y diciembre de 2003, en los cuales, según la demandante, ''se demuestra que de Bogotá me envían los citados comprobantes o valeras que de estar en mora no serían enviados'' Folio 2 del expediente. ; (ii) carnet de afiliación al Instituto de Seguros Sociales, en el que la accionante aparece como afiliada desde el mes de abril de 1994; (iii) copia de la petición enviada por la Personería Distrital de S.M.; por último, (iv) reporte de pagos de la trabajadora al Instituto de Seguros Sociales desde abril de 1997 hasta diciembre de 2003.

   2.2. El día 24 de abril del año presente, el Instituto de Seguros Sociales, a través de su gerente seccional de M., contestó la acción de tutela señalando:

   9. Aunque era cierto que la demandante había sido sometida a una cirugía ocular, y que había solicitado el pago de una incapacidad de un mes, dicha petición había sido negada. Esto, bajo el argumento de que según el ''Decreto 1406 de 1999, correspondiéndole pagar al sexto día hábil de cada mes, [la accionante] presenta una deuda presuntiva por falta de los ciclos: Enero, Septiembre, Octubre, Noviembre, Diciembre de 1998; Enero, Febrero, Abril, Mayo de 1999; Mayo de 2002.'' folio 15 del expediente.

   (ii) la petición presentada por la Personería Distrital de S.M. fue respondida mediante oficio INCEPS-0195 del 15 de marzo de 2004, el cual ''nunca fue reclamado por la interesada'' Folio 15 del expediente. . El Seguro Social anexa el oficio mencionado, en el que se señala que ''en el proceso de recaudo de los dineros que se le adeudan al Seguro Social se ha implementado en las oficinas de incapacidades de esta seccional un sistema a partir del último semestre del año pasado, que trata de presumir el valor que adeudan los empleadores y trabajadores independientes por el no pago de aportes y la extemporaneidad de ellos. || [A]plicando el NIT, [la accionante] presenta una deuda presuntiva por la falta de los ciclos: Enero, Septiembre, Octubre, Noviembre, Diciembre de 1998; Enero, Febrero, Abril, Mayo de 1999; Mayo de 2002.'' Folio 17 del expediente.

   A su vez, en el mencionado oficio el Instituto de Seguros Sociales argumenta que en virtud del artículo 21 del Decreto 1804 de 1999, los trabajadores independientes tienen derecho al pago de la incapacidad por enfermedad general a condición de que (i) hayan pagado todos sus aportes y (ii) de éstos, cuatro de los seis meses anteriores a la ''causación del derecho'' hayan sido pagados de manera oportuna.

   (iii) Adicionalmente, el Instituto de Seguros Sociales cita el artículo 80 del Decreto 806 de 1998, según el cual ''cuando el empleador se encuentra en mora y se genere una incapacidad por enfermedad general o licencia de maternidad, éste deberá cancelar su monto por todo el periodo de la misma y no habrá lugar a reconocimiento de los valores por parte del Sistema General de Seguridad Social ni de las Entidades promotoras de Salud (...)'' Folio 16 del expediente.

   2.3. El 30 de abril de 2004, el Juez Tercero Civil del Circuito negó la acción de tutela argumentado que la petición sí fue ''contestada a tiempo'' pero que ésta no fue reclamada por la demandante, ''por lo que (...) no se ha enterado de la respuesta'' Folio 20 del expediente.; ''En virtud de la información comentada, para el despacho es claro que la accionada no ha incurrido en la omisión que se le endilga, por cuanto la petición de la actora se halla resuelta, no obstante la respuesta no sea satisfactoria en el alcance que pretende la solicitante (...).

   Esta decisión no fue impugnada.

1. Competencia

   Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico

   Vistos los antecedentes del caso presente, corresponde a la Corte responder el siguiente problema jurídico: ¿Viola el derecho de petición de la señora H.Y., que el Instituto de Seguros Sociales conteste a su solicitud por medio de un oficio que la demandante debe ''reclamar''?. De otra parte, la Corte considera que también ha de resolverse el siguiente problema: ¿Viola el derecho al mínimo vital de la accionante que el ISS niegue el pago de su incapacidad laboral con el fundamento de que la cotizante se encuentra en mora? La Corte Constitucional ya ha solucionado los dos problemas mencionados. Por lo tanto, pasa la Corte a reiterar su jurisprudencia.

3. La respuesta que el ISS dio a la accionada no cumple con los supuestos fácticos mínimos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la salvaguarda del derecho de petición.

   3.1. La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho fundamental de petición. Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-12 de 1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999, T-079 de 2001, T-116 de 2001, T-129 de 2001, T-396 de 2001, T-418 de 2001, T-463 de 2001, T-537 de 2001, T-565 de 2001. En sentencia T-377 de 2000 Magistrado Ponente A.M.C.. se delinearon algunos supuestos fácticos mínimos de este derecho tal y como han sido precisados en la jurisprudencia de esta Corporación:

   ''

   1. El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

   2. El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

   3. La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

   4. Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

   5. Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

      (...)

      g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

   8. La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

   9. El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.''

      A los anteriores supuestos, la Corte añadió posteriormente otros dos: primero, ha establecido que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder; Sentencia 219 de 2001, M.F.M.D.. y segundo, ha precisado que ante la presentación de una petición la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado. Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, M.J.G.H.G..

      Ahora bien, en cuanto a la respuesta que la entidad demandada dio a la petición de la actora, la Corte encuentra que ésta no se compadece de los criterios resaltados por la jurisprudencia en los apartados anteriores. Esto, debido a que una respuesta que la accionante no conoció pues ''no ha sido reclamada'' no constituye una respuesta clara y oportuna notificada a los interesados. Como se observa en los antecedentes de esta sentencia, el ISS respondió el derecho de petición elevado por la Personería de S.M. pero no remitió dicho oficio, sino que esperó que la accionante lo reclamara en sus oficinas. Por lo tanto, la Corte concluye que en el presente caso la petición no fue notificada a la accionante. En consecuencia, la Corte concederá la presente acción de tutela y ordenará al ISS seccional M. que la solicitud elevada por la Personería Distrital de S.M., sea respondido personalmente ya sea a la Personería o a la señora H.Y..

      3.2. Adicionalmente, la Corte considera que la respuesta plasmada en el oficio INCEPS 0195 de 2004, según la cual el ISS niega el reconocimiento de la incapacidad laboral en razón a que la accionante se encontraba en mora, viola el derecho al mínimo vital de la accionante.

      La Corte ha establecido que en los casos en los cuales las empresas prestadoras de salud no han utilizado los mecanismos de cobro a su alcance, éstas se allanan en mora, y no pueden fundamentar el no reconocimiento de una incapacidad laboral en la ausencia de pago del cotizante.

      En efecto en la sentencia T-413 de 2004 MP Marco G.M.C.. la Corte tuteló el derecho al mínimo vital de una persona a quien una E.P.S., se negó a pagar varias incapacidades laborales, con fundamento en que algunos de los aportes en salud habían sido realizados extemporáneamente. La Corte consideró que la entidad demandada no había realizado ''las gestiones tendientes a obtener el pago oportuno del empleado''. La Corte extendió a los casos de incapacidades laborales, la aplicación de la jurisprudencia constitucional respecto de las situaciones en las cuales las empresas promotoras de salud se niegan a pagar licencias de maternidad porque el empleador se encuentra en mora. La Sala Sexta señaló:

      ''Esta Corporación ha reconocido que en caso de que el empleador haya cancelado extemporáneamente los aportes en materia de salud a la entidad promotora de salud, ésta no podrá negarse a cancelar la licencia de maternidad si no realizó todas las gestiones tendentes a obtener el pago oportuno del empleador En este sentido, ver Sentencia T-458/99, M.A.B.S... Ha dicho la Corporación:

      `en aplicación del principio de la buena fe, entendido como la confianza en las relaciones jurídicas de las partes'' la EPS no puede desconocer pago de la licencia de maternidad cuando hubiere allanado la mora del empleador. En efecto, si una empresa promotora de salud no alega la mora en la cancelación de los aportes que realiza el empleador a la seguridad social, posteriormente no puede negar la prestación económica del trabajador por ese hecho, pues aceptar lo contrario implicaría favorecer la propia negligencia en el cobro de la cotización e impondría ''una carga desproporcionada a la parte más débil de esta relación triangular, esto es, al trabajador'' Sentencia C-177 de 1998 M.A.M.C... Además, debe recordarse que el Seguro Social está en todo el derecho de reclamar al empleador el pago oportuno de las cotizaciones y de los intereses moratorios que se originan con el incumplimiento, ''pues esa entidad tiene los medios jurídicos que expresamente se disponen para ello, y en caso de que éstos sean insuficientes, es deber del Legislador desarrollar tales mecanismos a fin de asegurar la eficacia del sistema de seguridad social Sentencia C-177 de 1998 M.A.M.C...' Ver sentencia T-765/00, M.A.M.C. (La Corte concedió una tutela a una mujer cuya licencia de embarazo no había sido pagada por mora en el pago de los aportes en salud y ordenó a la E.P.S., en virtud del allanamiento a la mora, que cancelara el monto de la licencia.) En el mismo sentido, Sentencias T-906/00, M.A.M.C., T-950/00, del mismo Magistrado, T-473/01, M.E.M.L., T-513, del mismo Magistrado, T-694/01, M.J.A.R., T-1224/01, M.Á.T.G., T-707/02, M.R.E.G., T-996/02, M.J.C.T., T-196/04, M.E.M.L. y T-284/04, M.R.E.G..

      Si bien hasta el momento la Corporación ha aplicado la tesis del allanamiento a la mora a negativas de pago de licencia de maternidad, esta Sala de Revisión considera que tal criterio también puede ser aplicado, mutatis mutandi, cuando por la mora en el pago de los aportes en salud por parte del patrono se niega el pago de una incapacidad laboral, llegándose a afectar el mínimo vital. En esta situación se presentan tres elementos comunes a las situaciones hasta ahora contempladas por la jurisprudencia: (i) vulneración del mínimo vital del accionante por el no pago oportuno de una acreencia de tipo laboral, (ii) actuación contraria a la buena fe por parte de la entidad promotora de salud al no haber requerido oportunamente al empleador para el pago oportuno del aporte, y (iii) pago efectivo, aunque tardío, de los aportes en salud.

      Esta similitud justifica la aplicación de la doctrina jurisprudencial desarrollada, hasta el momento, en los casos de no pago de licencia de maternidad a los casos de incapacidades laborales.''

      La Corte concluyó que en dicho caso concreto ''(i) está probado que las incapacidades laborales no pagadas hasta el momento afectan el mínimo vital de la accionante, y (ii) si bien ha existido un pago extemporáneo de los aportes en salud en el tiempo que la accionante ha estado vinculada a la E.P.S. Coomeva ésta nunca inició el procedimiento correspondiente para el pago oportuno de tales aportes.''

      En relación con el caso presente, la Corte considera lo siguiente: Primero, según el monto de los aportes de salud realizados por la accionante, se deduce que su ingreso mensual es el de un salario mínimo. Por lo tanto, no recibir una remuneración mientras está incapacitada conlleva a que sea vulnerado su mínimo vital. Segundo, la ISS seccional M. no ha realizado ningún procedimiento tendiente a cobrar los montos que, según dicho organismo, debe la accionante. En el expediente se observa que el Seguro Social tiene como no pagados meses hasta del año 1998, sin que haya procedido siquiera a poner al tanto a la cotizante de dicha irregularidad. Por lo anterior, en el caso presente se aplica la jurisprudencia precitada, en el sentido de que el ISS no puede abstenerse de pagar la incapacidad laboral solicitada, bajo el argumento de que la cotizante se encuentra en mora, pues no realizó ningún procedimiento tendiente a cobrar la supuesta deuda.

      En este orden de ideas, al responder en forma debida el derecho de petición de que trata el presente proceso, el ISS seccional M. se abstendrá de negar el pago de la incapacidad laboral con soporte en el fundamento descrito en líneas anteriores. Así se ordenará en la parte resolutiva de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión,

R E S U E L V E

Primero.- Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el 30 de abril de 2004 por el Juez Tercero Civil del Circuito el Juzgado en el proceso de E.H.Y. contra el Instituto de Seguros Sociales seccional M..

Segundo.- CONCEDER la tutela del derecho fundamental de petición a E.H.Y., y en consecuencia, ORDENAR al ISS seccional M. que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de la presente Sentencia, proceda a dar respuesta a la solicitud presentada por la Personería Distrital de S.M. ante dicha dependencia y notifique personalmente dicha respuesta a la Personería Distrital de S.M. o a la señora E.H.Y.. En esta respuesta el ISS seccional M. se abstendrá de negar el pago de la incapacidad laboral con el fundamento de que la cotizante se encuentra en mora.

N., comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General